存量规划：设计存量收益最大化的城市制度

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导读：城市更新的目标说到底，就是存量资本收益最大化。保障城市更新仍有活力的关键因素就是城市制度的设计，要确保最优的使用者可以通过竞争驱除次优的使用者。现在老城市所以衰落，很大程度上都是源于现有的低效率使用难以被高效率的使用替代。

赵燕菁：厦门市规划局局长
城市更新最早出现在西方社会，随着城市经济社会的发展，更新模式和目标发生了怎样的变迁？
城市是否最早出现在西方社会我没有考证，但我知道自从出现了城市，城市更新也就随之出现。城市是公共服务集聚之所，是社会资本最集中的地方。城市更新的目标说到底，就是存量资本收益最大化。这个目标从未发生过实质性的变化。变化的只是更新的模式和方法。

国外城市更新的实践进入了非常活跃的阶段，特别是城市化增长基本稳定的经济体，都面临着如何提高公共服务水平，吸引要素向自身集聚的竞争压力。而要提高公共服务供给，就必须设计一个公共产品可以盈利的“供给-需求”模式。盈利越多，公共服务水平就越高，城市就可以自我更新，循环加速；反之，则会导致城市负债累累，加速城市的衰亡。

国外城市更新方面的尝试，无外乎两个方面：

第一，减少公共服务维护的供给和维护成本。比如各种社区自治的探索、国民素质教育的提升，目的都是通过不同层级的自治，减少政府提供公共服务的成本，是社区能更加精准地找到与自身需求和负担水平相一致的公共服务供给模式。

第二，提高存量资产的收益。将原来低效率的资源配置到更加有效率的方向。比如纽约高线，就是将废弃的资产盘活，带动沿线不动产升值，从而获得更大收益（税收）。巴塞罗那通过“针灸式”升级公共空间，激活衰败物业等，都是为了提升城市资产的效率，形成公共服务与城市功能的良性互动。

国外旧城更新的新理念层出不穷，但大都围绕着旧城更新的利益分配。旧城更新并不意味着城市所有人都平均从中获得同样的好处，而是隐藏着巨大的利益再分配。城市更新的一个直接后果，就是成功更新的地区往往会导致原来只能负担低水平公共服务的贫困阶层，被收入较高的社会阶层所代替（gentrification）。而城市贫富分化，则是公共服务水平效率提高的大敌。因此，不管旧城更新理念如何不同，背后的深层原因都是如何分配社会财富，如何塑造未来的城市阶级。

为什么城市更新在我国受到社会及学界越来越多的关注？中国的城市更新与西方的有何不同？

城市更新在城市规划界被称之为“存量规划”。之所以受到越来越多的重视，是因为随着城市化快速推进，城市存量财富占有社会总财富的比重越来越大。这部分财富的使用效率对经济的贡献，已经开始超过增量财富对经济效率的贡献。

中国的城市更新与国外的城市更新没有本质的区别。更多的差异来自于制度的不同。过去三十年，中国根据城市化初始制度的特点，摸索出一套针对增量的公共服务的供给模式，这就是所谓的土地财政模式。这一集融资和投资为一体的模式，推动了城市化的高速发展。

这一模式的特点就是根据土地用未来的预期收益和所需配套的基础设施成本进行定价。同发达国家大多是针对存量收费不同，中国公共服务供给模式的特点，是对增量部分收费。由于在土地供给之初就确定了价格，使得存量土地的用途转变和容积率提高带来极大困扰。城市更新的本质，就是不断发现城市土地的最佳用途和开发强度。一般而言，城市公共服务改善一定会带来地价的上升。而地价上升必然改变原有土地最佳用途和使用强度的变化。

由于中国供地制度是在一开始收费，随后任何土地用途改变，都会带来公共利益的转移。而这种转移无法给公共产品的提供者带来新增收益。这是国外根据土地实际价值征收公共服务收益（财产税）模式最大的不同。中国要想适应城市更新的需要，首先就必须从公共服务事前收费转向事后收费；从增量收费转向针对存量收费。突破不了这一制度障碍，存量规划就只能是纸上谈兵。现有的城市就会迅速衰退。

现在上海、广州、深圳等城市的旧城改造官方机构都改为城市更新办、局等，背后的原因和愿景分别是什么？城市更新与旧城改造、历史街区保护区别在哪？
城市更新乃是大城市提升城市竞争力的主要途径。背后的愿景和动因，一定是为了看谁能比其他城市提供更好的公共服务。城市是由不同产权状态和不同功能所构成，城市更新的办法和途径必定是多样化的。

如前所述，中国的城市规划制度是为了建设城市而非管理城市而设计的。中国规划许可的核心“两证一书”，全是围绕建设许可。所谓批后管理不过是维护规划许可不被改变。一旦建设完成，规划随之丧失了对存量资产的更新维护许可。城市更新的合法途径，就只有“拆迁-安置-增容-出让”。旧城改造的结果，就是密度越来越高，公共服务（交通、学校等）缺口加大，老城不断拆迁，历史街区大规模消失……可以说中国的规划制度，乃是很多城市问题的底层原因。

