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本帖最后由 zbj111 于 2015-9-22 13:25 编辑
本文根据“2015中国城市规划年会”上的学术报告整理而成~主讲人：何艳玲 中山大学政治与公共事务管理学院教授；中国城市与地方治理研究中心主任。
今天，我要用批判主义路径阐述我的思想，批判不是批评和怀疑，而是说我们不仅要看到事情正面，还能看到背面。事实上，对研究者和知识分子来说，最重要的能力是去看到背面，所以，批判主义的路径其实意味着我对国家和城市更深层次的爱。
一、城市中国的逻辑就是转型中国的逻辑
怎么理解城市中国现在所发生的这一切？我的基本出发点是城市中国的逻辑就是这个转型国家的逻辑。 从这里可以看到，自1978年，一直到90年代以来，整个中国的城市进程波澜壮阔。这个国家在市场化和改革开放中塑造了一系列奇迹，这不仅是中国的奇迹，也是人类的奇迹，更是世界的奇迹。 如何从整个国家逻辑理解城市中国的逻辑呢？首先要了解城市治理的基本特征。我们国家从中央到省到地市到县区到乡镇，有五个层级，层级非常多，大多数国家只有三个，两个，甚至一个层级。层级多的背后还有什么内在逻辑性特征？归结为两个方面：第一个方面是，中国式的城市治理体系特点是，权力上行而不是平行。当然，这个必须要回到比较中，你才能理解。大多数国家、地方政府、城市政府由议会主导，而议会是由当地的人民选举出来的，所以我们可以把它理解为是权力平行的架构。而中国大多数的地方的首长、城市的决策者，他的权力来源是来自于上一个层级，所以在这一点上，它所表露的特征是权利上行。我不再过多阐述，因为在经验实验中看到很多现象，都可以在这里看到端倪。第二个方面是，我们发现，中国的政府其实在某种意义上，它是同一份菜单，只是盘子大小不一样。我们可以看到，中央某某部，然后省里某某厅，然后市里是某某局，然后下面是某某分局，再到下面是某某所，你可以非常惊讶的看到，我们虽然建立了这么庞大的复杂的架构，但是政府所做的事情好像是一样的，我们把它叫做职能同构。当然，如果是一个系统要和谐运作的话，我们认为很重要的一个特点是要分工。也就是说，我们为什么要分层，是因为要分工，但中国的问题是在于，我们分了层而且还分了级，但是我们没有分工。从美国的架构可以清晰的看到，联邦政府，地方政府，州政府所干的事情是不一样的，联邦政府干的是大事，都是全国范围内必须统筹的事情，而州政府干的事情稍微再具体了一点，而地方政府干的大都是跟人民息息相关的，公共服务的事情。而中国式城市的治理特征是几乎每一个层级所干的事情都一样的。那么，这个事情会带来什么样的后果？我想，如果我们稍微了解一下结构和系统的话，就应该会有些基本的认知，所以我也不准备过多阐述。
那么，这样两个中国式城市的治理特征，导致了一个结果——中国的城市政府，其实并不是属于城市的政府，而是在城市的政府。就像我说我来自广州，广州市人民政府挂了一个非常大的牌子，但是在处在这样一个层级体系中的广州市人民政府，在某种意义上，它更像是在广州的城市政府，而不是属于广州的城市政府。当然，我们的广州市人民政府为人民做了很多事情，我在这里讲的是结构特征和它的本质。相应的，我们所看到的也是在城市的治理，in the city，而不是of the city的government。
理解中国城市政府的逻辑，必须回到这个国家的基本国情中去定位。所以，我们一般在讲城市政府的时候，你所说的城市政府和美国纽约的城市政府，有可能是两个完全不同的概念。我们经常会制造很多概念，但很少去认真的定义它。就好像，我们经常有很多的争吵，但我们却很少有真正的争论。争论是基于拥有同样的概念，而争吵对基本的概念去吵，争吵是不可能形成共识的。
二、转型中国的增长主义塑造了城市中国的增长主义
