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从提高城市规划和管理能力治理城市生活垃圾
时间:2016-04-12 09:52来源:中国规划网 作者:时红秀
| | ——以北京市城市生活垃圾治理为例
城市垃圾治理反映着城市规划建设和管理的水平，或者说是城市治理状况。其中，规划理念、技术路线、运营和监管模式呈依次决定的关系：规划上采取集中式、大规模无害化处理，决定了技术路线上只能选择集中卫生填埋或集中焚烧发电。其实这两种方式因巨额投入和潜在环境生态危害，都不具备可持续性，而且土地占用和投资回报也使社会资本望而却步。这又决定了垃圾治理的所谓“公益性”，由政府运营和监管的僵化也在所难免。在目前城市领导者决策和管理方式下，这种模式有着强烈的自我强化倾向。
近年来，全国各地有关“垃圾围城”或者因垃圾处理建设项目选址、处理工艺选型等原因引发的群体性事件不时见诸媒体。北京市似乎情况要“好一些”。但是，回顾承办奥运会的2008年前后，海淀区六里屯、朝阳区高安屯和后来昌平区的阿苏卫垃圾填埋场，都先后出现过附近居民一度强烈反应和各种形式的抵制活动。这几年显得“消停”，或许是三大原因起了作用：一是政府大举投资，远距离建设大型垃圾处理项目，如门头沟的鲁家山垃圾焚烧厂日处理3000吨；海淀区的大工村垃圾焚烧厂日处理1800吨。二是一些大型垃圾焚烧厂，如朝阳区的高安屯，在垃圾处理和运营过程中的技术指标并未完全公开，除了硫化物、氮氧化物、粉尘之外，业内人士莫衷一是、公众谈虎色变的二恶英排放，如何监测、如何发布，并未规范和透明，只是幸而没人一追到底而已。三是现有垃圾填埋场地下水质污染状况究竟怎么样，对今后北京市环境生态将产生哪些潜在影响，也未见公开发布和讨论。远距离建项目，避免了因“邻避效应”导致的周边居民抵制；信息披露不充分，更避免了公众因疑虑与恐惧而骚动。但是，随着人口的不断集聚、城区建设的扩展，更由于环境生态知识的普及和人们对生存质量要求的提高，北京市在城市垃圾治理上存在的问题，并没有已然解决，只是有的被隐含、有的被延迟了而已。
垃圾治理日益考验城市规划建设和管理能力
我国城市化正在快速推进，全国7亿多人在城市生活。“城市病”问题越来越突出：除了诸如住房、就业压力之外，道路拥堵、空气污染、垃圾围城等问题也考验着城市管理者。因此，时隔37年之后的2015年12月，中央召开城市工作会议，将我国城市规划、建设、管理问题提到重中之重的地位。
2014年，全国244个大中城市生活垃圾产生量16816．1万吨。其中，城市生活垃圾产生量居前10位城市产生的城市生活垃圾总量为4818．1万吨，占全部发布城市产生垃圾总量的28．7％。
2014年全国城市生活垃圾产生量最大的是上海市，产生量为742．7万吨。北京居第二位，为733．8万吨，平均每天超过2万吨。这还不包括由多达15万人的外来拾荒者捡拾的金属、塑料等可利用包装物。
衡量城市垃圾处理水平，可以从人均垃圾日清运量来反映。2012年，全国城市人均生活垃圾日清运量为1．12千克，其中杭州、深圳、厦门人均生活垃圾日清运量高于平均水平，分别为1．75千克、1．27千克和1．21千克，北京并未在列。
现有卫生填埋场和焚烧厂，但由于有关废水、废气等污染物排放达标信息公布缺乏规范和法治化，垃圾处理设施排放是否连续达标、渗滤液排放是否超标，也缺乏公开透明的数据。
就存量来说，经过30多年来的工业化和城市化，中国城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨，占地约80多万亩，近年来又以平均每年4．8％的速度持续增长。全国600多座城市，除县城外，有三分之二的大中城市陷入垃圾包围，且有四分之一的城市已没有合适场所堆放垃圾。北京也不例外，随着人口的快速增加，2010年以前，北京市90％以上的生活垃圾通过卫生填埋方式进行处理，每年要消耗掉500亩土地。不仅如此，北京的垃圾填埋场也在超负荷运转，控制来自垃圾污染的难度加大。若按每年8％的生活垃圾产量增长速度，全市现有垃圾填埋场很快将关闭，面临垃圾围城的困境。
城市干净与否，不只体现一个城市的外在风貌。深入思考，一件垃圾从出现（丢弃）到收集再到处理的周期，以及围绕垃圾处理可能引发的一系列后续影响，既反映市民的素质，也反映城市的管理水平。就城市垃圾治理来说，越来越有理由认为，它集中反映了一个城市规划、建设和管理的水平。
城市垃圾，即 “城市固体废弃物”，包括：城市居民日常生活丢弃的家庭生活垃圾（有机物、无机物、危险品如干电池以及荧光灯管等、厨余和餐厨垃圾）、环卫部门道路清扫物（绿色植物残骸如草坪除草、树木剪枝、落叶、纸品、塑料制品和尘土等）、建筑垃圾、电子垃圾、科研与医疗等危险垃圾以及公共场所的其它垃圾。其中量大面广、常常引发群体性事件的，就是城市居民的家庭生活垃圾。
所谓城市垃圾治理，包括垃圾收取、运输、处理等环节所涉及的技术工艺选择和运营管理模式。仅就处理技术流程来说，包括捡拾、收购、分选、运输、转运、销售、加工、成品市场、检测、管理、总规模控制等。投放、收集、转运、处理则是四个核心环节。
