三中全会60条《决定》对中国旅游的十大影响吴必虎（北京大学旅游研究与规划中心）

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三中全会60条《决定》对中国旅游的十大影响

吴必虎（北京大学旅游研究与规划中心）

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），是在总结中国改革开放35年来的经验教训、综合考虑当前社会左中右各派意见，集中党内主要领导人物的集体智慧的基础上提出的一揽子全面深化改革的指导思想和行动大纲。它对今后十年乃至更长远的中国政治、特别是经济的影响毫无疑问将是巨大而显著的。作为在中国全面现代化、城镇化发展潮流中占有越来越重要地位的第三产业，作为第三产业中具有涉及面最广泛、带动行业最丰富、与广大国民生活质量联系最紧密的旅游业，同样也会受到这一《决定》的重大影响。在16项60条《决定》中，从指导思想、经济制度、市场体系、政府职能、财税体制、城乡一体和对外开放，到民主政治、法治建设、权力制督和军事国防，再到文化体制、公共事业、社会治理和生态文明，深入观察和认真思考之后都可发现，它们所确定的改革方向和改革措施，都会对中国旅游事业和旅游业态的发展，产生全方位的影响。旅游相关部门和行业也必然会对此作出各自的响应，以共同实现“美丽中国”旅游目的地国家形象的建设和满足十三亿多中国人民的旅游权利保障、满足稳健增长的旅游市场消费需求的宏大目标。 1 中国旅游发展的政治诉求变化和整体环境改善旅游发展从来就不是简单的经济产业部门，它还具有重要的文化复兴与传播、国民素质教育养成、表现社会文明发展程度高低等社会意义。在《决定》的开篇部分，就明确提出新的改革对“全面建成小康社会”、全面实现“中华民族伟大复兴”和“增进人民福祉”的重要意义。在实现“以经济建设为中心”的全面改革过程中，其核心指导思想就是“坚持以人为本，促进人的全面发展”。休闲、旅游、度假作为人类社会基本权利之一，作为中国建设小康社会的主要生活质量指标之一，它对中国传统文化活化、再现、传播和复兴，对人民福祉的逐步提升和圆满实现，对国民素质的全面优化提高，从而实现人的全面发展，具有不可替代的重要作用。旅游发展涉及面广泛而复杂，需要考虑多个利益主体的协调，2013年10月1日起实施的《旅游法》为众多利益主体的关系协调提供了一定的支持。但从现有法律体系特征来看，要实现《决定》中提及的各项深化改革措施，首先要求对各种实际上从由各大利益部门主导起草通过的法规进行修改。从政治民主角度看，“扩大公民有序参与立法途径、逐步增加有地方立法权的较大的市数量”等决定，将会逐步推进现有过时的涉旅法律的修订，促进涉旅行业的协调发展。包括旅游产业在内的第三产业的发展，在实现政府改革要达到的“重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”目标方面，将起到越来越重要的作用。旅游业因为具有创造更多就业机会、提高接待地社区老百姓的收入、促进旅游者的身心健康等方面的特定贡献，将会受到政府更大的重视。政府要达到向国民提供更好的幸福感、为公众建设更好的生活质量保障体系，就需要具备足够的财力，《决定》为此设计了一条“提高国有资本收益上缴公共财政比例（达30%）”的路径，将收上来的钱“更多用于保障和改善民生”，而旅游休闲度假的权利的实现，就是其中一个重要的民生。《决定》在整体提高国民的收入水平、破解当前社会收入两极分化的严重局面，也做出了系统安排，通过“提高劳动报酬在初次分配中的比重”、“规范收入分配秩序、逐步形成橄榄型分配格局、扩大中等收入者比重”等措施，为劳动阶层家庭收入的提高、为中国社会中产阶级的稳步形成和发展，打下了经济基础。中产阶级的逐步出现和稳步成长，既是中国社会趣向成熟稳定的社会条件，也是旅游发展市场需求的主要成因。从消费者市场的健康发展来看，人口数量和结构的健康发展同样十分重要，而“一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”政策的实施，将会为需求市场的培育和改善创造了更好的条件。