在20世纪70年代、80年的社会主义中国遇到了一个正当性的挑战，这里所说的正当性是表明它和别的国家竞争的时候面临了前所未有的挑战，就是必须要有更高更好的发展水平，来证明你的正当性。1978年左右，中国这个转型国家，面临着巨大的外部压力。如果你不解决这个问题，你就没有办法证明社会主义中国比其他的国家更优越。这样的一个挑战，不仅仅是中国的命题，其实也是整个中国在历史过程当中的一个命题，你必须去解决和回应它。在解决过程中，我们把增长理解成“正当性的获得”，当然在某种意义上是没有问题。但当把所有的正当性归结为增长的时候就变成了这个增长主义，而增长主义是有问题的，正如刚才所说，如果中国的每一个层级是一个同构性的架构的话，那么从中央到地方再到城市都会成为一个增长机器。我这里用的是“增长机器”，当然并不尽然是如此。这种增长主义，导致了两个不太均衡的结果。
第一个不均衡来自经济方面。
一方面我们将发展等同于增长，另一方面，我们将经济危机的解决等同于继续保持增长，这种情况导致了一系列治理问题。第一，在经济结构层面，大量动用公共财政进行公共投资推动增长。也就是说大量公共财政不是进行公共服务提升，而是放到了经济增长过程中。第二，公共服务领域的“市场化”尤其是一些特定的、重要的公共服也被市场化。1997年，亚洲发生金融危机，危机的结果就是教育产业化。2008年，世界金融危机，住房在某种意义上产业化。实际上无论是教育还是住房，对于很多人来说都是公共服务。教育当然不用说了，但住房是一个非常特殊的商品，在大多数国家，住房对于富人来说是商品，对于中间阶层的人来说是适当的商品，对于穷人来说就是公共服务。1998年，中国的货币分房制度以非常坚决的方式，将住房这么一个重要的公共服务、一个特殊的商品完全商品化了，这是在大多数国家很难见到的。我们比较不恰当的在一些重要的社会领域或公共服务领域用市场和竞争的方式进行资源配置。实际上公共服务的逻辑不是优势的分配，而应是按需分配。第三，是公共资源相对的私有化。最近很多人问我说总理想要把国有企业高管的工资降下来，你怎么看？我说我没有办法回答这个问题。因为90年代国有企业改革是当成企业来改，它和政府部门是一样的，只不过政府部门是用政府的架构提供公共服务。而事实上，国企并不是私人资本意义上的企业，它是公共部门，它的本质是公共部门，它跟政府部门是一样的，只不过政府部门是用政府的架构来提供公共服务，而国有企业是用企业的方式来提供和运营生产公共的资源。在很多国家的政策体系里面，国有企业就是政府的一个组成部门，所以你按照企业的逻辑去改国有企业，我没有办法去跟你进行对话，因为它初始的逻辑都是有问题的。如果国有企业是公共部门的话，那么它创造的利润跟税收创造的利润都是一样的，都是公共财政。那么，它的分配逻辑跟公共财政的分配逻辑没有什么不同。如果国企的高管要更高的工资的话，那么显然必须经过一个人民授意的政治过程。这是很简单的逻辑。 我们用一系列的中国行动创造了中国奇迹，这里所说的中国奇迹是指经济持续高速增长，但是我们尚未形成中国模式。因为，如果是一种模式的话，它不仅仅要解决增长问题，还要解决发展问题，同时还要解决持续问题。虽然我们已经足够自豪，但还没有到足够骄傲的时候。因为，你还没有构建一个真正意义上的中国发展的模式。这也是我认为经济结构所带来的问题。 我们可以清晰的看到，1978年到80年代、90年代，由于中国的巨大的市场化改革的进步，中国社会流动的速度在大大的加深，但是很遗憾，90年代之后，在很多公共服务的领域，社会流动的速度其实在放缓，甚至某种意义上是在滞化。最近中央提要让市场发挥主导性的作用，我想把这句话进一步拓展，让市场在它应该发挥作用的领域发挥主导性的作用，如果让市场在它不应该发挥作用的领域发挥主导性的作用，那将是更大的灾难。而再一方面，公共资源的私有化，造成了一种漏斗式的增长，即一方面创造了国家巨大的利润，而同时本来属于公共财政的既定利润大量漏出。等于说，你一只手在增长，而另外一只手在漏。这是我讲的增长主义的第一个不均衡——不均衡的经济结构。
第二个不均衡来自社会结构方面。