就成分来说，城市生活垃圾包括餐厨垃圾、污泥粪便在内，无非是生物质（可以转化为能源或肥料）、水、金属以及无机固体物（可以加工为建材）。在这方面，开发的新工艺、新技术，不需要多高难的科学研究，也没有多高深的技术，无非是通过怎样的处理模式来处理，包括体制机制以及这种体制机制下所决定的资金投入、技术选型和运营管理体系。在国外，政府对垃圾事业的投入，垃圾减量化占1／3，管理占1／3，末端处理占1／3，而垃圾管理对减量化有直接的促进作用，即2／3的投入用于减量。但在我国，政府对垃圾95％的投资用于末端治理，减量化和通过分类可以实现的资源化，需要精细和高效率的政府监管，投入严重不足，普遍受到忽视。垃圾分类投放，北京、上海等地实行了15年左右，但至今效果不明显。2010年北京、上海两地再次推行垃圾分类处理，北京市于2013年大规模增加垃圾分类减量试点小区，并分别提出了45％的小区实现垃圾分类达标和垃圾每年减量5％的目标，至今并未实现。2013年，垃圾分类项目已逐步深入至中小型城市。但在实际操作中，因各地公众参与、政府机制、财政投入等问题，前景尚不明朗。
城市垃圾处理的主要模式及其问题
说起垃圾，从事循环经济研究的有个说法：“世界上本没有垃圾，只有放错了地方的资源”。比如说垃圾中的废弃有色金属，全国每年超过2亿吨，通过回收和再生技术，相当于开发一座储备优质矿产资源的“城市矿山”。有数据表明，平均1吨电脑及部件耗用约0．9kg黄金、270kg塑料、128．7kg铜、1kg铁、58．5kg铅、39．6kg锡、36kg镍、19．8kg锑，还有钯、铂等其他贵重金属；一吨手机废电池可提取0．2kg黄金，相当于100吨普通金矿石提取量；一吨废弃线路板可提取1磅黄金、286磅铜、44磅锡，价值6000美元。
从生态效益看，据测算，用矿石炼钢，能耗为1．11吨标煤／吨；而用废钢炼钢，能耗仅0．2吨标煤／吨，减少空气污染88％，减少水质污染76％。北京每天扔掉的废纸达1500吨，如果将这些废纸回收利用，将产生1200吨新纸张，按照现有技术，回收利用一吨废纸可再造800公斤好纸，挽救17棵大树、节省3立方米的垃圾填埋场空间、少用纯碱240公斤、降低造纸的污染排放75％、节约造纸能源消耗40％至50％。
垃圾如果能实现资源化回收，有着可观的经济回报、资源效益和生态效益都很明显。仅经济上的回报就足以吸引社会资本涌入，并激励相关新技术、新工艺和新运营模式的开发。这样，垃圾就可能由城市政府和居民的负担变成资源，垃圾处理行业就可能成为能带来GDP、就业和税收的资源开发行业，从而更具有可持续性。但这就要求城市垃圾实现分类投放、分类收运、分类处理，而像北京市目前的垃圾治理，从分类投放到末端处理，规划上和管理上以及技术工艺选择上，都需要进行重大调整。
现实中，对城市垃圾处理设施的建设，各地决策者主要考虑的因素依次为如下五个：第一，拥有快速、大规模无害化能力；第二，市民支持程度，避免周边居民的强烈抵制；第三，处理经费城市财政负担得起；第四，避免占用过多的土地；第五，处理项目不能有后续的环境生态隐患。现实中，往往前三项的权重比较大，紧急时期，决策者甚至连经费负担也放在一边，主要考虑实现前两项目标。至于第四和第五项，则要求城市决策者有更长远的目光和全局性的担当。
多年来，北京市与我国多数大城市一样，对生活垃圾的处理，主要集中在两种技术工艺上选择：一是集中卫生填埋；二是集中焚烧发电。下表是不同处理方式下经济技术效果的对比情况。
从中可见，由于城市管理者首先需要解决城市垃圾快速、大规模的无害化效果，各地总是不约而同地投资大型垃圾处理设施。至于是选择集中式卫生填埋，还是集中式焚烧发电，则由如下因素所决定：1．城市地价。一个城市如果拥有较大的低价土地，如远离城区的废旧矿井、工地或荒滩，就容易选择。2．投资和技术门槛。如果不高，则该城市就可能选择建设大型集中式垃圾填埋场，反正原有承担处理任务的队伍也胜任；如果考虑未来空间有限而垃圾产生无限，城市又有实力投资，则选建垃圾焚烧发电项目。3．居民反应。尤其是处理设施周边的居民收入水平和综合素质，以及他们的行动能力，往往极大地影响了垃圾处理设施的选址。集中填埋的反对者主要是周边或垃圾运输沿线居民；焚烧发电的反对者不仅有周边居民，还可能有对二恶英危害敏感的专业人士或社会组织。
对于北京市来说，首先，西部和北部因为属于城市生态涵养区，再也容不下大型垃圾处理项目落地。其次，选择集中填埋技术工艺已经不可能了。因为即使不考虑现有填埋场对地下水的污染隐患，也不考虑关闭后持续修复的投入，仅寸土寸金的首都土地资源再也耗不起了。再次，若建设焚烧发电项目，只能在远离人口聚居的山区进行，但是无论是鲁家山还是大工村，周边都有如潭柘寺、妙峰山、鹫峰、凤凰岭等风景名胜区，有的甚至是国家级森林公园。大型垃圾焚烧发电项目的排放风险，尤其是二恶英危害，迟早是引起社会议论的诱因。（作者单位：国家行政学院经济学部）
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