规划日课021：中国和德国不同的行政区体系

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【 2018.01.21 】

今天推荐的日课文章为《中德城镇群城镇等级与发展资源差异比较研究》，作者秦梦迪李京生等。文章选择中国与德国4个主要的城镇群——长三角、京津冀、慕尼黑与柏林为研究对象，通过规模、经济、社会和环境4个方面的指标比较，系统地分析中德不同行政等级城镇之间的发展资源差异（倍数关系），明确行政等级在城镇资源分配过程中的作用机制，为中国的城镇化建设提供政策依据。

今日节选文中的中的行政等级介绍：

中国行政区划与城镇等级

根据《中华人民共和国宪法》，中国实行中央、省、县与乡四级行政区划体系，但是实际上在省县之间还存在“市”这一建制级别，形成了中国的五级行政区划：中央(国家)、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州、盟)、县(区、旗、县级市)、乡(镇、街道) (图1)。

本文中的“城镇”主要指行政区划中的建制市和建制镇，按照行政等级可以分为直辖市、副省级市、地级市、县级市与镇5个等级。根据国家统计局数据，2015年中国大陆(未包括港、澳、台地区)共有4个直辖市、15个副省级市、276 个地级市、361个县级市和20515个镇。

直辖市属于省级行政单位，直属中央政府管理，是中国城镇的最高等级，拥有省级立法与管理权限，中国目前共有北京市、上海市、天津市和重庆市 4个直辖市。

副省级市的前身是计划单列市，全国共有广州、深圳、南京、武汉、沈阳、西安、成都、济南、杭州、哈尔滨、长春、大连、青岛、厦门和宁波15个，其党政机关主要领导的行政级别为副省 ( 部 ) 级官员。虽然这些城市在行政上仍然接受所在省的管理，但其行政级别为副省级，享受副省级管理权限，在国民经济和社会发展规划方面则拥有省级管理权限。

地级市是城镇行政等级的第三级，因其行政建制为地区级别的“市”，故称“地级市”，虽然地级市有省会城市和一般的地级市之分，但其在行政级别上相同，因此本文不再将省会城市单列为一级城镇。

县级市作为第四等级城镇，其绝大部分行政级别与市辖区、县等县级行政区平级，一般由地级行政区管辖。这样就出现了“地级市管理县级市”这种具有中国特色的“市管市”模式。

镇是指经省、自治区、直辖市批准的建制镇，是县和县级市以下的行政区划单位。中国的县级市和镇都存在扩权管理的现象，有的省份设有副地级市、省直管县级市、副县级镇、市直管镇等行政级别的城镇。

德国行政区划与城镇等级

德国城镇体系是大中小城镇均衡发展的典型，这与其历史发展路径是密不可分的。在1871年德意志帝国统一之前，德国长期处于封建割据的状态，德意志帝国建立之后，各个王国和公国依然保持独立的区域主权并各自拥有作为政治文化中心的首都，这便奠定了德国多中心城镇体系的基础；即使在两次世界大战期间，德国城镇体系有向柏林极化的趋势，但是柏林在德国的地位却从未达到像巴黎在法国、伦敦在英国那样的程度；战后的德国在盟军军事政策等的影响下，再次走向分散化的城市发展，许多重要的职能分布在各大重要城市，两德统一后，大部分职能也并没有再度集中于柏林，从而形成了较为均衡的城镇体系。

这样的历史路径也造就了德国目前的行政体系架构具有垂直管理、地方独立自治的特点(图4)。德国的行政体系分为四级政府：联邦政府、州政府、县政府和乡镇政府。按照行政级别，德国城镇可以分为城市州、城市县和镇3个等级。

德国共有 16 个州，其中有 3 个城市州——柏林、汉堡和不莱梅，它们是德国行政级别最高的城镇，拥有与州相同的管理权限与法律地位；城市县是德国城镇行政等级的第二级，它们与乡村县是同一级行政单位，不同的是乡村县是一个区域概念，下面管辖多个乡镇，而城市县则是一个独立的城镇单元；镇则是德国最基层的行政单元，是德国城镇行政等级的第三级，与乡区别的是，镇至少拥有 5000 人口或具有基本的中心功能。与我国地级市管辖县级市、县级市管辖乡镇的行政体制不同，德国的城市州、城市县及普通镇之间都是独立的自治体，没有互相之间的管辖与被管辖的关系。