规划日课092：三个案例，思考总体规划控制的强制性与弹性

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【 2018.04.03 】

为城市，我们一起终身学习

思维 | 新知 | 技能

本期日课推荐的内容，摘录自董珂，张菁的《加强层级传导，实现编管呼应——城市总规空间类强制性内容的改革创新研究》一文，文章发表于《城市规划》杂志。

本文指出当前总规空间类强制性内容主要不足是缺乏适度弹性。文章建议解决的途径是：在总规编制中参照事权归属实现分层管控，参照空间基准实现分度约束；并按照分层管控和分度约束对规划的审批、修改和监督规则，制定相应的行政程序。

文章介绍了三个案例，认为总规编制改革的呼声，很大一部分是由城乡规划督察过程中暴露出的问题倒逼而产生，亦即在“编制—实施—监督”的过程中，由于末端的监督出现了“不合理”的情况，推动了“监督—实施—编制”的逆向倒逼式改革。

案例一：

案例情况：X市《X控制性详细规划》于2010年5月通过市政府审批，为进一步提升公园绿地的生态效应和服务功能，控规在保证总规中明确的公园绿地规模前提下，在空间上进行了位移（从道路左侧移动到道路右侧）。

总规绿线督察案例一

在案例一中，控规的公园绿地与总规相比，面积略大，形状基本一致；位置发生偏移，但偏移量不大，只是从道路左侧移动到道路右侧。

总结来说，这种变更一是不损害公共利益的“正向变更”，二是变动情况不大的“微弱变更”，三是通过控规实现变动的“合规变更”，所以初步判断这种变更是允许的。

从案例一的深层意义来看，给总规强制性内容设定适度的“弹性”是具备技术合理性的。因为，规划的科学性是规划权威性的基础，城市总体规划的用地布局是遵循一系列“布局原则”的结果，而这些“布局原则”是科学性的根本所在。

在这些“布局原则”基础上，过去总规审批通过的、“准确”的用地布局仅仅是多种可能性选择中的一个，并不能排除符合“布局原则”的其他可能性选择。按照语义学的阐释，“布局原则”这个“所指”，并不对应于“准确”的用地布局这个唯一“能指”，而是一系列“能指”的集合。

例如“按照级配合理、均好分布、廊道连续的原则建立城市绿地系统”是一类“布局原则”，总规最终将某个绿地布局在A地块只是其中的一个可能性，而符合此“布局原则”的B地块、C地块……等方案都是“技术合理”的。

从总规强制性内容的改革方向上看，对于这种不唯一的技术合理方案，与其划定一块“准确”的用地而产生“能指——所指”间的歧义，不如将其背后的“所指”直接表达在规划成果中，即直接在文本中表述“布局原则”，在图件中表述“意向性布局”，而非规定“准确”的用地布局。

从规划编制、实施、监督三者的关系来看，应当将“弹性”前置到规划编制中，而非后置在规划监督中。就是将“技术合理”的多种可能性选择表述在规划文本和图件中，让监督者“有更科学的法可依”，而不是将多种可能性选择做为监督者的“自由裁量权”，让监督者依据“能指”猜测背后的“所指”。

也就是说，在规划制定中设定“弹性”管控要求以体现“科学性”，在规划执行中严格遵照规划制定的“弹性”管控要求以体现“严肃性”。

案例二：

案例情况：遥感督察发现，X市某片区的控规对总规用地布局和强制性内容进行了大幅修改，与法定总规要求不一致。总规中近18hm2 的区级公园，在控规中分散为沿路带状绿地和街头公园。

总规绿线督察案例二

在案例二中，X市在总规中确定了一个新城片区，但鉴于工作深度原因，总规的用地布局本质上看仅仅是示意性表达。其后又通过控规深度的方案征集对片区用地布局进行了优化，结构和形态都发生了很大变化，原有绿线与新的控规方案不符，实际建设是按照控规方案落实的。

从案例二的深层意义来看，总规中新城、新区的用地布局方案具有更大的不确定性。如果说案例一是在路网格局基本确定基础上、相邻地块的“多方案选择”，那么案例二就是在路网格局尚未确定情况下的“示意性规定”，对强制性内容的表述更加趋向于文本中的“布局原则”，甚至无法在图件中表达“示意性布局”。

但案例二还有另外一个问题，控规的公园绿地与总规相比，总面积虽然相近，但是形态发生了本质性变化，从完整的块状公园分散为沿路的带状绿地和街头公园，其属性、功能、价值也随之发生本质变化。

总结来说，这种变更的幅度过大，背离了总规确定的“布局原则”，初步判断是不允许的。因此，从本案例得到的另一个启示是：给总规强制性内容设定的“弹性”应当是有限度、有条件的。

案例三：

案例情况： X市X水务开发集团有限公司侵占了城市总规、控规确定的滨河公共绿地，用之建设防汛指挥中心和接待中心，未办理规划审批手续。

总规绿线督察案例三

在案例三中，水务公司侵占了滨河公共绿地，公园绿地的变更面积虽然不大，但却是“结构性”的——变更后的建设用地阻断了滨水公园绿地的连续性和可达性，导致公共利益受损。

更为严重的是，此案例的开发建设单位并未办理规划审批手续，性质上是违规侵占绿地行为，因此需要依法进行查处和纠正。

从案例三的深层意义来看，其一，更加说明了总规强制性内容设定的“弹性”应当是有限度、有条件的，这个限度的最重要评判标准是“是否损害公共利益”，而不是“调整面积的大小”；其二，从规划到实施的全过程必须符合法定程序，给总规强制性内容设定的“弹性”仅仅是技术上的“弹性”，而不是程序上的“弹性”。

上述三个案例具有典型性，可以形成的基本共识是：

（1）总规空间类强制性内容应保持适度的“弹性”以适应未来出现的变化；

（2）总规空间类强制性内容的“弹性”在技术上必须是有约束的，而且技术约束必须有一个系统的评判标准，不能用某个单一标准来衡量（如强制性内容占地面积的大小）；

（3）总规空间类强制性内容的逐级深化必须符合法定程序，针对技术上不同的“弹性”，可以设定不同难易的法定程序，但一经确定就应严格遵照法定程序执行。

以上内容为节选，全文点击这里：城市总规空间类强制性内容的改革创新研究（微信公众号：城市规划）