对于多规合一的读书笔记与思考

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感谢国匠城会员简一的投稿：

基于多规融合的区域发展总体规划框架构建—顾朝林彭翀（《城市规划》2015年第二期）

内容评述：

文章综述：本篇文章基于我国国情，从中央经济工作会议提出的“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”出发论述了“多规融合”的空间发展规划框架问题。

文章详述了区域发展总体规划定位和编制内容；通过图示表格等方式详细介绍了区域发展总体规划中的开发控制和引导权分配；总结出一个基于“多规融合”的区域发展总体规划编制技术框架；最后就区域发展总体规划的编制方法和技术进行讨论。

观点评析：

文章认为，所谓“多规合一”，就是实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、综合交通体系规划等“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互“融合”。所谓“健全空问规划体系”，就是在原有的几个“类空间规划”基础上，整合或合并成一个规划，或在这些“类空间规划”的基础上，将“空间规划”元素抽取出来，形成一个高于这些规划，能够实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的城市或区域总体规划，即“区域发展总体规划”。

作者将“多规合一”中的多规统称为类空间规划，非常准确的将多规合一不是指规划合一，而是将各个规划的内容落实到一个公共的空间规划平台上的本质表现出来，概括的非常到位。

在区域发展总体规划定位和编制内容部分；作者将编制内容概括为11个方面：（1）规划背景；（2）发展目标和策略；（3）功能定位与发展规模；（4）自然资源开发与保育；（5）重点功能板块策划；（6）空间组织构想；（7）经济和产业发展规划；（8）交通、信息和物流业发展；（9）城市（镇）建设规划地区发展策略；（10）美丽乡村建设；（11）规划实施与政策。系统的将区域发展总体规划编制内容进行总结阐述，易使读者对于区域发展总体规划有一个初步的总体理解。

然后作者介绍了区域发展总体规划中的开发控制和引导权分配，并采用表格的方式完整的阐述了基于区域发展总体规划的政府部门空间开发控制和引导权，通俗的讲就是在目前中国种类繁多的规划体系中，各个不同的规划管理部门具体可以管控的，有自主决定权的相关事务。文中提出区域发展总体规划编制，实现“多规融合”是建立在基础数据在各规划部门完全一致的基础上，这点是我十分认同的，保持基础数据的一致性，这样既可以减少相关规划部门之间的冲突，又可以减少设计人员不必要的工作量，这样节省下来的时间就可以做更深层次的思考，为规划行业的良好发展增砖添瓦。

通过前面对于区域发展总体规划编制工作的介绍以及规划管理部门的事权关系，作者拟定了一个基于“多规融合”的区域发展总体规划框架。不难看出，该区域发展总体规划框架是建立是以规划编制背景、上级和本级政府确定的发展目标和策略、功能定位、发展规模、经济和社会发展条件、以及自然资源开发和保护为基础，以空间开发和规划为中心，实现满足生态和环境承载力的经济(产业)和(城乡)人口的既可持续又最大化的区域总体发展。

最后作者阐述了具体的区域发展总体规划的编制方法和技术。文章认为区域发展总体规划的“多规融合”主要依靠规划各个组织之间的相互协调合作，区域发展总体规划编制各个阶段按形成“一张图、三类空问、多个边界、一套技术规范和规划编制监督管理机制”规划成果进行。

对于规划技术从层面的问题，核心在于“统一”。首先，基础数据的统一，包括基础空间数据的统一（在有一个统一的规划数据库的前提下，不同层面的规划采用不同比例的地图，这其中就有一些常规不同的规划事务不同的地图比例标准）；人口数据的统一（按照“第六次人口普查”登记的数据为准）；土地利用数据的统一（使用共同的地理信息系统；图形数据管理上，城市规划所用的地形图数据为AutoCAD的dwg格式，而土地利用规划采用ArcGIS或Mapinfo等地理信息系统建立的数据集和地籍图，只能试图通过城市信息化建设的基础设施实现空间图形连接）；社会经济数据的统一(以基准年的统计年鉴为准)；其它专业部门数据的统一(如水文、气象、环境、交通等，可以在“数字城市”或智慧城市搭建基础资料数据管理平台)。其次就是规划年限的统一；还有用地分类的统一。规划实现这些基础数据的统一，将规划逐渐精细化实用化，在区域发展总体规划的基础上，逐渐从“全域规划”转向“发展区规划”，既可以体现规划对城市转型发展的应对，也大大减少规划种类、数量和层次，降低规划成本和协调难度。

实行“多规合一”，是在我国目前规划建设存在规划建设相互冲突、统一的空间规划管理体系缺乏、审批效率低下、信息不公开等问题日益严重的情况下做出的大胆尝试。马克思说“时间才是检验真理的唯一标准”。所以，在全国范围内选择了多个试点进行实践。