城市更新不能只有拆除创建一条路径，而是要有多样化的模式。旧厂房改造、城中村改造、老旧危房改造、地铁沿线更新、基础设施再利用，都需要设计不同的模式。城市更新的价值，就是所有这些地段价值最大化的总和。由于城市需求不断变化，经济模式不断转型，城市更新也必定是不断演化的过程。最优的城市更新模式，就是在不断发现新问题，结合特殊项目的具体特征设计出利益最大化的更新方案。

城市更新的目标与时下提倡的存量规划有怎样的联系？如何兼顾效率与公平，平衡多方利益？如何评价NGO在其中的作用？

存量规划是城市更新的工具。存量规划分为两个部分，一个就是我们传统的城市设计层次的工作，这个在国内外都有广泛的实践。另一个更重要的，就是制度设计。制度设计其实就是设计旧城改造的规则。

如果我们把城市更新视作一个奥林匹克比赛，有针对不同人类特长的比赛规则。存量规划也是如此，要根据不同的产权和需求特点，设计出城市更新的不同“玩法”，足球的玩法？田径的玩法？体操的玩法？玩法越多，规则越完善，城市更新的途径和选择就越多。

设计“玩法”本质上就是规范多方利益的平衡，比如篮球的规则，就会对身高的运动员有利，体操则会偏向身材灵活的运动员。然不同的利益方选择适应各自条件的比赛规则。理想的情况是，一旦规则制定好，政府就可以置身事外，让各种自组织的NGO、中介机构像国际足联、国际田联一样，充分介入各类城市更新，形成自律和自我完善机制。政府则像奥委会一样，放手让社区和城市利益主体选择适合自己的更新规则。

保障城市更新后仍有活力的关键因素是什么？需要哪些力量的配合？

保障城市更新仍有活力的关键因素就是城市制度的设计，要确保最优的使用者可以通过竞争驱除次优的使用者。现在老城市所以衰落，很大程度上都是源于现有的低效率使用难以被高效率的使用替代。

现代竞技的魅力就在于一旦你的体力衰退，你的冠军位置就随时可能被新来者所替代。城市更新也应设计出这样的制度。在发达国家，一旦你无法支付更高的公共服务费（财产税），你就会被迫退出，城市空间就会被能够创造更多剩余的使用者所取代。一旦有这样的制度，就可以确保城市源源不断的更新，就会长葆城市的活力。

城市经济文化和生态的综合复兴，就在于你能否设计一个机制，使经济、文化、生态的综合使用者，成为空间竞争的胜者。城市设计层面最主要的考虑因素，就是如何定义最优的使用者，然后为这样的使用者量身设计供地条件。设计供地条件，乃是城市规划技术含量最高的工作。但在这方面我们既没有理论也缺少技巧。结果导致市长甚至土地部门说了算。这是存量规划的最大困难。

克服这些困难，首先需要的就是完善规划理论，唯有理论，才能使我们比市长、比土地部门对旧城更新有更深刻的理解。正确的理论，能帮助我们从城市的运行效率上，特别是经济的效益上，提出比其他行业的竞争者更深刻理解。其次，要从法律制度上找到城市更新的制度局限并提出解决之道。比如财产保护法律（《物权法》、《华侨权益保护法》）。法律问题不解决，制度设计就会受到局限。第三，要重新设计公共服务收费渠道。城市从增量转为存量，相应的收费办法也应从针对增量，转向针对存量(比如行之有效的物业税、小区管理费等)。好的制度应当使得公共服务的效益，能够得到最大程度地收回。

城市更新与所在城市的发展阶段是否存在一定的关系？

城市更新与发展阶段就像是一个人获得财富以及获得财富后管理财富的差别。他们之间存在密切关系——有利于创造财富的政策，有时候反而会妨碍财富的增值。比如土地财政已经被证明非常有利于城市的扩张和新公共服务的提供。但当公共服务形成后，由于不再收取相关费用，土地用途和容积率改变就变成了“高压线”。

因此，当城市发展进入到存量管理为主的阶段，就必须及时引入财产税等对存量服务升级收费的模式，同时给土地用途和容积率改变更大的改变许可。在增量为主的发展阶段，我们无需知道如何对随后的公共服务收费。而一旦转向存量，怎样收费便成为城市规划的核心。税收模式就成为城市规划必须关注的最重要的课题。规划层面的困难就是怎样使发展阶段的土地管理政策，切换到存量阶段的土地管理政策。从而确保城市更新能够使土地利用效率能根据经济发展的水平和产业升级效益最大化。

文章来源：《北京规划建设》2015（5），原文章名“关于城市规划的对话”，节选。