针对越来越多的城市出现“人口老龄化”，社会养老服务体系的建立成了政府的重要工作，而老年服务产业的出现和政府推动，则为旅游养生产业的发展带来了新的机会。《决定》在激发社会组织活力，推进“行业协会商会与行政机关真正脱钩”方面也做出了重要部署。中国旅游协会以及下属景区、旅行社、星级酒店、旅游城市、旅游教育等分会，如何在此大背景下积极响应、稳步调整，发展会员，为会员单位提供真正的服务，面临着机会和挑战。国家民政部门将会根据《决定》提出的“重点培育和优先发展行业协会商会”的要求，旅游业涉及的门类十分广泛，将会有更多的全国性、区域性、行业性的协会组织出现，作为各行各业的企业代表，这些协会的相对独立和加快发展，将会进一步增加旅游企业的抱团取暖和产品质量、服务水平、市场占有等方面的改变。在此方面，根据联合国世界旅游组织的预测，中国将在2020年成为世界最大目的地国家，同时中国居民出境游也将成为世界上购买力最强的国家，“在华境外非政府组织”中的国际旅游组织及其活动将会更多更频繁，《决定》对此也已作出引导性政策指南，对其管理将会放松，只要“依法”，就可“开展活动”，这将大大加快中国旅游业与国际上的交流，提高行业整体质量。2 经济发展方式转变过程中旅游业具有重要地位中共十八大和三中全会《公报》及《决定》，都一再强调“转变经济发展方式”。近代化以来，特别是1978年改革开放以来，中国城市化主要依靠工业化来促进。35年的工业化为国民经济的快速发展立下了汗马功劳，但也带来了环境恶化、生态破坏的严重后果。根据国际上发达国家走过的现代化发展总结，现代服务业逐渐变成取代工业的主导地位，中国新一轮经济改革的两个明显特征，一个是农村人口继续大量向大中城市集聚、导致城市人口比例逐年增加，2012年城市化率已经超过51%；另一个就是进入城市的新市民或尚未获得城市户口的农民工将会主要从服务业发展中获得就业机会。《决定》要求“新型城镇化以人为核心，产业和城镇融合发展”，为了实现“农业转移人口市民化”的目标，就必须“加快户籍制度改革”，改革的具体政策就是“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。一句话，进入城市的人口比例将会有一个稳步持续的提升。光把人口赶进城市而不培育相应的产业，城市化的发展就会带来严重社会冲突，农民进城需要产业支撑。中国过去几十年的城市化，一度走进了一个错误的途径，也就是单独依赖工业化，对进城务工的农民工采取歧视性户籍政策，城市开发简单地成了圈地、建楼、卖房的房地产化，土地城市化快于产业城市化，职业城市化快于社会城市化。二元制途径已经造成了严重的社会冲突。工业化在城市化的第一个阶段具有不可替代的积极作用，但随着人民对工业化带来的环境恶化和资源生态破坏严重性认识的提高，人民对发展的质量越来越重视，从而出现了多处地方居民反对化工项目的上街行为。从产业培育角度来看，除了工业，还需要重视其他更多产业发展，包括交通物流、商贸、旅游、创意文化产业等。旅游业，特别是将商务旅游纳入旅游的视野后，旅游驱动型城市化已经成为学者、业界和不少地方政府越来越重视的发展方向。除了刚刚进城的农民，高校毕业生的就业矛盾也日见突出，需要“结合产业升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位”，很显然，旅游服务业是其中一个重要的提供创业、就业机会的领域。较长一段时间以来，因为出于谋生的最低要求而到处出现小摊贩与政府城管部门的严重冲突，就是一个突出的城市化带来的就业矛盾困境。为了“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，首先就需要城市能够为进城不久的新市民创造大量就业机会。作为劳动力密集型产业，旅游业的发展对这一过程的健康推进，具有不可忽视的积极作用。与第二产业特别是与自动化程度较高、对就业者的技术要求较高、吸纳就业人数越来越少的制造业、高科技产业相比，旅游业具有大量吸纳中低教育水平的新市民就业的优势，更有利于实现《决定》中强调的“消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”的目标。