第一个方面，我们对市场放权，但是没有对市场限权。中国的改革有很多经济学家都告诉政府：你要退、退、退，但是没有人告诉政府：你要进、进、进。事实上，进退本来是辩证法，你在某些领域退出了，就意味着你要在另外一些领域进去。我们的政府很多文件还在宣传放松管制。中国这么多年来，不是管制太多，而是管制太少，控制太多。控制是让你按照我说的做，管制是你可以自由的做，但你所做的不能伤害到他人。实际上你越对市场放松控制，就越需要对这个市场监管。如果不监管，它就会伤害到我们每一个人。食品安全、药品安全、矿难、沉船等各种灾难及城市的各种灾难都表明我们对市场伤害的防御还远远不够，导致社会的不信任。由没有建构足够安全的体系，我们便对政府发生了怀疑。 第二个方面，我们没有办法有效的调节社会分化。社会竞争会带来社会分化，而社会分化需要一整套体系去抑制或者让社会分化在可控的范围内。但很遗憾，由于再分配手段的失灵，或者说甚至没有完全建立起再分配机制，导致我们的社会分化不断再加大。从某种程度上，社会分化还在不断固化，当社会分化固化到一定的时候，那就是阶级化。我们从来不想在这个国家重提阶级，因为我们已经消灭了阶级。然而，在这么多年的增长模式下，我们不得不面对一个现象，中国城市的级化程度已大大加深，甚至固化。寒门再难出贵族，这是一种社会分化的固化，这将导致社会不平等。 第三个方面，我们没有办法及时回应扁平化社会所带来的权利表达诉求，从而导致社会的不稳定。过去是一个简单的社会，只有你一个人拥有话筒，所以你所说的每一句话都是可以听见，而且是必须无条件的听见。现在这个社会是个高度扁平化的、非常复杂的社会，每个人都拥有一个话筒，说话让别人听见，这是个竞争关系，你必须要足够的能力让别人听见，而且让别人服你，这是个巨大的城市治理、政府治理方式的变革。而我们目前尚没有足够成熟的表达和回应机制来回应每个人都有话筒的时代。这就导致我们相对剥夺感，其实我已经获得了很多面包，但我就是不满意，为什么不满意？因为除了面包，我还想要其他的。 这种不均衡的社会结构所带来的三大问题不仅是中国面临的三大难题，也是中国的城市这个聚集的空间范围内所面临的巨大问题。而且跟整个国家相比，城市社会不和谐、不平等、不稳定，会表现的更为集中和凸显，因为这是个相对狭窄的空间，而人口规模又是如此密集。  在这种国家增长主义导向下，我们就可以看到一些城市增长主义的现象：第一，在城市里，空间成了生产或者工作设施的场所，而不是生活设施和社会交往的场所。第二，土地变成了商品，而不是实现我们诗意栖居的载体。甚至说，我们都没有实现栖居，更不用说诗意的栖居。第三，流动人口只是被看成了劳动力，并没有被看成是市民。在增长主义的城市里，我们也可以在看到一些习以为常的现象，但背后其实是反常。比如，道路是为车而设计的，可以看到步行危险性，大道过宽，阻止个体和零售业的活力；住宅密集排列，无邻里感；住宅区规模过于庞大，以至于人们没有办法形成强有力的社会纽带等。这些表明了什么？这是他们的城市，并不是我们的邻里。社会迷失在城市中，社会权也迷失在城市治理中，这是中国城市在转型中的双重迷失。对于大多数人来说，社会权是个陌生的概念，当我们讲到公民的权力的时候，我们只讲到政治权利，但从来没有意识到，跟政治权利相比，跟每个人日常生活息息相关的还有社会权，它包括社会方面的权利和义务，涉及到社会保障权、健康保护权、住宅权、生活环境权、家庭权，以及父母对未成年人、残疾人的权力和义务。我们并没有通过城市的发展带来更加美好的城市生活，具体体现在三个方面：
第一，非个体体验的空间规划。相信每个规划师都是和我一样，充满着激情，是有激情的个体，但在具体的制度中，很多时候要将个体生活体验放在一边，因为你要完成的任务，甚至别人要求你完成的任务。所以很多时候，我们的空间规划并没有体现个体的生命体验； 第二，非家庭友好的政策设计。我经常讲，中国不是集体主义，也不是个体主义，中国是家族主义，家庭在中国的社会关系纽带中充当非常重要的作用，但无论是在国家政策设计中，还是在城市制度设计中，我们很难看到家庭友好的政策设计，我们没有把家庭摆在最核心的地位。如果，家庭在城市里面感受到安全和安宁的话，那一定是个美好的城市。 第三，生活和工作相比，被界定为私人议题。在城市里面，尤其在城市的制度设计和规划当中，缺少关注生活的公共议题。这里我特别提到“闲暇议题的私人化”，在中国人看来，闲暇就是个人问题。那么，闲暇究竟是什么呢，是个人不受限制，根据自己的意愿去使用的那部分时间，闲，即倚门望月。在我看来，闲暇是和个人自由全面发展相关的，是重大的公共议题，尤其是城市治理的重大公共议题。如果一个城市，没有给人带来闲暇的感觉，没有可以产生闲暇感觉的设施，没有人产生闲暇的感受，那么这一定不是个美好的城市。