厦门市是试点城市中唯一的大城市，国家对于厦门市多规合一的试行也是寄予厚望的。厦门市对于开展“多规合一”改革的主要工作，主要包括：

第一是制定具有高度共识的城市发展战略，这是前提。使后面的规划有据可循。在此值得一提的是厦门市在《美丽厦门战略规划》制定的过程中充分体现了公众参与的概念，将每个公众代表的意见进行梳理汇总，吸纳进规划。

第二是构建城市空间规划体系，这是基础。厦门市对于某些区域有重叠，不确定采取哪个部门的实施意见的解决办法是在重叠的区域内谁的要求最严格就按谁的要求去管，把各个部门的要求综合落实，可以给其他城市作已借鉴。

第三是推动审批制度改革，审批流程再造，推行“一张表”受理。厦门市在试验期间，已经取得初步成果，明显的提高了管理效率。

“多规合一”工作是城市治理体系和治理能力现代化的创新，厦门市作为试点中的大城市，它的实践的意义就在于可以形成在全国可复制、可推广的工作范本。

自我认识与思考：

我国规划体系庞杂，规划种类繁多，各类规划之间存在调控目标、技术方法、管控手段等方面的冲突。有些领域同一空间对象涉及的多部门事权重叠、层级不清、权责不明、缺乏协作，直接导致各类项目审批环节增多、流程繁琐、周期过长，甚至出现不同审批事项互为前置条件、陷入“死循环”，严重制约了地方政府治理能力提升和城市化健康发展进程。按照中央精神和重要指示，全国各地相继开展市县“多规合一”试点和实践，这也是当前推动行政管理体制改革的重要抓手，也是城市规划相关工作人员对于城市发展过程中遇到各种问题的思考以及觉醒。

部分重叠区域的规划管理到底该听哪个部门呢？

有一种解决办法就是增加一个更高等级的管理机构，将下面的各个机构进行统一协调，这可能是当下最常规的解决办法，但是问题又来了，这个新的部门又会是怎样的权利定位，以及他是否就可以做出公正公平的决策，这些都有待思考。目前厦门市采取的方法就是谁的要求最严格就按谁的要求去管，把各个部门的要求综合落实，这种也不乏是一个可以考虑的办法，如果各个本门可以坐在一起好好协调的话。

对于“一张蓝图”的制定有何依据以及规则？

多规合一是建立在有“一张蓝图”的基础上，但是这个美好蓝图的制定过程必定是充满争议的且过程漫长的，往往制定一个模板式的东西是很有社会责任感以及历史使命感的，多规合一的本质是一个工作机制、议事平台，所以在这个美好蓝图的制定过程中就需要各个部门的协调合作，无数个对于城市建设有着美好向往的相关从业人员的坚持，协调各方利益，最后达成这个美好愿望。

对于“多规合一”政策的落实程度？

目前很多城市响应政策号召，纷纷都把多规合一提上议程，但是落实度又有多少。相对好一点的，可能在尽量落实三规合一，但是各个人事部门之间庞杂的关系，想完全实现多规合一这个美好蓝图需要克服的困难还是太多，需要多少个有职业操守的从业者坚持自己的初衷，并且不懈努力。所以对于多规合一最后可以落实到哪种程度还是要拭目以待。

其实作为一名在校学生，对于规划体制的运行往往了解的很少，大家都是怀着满腔热血，以为自己在做城市建设，在做事关每个社会公民的伟大的工程，当然，也是现在的这种教育模式培养出来的才是对于城市建设有着情怀的人那也是非常不错的。但是我们更应该学会怎样将自己构思的美好蓝图通过现有体制的种种考验落实下去，这样才是一项有社会价值的事业，不是纸上谈兵。

qq505410242 · 发表于 2016-8-23 10:03:17

多规合一喊得多少年了，说白了目标也就分成三大类：寻找城市发展用地指标、机制体制改革和完成政治任务。恰好三个不同目标对应了东南沿海、中部、西部国家三大区域板块，东南沿海城市化进程快，用地指标日渐不够，遂通过多规合一优化空间格局、寻找用地指标，中部地区基本是以体制机制改革和完成政治任务为主，而西部地区，则是看大家都在做，自己不做不行，也是为了完成政治任务。厦门多规合一总体来说是取得了较好的成就，首先厦门多规合一不是为了寻找用地指标，而是以体制机制改革为目标，最终形成了一张蓝图、一个信息平台、一个保障机制，同时厦门是全国第一个为多规合一立法使多规合一成为有法律效力的城市