3 政府承担起更多完善的公共服务促进旅游业的稳步发展旅游业除了具有重要的产业经济功能，更具有户外教育、提高生活品质的社会功能，是社会健康高质发展的一个重要表现。从这个角度看，旅游和游憩也是一类公共产品，政府对这类公共产品的提供和保障承担有义不容辞的义务。即使从产业经济发展角度来看，旅游业要实现上述驱动旅游型城市化、为本地居民创造大量就业机会、为外来访客提供高质生活质量的目标，也需要借助于良好的交通运输、信息服务、公共安全、生态环境、金融服务、能源水电供给等完善的公共服务设施的支持。要建立和维护上述旅游公共服务体系，一是需要大量的钱，二是需要协调公共资源的配置、三是实现公共服务的均等化提供。从资金角度看，公共服务应该由政府统一安排资金投入，其来源应该来自于国有资本，《决定》计划将“国有企业改组为国有资本投资公司，国有资本重点提供公共服务”，强调“国有资本加大对公益性企业的投入，提供公共服务”。除了一般的基础设施，社会基础设施同样不可忽视，“加强区域公共卫生服务资源整合”实现更好的养生和健康服务，而旅游和休闲度假显然是一类重要的公共养生产品。一个安全的目的地形象和“健全公共安全体系”目标的实现，同样会积极地支撑旅游城市的建设和发展。公共服务的提供既涉及中央政府，也涉及地方政府，二者需要明确各自的事权和责任，很明显，这一轮改革，中央事权和支出责任得到了“适度加强”，主要承担“关系全国统一市场规则和管理”的责任，而地方政府则主要承担“区域性公共服务”。具体到旅游行业，国家级风景名胜区、全国重点文保单位、国家级自然保护区、国家级水利风景区、国家森林公园、国家地质公园等公共资源基础上建立的旅游景区，其门票价格就应该逐步纳入“全国统一市场规则和管理”协调的范围，不能再象前几年那样由着地方政府随心所欲地涨价，提高了国民进入全民所有的“国家公园”体系的门槛，对收入水平较低的底层社群来讲，将是一个不公平的限制。对于地方治安稳定、旅游市场秩序、旅游救援体系、游客投诉受理等，则应由地方政府承担公共服务。税收既是公共服务建设的资金来源，也会影响公共服务的保障水平，根据“税收法定”原则，为了提供稳定的旅游开发和营销资金，可以借鉴西方一些国家的做法，授权地方政府针对宾馆床位征收一定的用于目的地营销的床位税。“把部分高档消费品纳入征税范围”的政策，会不会对高端旅游产品的开发和市场增长带来抑制性影响？还需要具体的观察分析。从公共资源的合理协调配置来看，长期以来中国政府部门之间、行业之间存在各种利益保护、利益争夺、自产自享等局限。关于这一点，《决定》已经考虑对其进行整治，“健全立法机制，提高立法质量”，扩大公共资源管理部门为全社会而非狭隘的部门系统提供更多更好的服务。旅游事业发展涉及非常众多的部门，旅游执法同样需要“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”，面对刚刚颁布的《旅游法》如何有效实施，“基层执法力量”不足和缺少经验，将会面临一些挑战。例如2013年舆论十分关注的黄金周期间热点景区的游客排队秩序失控导致大量游客滞留问题，景区管理人员如何得到一定的授权，或者是否需要成立相应的旅游警察（西班牙、泰国、柬埔寨等许多国家建有旅游警察）对不听从指挥的少数游客采取临时控制措施以保障景区交通的畅通，许多这类问题需要综合改革来解决。中国城乡二元化户籍制度、近十几年贫富差距两极分化等原因导致越来越突出的公共服务不均等现象十分突出。根据《决定》精神，“推进城乡基本公共服务均等化”、“建立公共资源出让收益合理共享机制”，高速公路收费、国家公园门票收益、文物保护单位建筑空间租赁、公共水面海滩旅游开发，等等由管理部门收取并演变成部门收益的现象就会逐步调整到为全体国民共同享用的轨道上来。目前高速公路黄金周期间免费通过的做法可以调整为每年每车自由选择若干天数或公里数的免费通行，就是一种公共资源收益共享的办法。随着旅游事业的蓬勃发展，旅游管理专业人才教育作为一类公共产品，存在教育内容与社会需求不相适应的现象，造成就业困难、就业后流失多半的问题。《决定》提出“学校依法自主招生”“扩大学校办学自主权”“鼓励社会力量兴办教育”等政策，将会在一定程度上倒逼官办大学的旅游院系的教学改革，为旅游业的健康高质发展培养更有创新能力和务实可靠的技能的人力资源。