无闲暇的城市体现在这么几个方面：第一是无闲暇的政策设计，我们的设计，是不会让你留下闲暇的空间，因为我们觉得那是个人的问题。近几天，某大学前的广场上，很多大妈跳舞，充满市民气息，其实只需要声音小一点就可以。但最近那里在改造，放上很多花花草草，占据了大妈跳舞的空间，让他们跳不成。城市里有很多的价值冲突，比如说噪音，安静，我们本身的自由和自在，都充满着各种各样的冲突，很多时候冲突面前会忘记人本身。在公共议题中，即使出现“闲暇”，也是为了增长，比如说黄金周，旅游产业的发展等，我们在其中提到闲暇的时候，都是为了增长不是为了生活，这是个无闲暇的城市，我们都是城市中的“无闲阶级”。“无闲阶级”的表征是，一不自由，二不健康，三不舒适。最近有规划提出新的概念“我们要打造令人愉悦的城市”。当你没有闲暇的时候，是不可能真正在精神层面愉悦。简单说，中国的“无闲阶层”已经成了社会的底层，无闲暇不能胡思乱想，无闲暇不能胡思乱想，没有想象力；不能胆大妄为，所以也没有创造力。 马克斯预言的未来社会，衡量财富的价值尺度将由劳动时间转变为自由时间。直到现在，我们的增长仍然让我们在衡量财富的时候，是用劳动时间来衡量的，而不是用自由时间来衡量。这点意义上，我们可以看到到处弥散着“城伤”和“乡愁”。乡愁是什么？我琢磨了一下，乡愁，第一是家园感，那是你的家，第二不用工作，当你回乡的时候，你不需要在工作状态。第三，那是个熟人社会，第四，有很多传统记忆，可能是一个小吃，可能是一棵大树，可能是一条小溪，可能是一块泥土……第五是宽广的空间感，你的家乡跟自然是贴近的。  跟乡愁对应的是“城伤”，实际上表达了这些情绪：第一，对于很多外来的人，甚至在城市待了十年还觉得是外来人口的人，他觉得这不是我的家，无家园感。第二，在你的城市里，你几乎每时每刻处在工作状态。第三，在城市里面那些巨大的小区里。你其实处在一个陌生人社会。第四，没有熟悉的传统和记忆，你甚至想不到一个小吃，一棵大树。第五，很多时候城市带来的是逼压的空间感。为什么有这么多乡？是因为我们有这么多的城伤！ 解决乡愁，必须把我们的城市变成我们的家乡，在这个意义上，我特别想跟大家分享一个观点：我很忙，我没空（当然，不好意思我也经常说），这不是一个私人议题，而是一个重大的急需反思的城市公共议题。什么你在城市里没有时间去旅行，在你的城市里为什么不想去旅行，而是逃到其他城市去旅行。我认为，一个足够美好的城市，是愿意在我们的城市中去旅行，如陈刚书记谈到的六个升级版的贵阳可以实现，这将是让每个市民都可以自在旅行的城市，你不需要远行，不需要到他方，这里就是你实现梦想的地方，这就是你的城市。 同时，我们需要反思中国的城市治理和城市发展中所遇到的问题。我从来都没有否认过在这么几十年，中国无论是城市化发展还是市场化改革过程中所创造的奇迹，我想要做的是把一些我们平时并没有关注的问题揭示出来，这样我们才可以形成共识，我们才有更好的共同行动。
三、城市的新常态必须建构新治理
虽然前面讲的很多问题是城市政府的问题，但我们到底要怎么做？这不是城市政独舞的过程，而是大家一起来行动，包括所有的规划师，因为你们特别重要。现在非常喜欢讲国情，城市中国最大的国情是城市治理无法匹配1978年来已主动发生的市场转轨与被动发生的社会变革。里根曾经说过：“政府永远都不是解决问题的原因，政府就是问题本身。”当下中国政府的转型特别重要，所有的问题都会掌握在政府手中。在新常态下，我们必须有新理念，促成新治理，我把这个看成两个回归：一是让城市回归社会，二是让治理回归权利。这一点意义上我把他们两者的断裂和不匹配看成是城市当下的国情。我刚才谈到城市治理的多元主体性，不管怎么样，城市政府的转型特别重要。我希望可以呼吁一点，这个呼吁包括五个方面： 第一，必须建立基于个体体验和家庭友好的政策设计，教育、住房、养老、医疗政策必须回归到公共服务的本位，生活和闲暇必须成为城市公共重大议题，并且成为城市的决策和规划重要理念。举个例子，美国现在丢失的孩子，找回来概率是97%，而中国丢失的孩子找回来的概率我们还不知道，因为连丢了多少孩子我们都不知道。