4 美丽中国的生态文明建设有助于旅游资源保护和产品高质量提高 35年的改革开放和工业化、城镇化建设，为中国积累了一定的财富基础，但我们的发展模式也同时存在着巨大的生态代价和环境危机。与工业上的能源、化工和农业上的化肥、农药带来的大面积环境污染相比，旅游业产生的生态压力和环境毁坏要小得多也较好控制。在新一轮改革政策中，已经决定全方位调整发展路径，将“生态文明体制改革”提高到前所未有的高度，“加快建立生态文明制度”，在政府价值观、技术实现路径和保护经费保障等方面都做出了具体的部署。国家旅游局提出“美丽中国”旅游品牌建设战略，而《决定》在生态文明和环境保护方面的强势决心，将会为中国更高质量的旅游产品的开发、国际第一大目的地国家的规模经济形成，奠定了更强大的基础。《决定》首先从政府的施政战略层面和价值观选择、政绩考核制度等方面做出了颠覆性纠正，明确指出要坚决“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，在考核地方政府官员时将会“加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”，“提高工业用地价格”，“编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，并“建立生态环境损害责任终身追究制”，对那些一意孤行只要GDP不顾生态质量的项目和主其事者，“造成生态环境损害的责任者，严格实行赔偿制度”，情节严重的，还要“依法追究刑事责任”。国家将会“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，这些全民所有自然资源资产包括风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家水利风景区等。这些公共自然资源所有者职责的统一行使，将会明显提高全体国民的可进入性，降低公民的使用成本，发挥更好的环境教育和生活品质保障作用，实现不同社会阶层在公共自然资源使用上的真正公平。要实现上述生态文明建设目标，实现公众平等的使用机会，同样需要强大的财力支持。作为全民所有制的具体表现形式，“国有资本重点保护生态环境”已经成为执政党的共识，根据“市场在资源配置中起决定性作用”和“公共资源配置市场化”的原则，“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”，通过“加快资源税改革，推动环境保护费改税”途径征收增加政府财政收入并用于资源保护和生态建设。“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，对于生态环境良好但保护责任重大、经济发展受到限制的“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区”，通过“完善一般性转移支付增长机制”，“地区间建立横向生态补偿制度”，重点增加转移支付以促进上游地区的生态保护事业。“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”的做法也将减轻这些地区官员的政绩压力，更加积极地投入到因地制宜发展生态旅游的现代化、城镇化建设事业中来。有了钱，如何实现技术上的生态建设、为广大国民提供青山绿水和蓝天白云呢？《决定》进一步强调了“主体功能区制度”、“国土空间开发保护制度”的重要意义，“建立国家公园体制”，通过对国家公园“划定生态保护红线”的办法，将原来分头归属于近十个部委局办的各类自然和历史文化资源，统一到“国家公园”这一体系中来，为实施这一目标，可能在国务院之下新成立国家遗产局或国家公园管理局，如果考虑到大部制和压缩编制，这一机构可能设立于国家环保部之下。除了管理历史文化遗产的国家文物局暂不并入，其余以自然资源和自然遗产为主体的管理机构，分散于住建部、国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局等景区体系，可能会集中统一管理和合理使用。