要知道，曾经美国找回概率是60%，之所以上升到97%，与三个走丢的儿童大有关系，其中一个儿童的父亲去议会演讲，最后一句话是，如果这个国家能够把发射出去的航天飞机都收回来，为什么不能把丢失的孩子找回来，这句话从根本上改变了美国关于儿童基本权力的制度设计。也就是说，一个国家好的制度设计必须真正回应公民的个体生命体验。我这里提出要建立基于个体体验与家庭友好的政策设计，这是中国文化传统，必须要把家庭带到我们治理当中，把家庭带到城市当中，这一点特别重要。 第二，面向弱者的城市规划。城市和乡村相比，城市是强者的天然聚集地，城市规划可能是规划师的职业，但是对于我来说，研究政府的人来说，城市规划作为政府的千百般政策工具中的一种，有责任去平衡和调节这个城市社会群体间的关系，让它更均衡。在这一点上，城市规划并不仅仅就是一个技术和治理手段，而是非常强大的社会关系的调节工具。唯弱者得安宁，城市方得安宁。很多城市尤其人口流动率高的城市，犯罪率也高，是因为相对过去，他们没有在城市中获得相对安宁的环境。所以我再次呼吁城市规划虽然是一种更科学的技术手段，但在科学的背后，其实还有一个责任的底线，我希望有更多的面对弱者的理念应用到城市规划。相对于我国弱者没有办法在城市中获得安宁的空间，我在这里郑重的呼吁，我们应有更多的面向弱者的理念来进行我们城市的规划。 第三，建造一个可以对话的城市，对话是城市治理的一个非常重要的关键词，这里的对话不仅仅是人和人的对话，也指人和物的对话，物与物的对话。人与人的对话表明公共决策过程更加透明，这种对话不仅包括城市和规划师，还包括规划师和市民的对话、城市管理者和市民之间对话。人与物的对话意味着应该打破城乡两元对立的局面，必须建立基于空间的发展。事实上，在未来的发展理念中，城乡不再是二元划分，而是基于空间的均衡设计。要特别强调的是，物与物对话。我们的城市之所以出现很大问题，不仅是因为人和物对话的缺失，人和人对话缺失，也是因为物与物对话缺失，。这里讲一个例子，谷歌公司做出的汽车，当装上传感器，就可以和其他车子对话，这样人就会觉得更安全。现在我们没有建立这样的关系，车与车不对话，所以容易发生碰撞，大科技、大技术、大数据不仅让我们获得更好的生活质量，而还可以提升对话水平和层次。
第四，走城市创新的群众路线。群众路线是什么？“从群众来，到群众中去”，这并不是我首创的，在一个全新的技术革命时代，我们面临全新的城市治理时代，所有人从观察者变成塑造者、创造者。未来城市治理的质量，取决于每一个人。举个例子，英国“我修我街”项目，当城市街道坏了，让公众参与进来，对基础设施的破损进行回应，调动每个人积极性。同时，巴黎市长拿出全市预算的5%用于吸纳市民意见，聆听意见，让市民投票决定钱怎么花，通过这种方式使主导权慢慢回到市民手上，但关键是我们有没有足够能力成为城市主人，这是非常重要的问题。 最后，我想呼吁，我们应该成为更加天真的城市从业者，包括管理者、规划者，还有像我这样的城市和研究者，当然，这里的天真是有立场、有情怀、有坚持。很多人问我，你到底是左派还是右派，在我看来，不是左派太多，也不是右派太多，而是随机应变派太多。这样一场巨大变革面前，这么复杂的一个国家面前，我们每个人都该坚持点什么。曾经有个学生跟我说，他很幼稚。我告诉他：“曾经的幼稚即是当下的初心，当下的初心即是未来的回忆，甚至是未来的成就。”你当下的初心其实就是你未来的回忆，在这个社会如果知识分子都不天真的话，他还有救吗？我讲了很多城市应该怎么样，不少官员抱怨，何老师，现实太复杂了。我告诉他，我并不是不知道社会的复杂性，我只是在告诉你，这个社会和时代，总要有人坚持点什么，那就是我们的初心。 一个真正强大的国家，公民的生命体验能够影响这个国家的制度设计。 一个真正繁荣的城市，市民的生命体验能够影响这个城市的制度设计。 最后，我想说，这不是结束，这是开始。这是一个更新的中国、更新的时代、更新的城市，我们需要更新的理念和行动来应对挑战，以维持和继续构建一个更美好的城市……
本文根据9月19日“2015年中国城市规划年会”何艳玲教授演讲整理，部分参考清华同衡整理的内容，供参考~
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发表于 2015-9-22 19:20:18