国家公园局主要承担资源保护，国家旅游局主要负责景区营销和游客服务质量保障。对于每个具体的国家公园来说，也要“建立资源环境承载能力监测预警机制”，根据《旅游法》的要求，对各个景区的合理容量和最大容量，作出具体的可操作的防承载力超载规定及要求。5 土地制度改革促进乡村旅游和旅游地产更健康增长 1949年以来建立实施的城乡二元制度体现在土地所有权、使用权制度上就是全民所有制和集体所有制的二元化，二者实际上都是国有制。但是农民的土地受到严格的市场进入限制、收益权均等分享限制等不合理控制。表现在旅游景区和旅游产品开发经营方面，就是居住于风景旅游区等各类国家公园内部的原住民，难以通过土地流转、租赁、抵押等市场行为参与到旅游资源保护和合理开发利用方面来，也对外来投资商的进入，特别是对城市周边乡村旅游、观光农业、农村服务业等的良性发展，带来了极大的阻碍。鉴于这样一种现状，《决定》立志在农村地区进行新的土地改革，目标是要“建立城乡统一的建设用地市场”，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。不过需要指出的是，目前的《决定》仅仅对“农村集体经营性建设用地”的入市作出了政策规定，而耕地、宅基地、荒地则未作明确界定，可能需要更长的时间稳步地、逐渐地进行试点和推进。第二个需要探讨的问题是，农民通过对承包地的各种权能的行使获得的资产进行进一步投资时，是否只能局限于“农业产业化经营”而不能进行其他产业的开发？其中我们最为关心的是农民是否可以通过承包经营权的抵押、担保、入股等形式参与到乡村第三产业和旅游业的发展中来？除了直接使用承包地获得占有、使用、收益、流转，农民对其所有的承包地的抵押、入股，农民的“宅基地用益物权”也得到了官方肯定，“农民的住房财产权可以在市场上进行抵押、担保和转让”，以及其他“土地增值收益分配”带来的个人收益，如“农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”带来的收益，使得农民从此具备较强的投资、融资能力，极大地提高了农民自主经营观光农业、休闲农业和乡村度假等企业的可能。由于政府将继续“从严合理供给城市建设用地”，对农村土地的适度放开无疑也给外来投资带来了相当显著的投资热情刺激。农民的宅基地、农民所有的集体经营性建设用地等乡村旅游发展要素，以市场决定的形式与外来投资者共同开发原先的宅基地变农舍为乡村度假设施。当然，目前普通的民间工商资本到农村发展的主要领域仍然被强调为“适合企业化经营的现代种养业”，现代种养业也就是农业，那么旅游业或乡村商贸，可否受到投资鼓励？除了现代种养业，《决定》也以比较含糊的语言为工商资本的进入打开了一条门缝，“向农业输入现代生产要素和经营模式”的投资还是允许的。那么，乡村旅游、第二住宅算不算向农业输入的“现代生产要素和经营模式”？6 产权保护制度和金融松弛管制激励更多更好的旅游吸引物和度假物业投资旅游业已经进入需要大量投资的转型时代。工业化时代大量资金按照计划经济方式主要部署于工业开发区、铁公机基础设施和城市规划区内的建设投资。随着中国经济发展转型升级，金融政策面向服务业松绑增投，旅游业将会因此得到实质性的发展。产权保护制度、特别是私人财产权利的被认可，激励投资者为创建百年基业而投资。《决定》的下列政策导向，将会大大增加面向旅游业等服务业的投资：“投资一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”；“社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域”；“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业”；“放宽投资准入，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放”。这些政策都会大大改善旅游业的投融资环境。越来越多的旅游开发涉及大规模的投资需求，类似万达旅游综合体的投资动辄数百亿计。巨额投资如果没有金融机构的参与是不可想象的。《决定》在“民间资本依法发起设立中小型银行”方面放开了长期以来的管制，为旅游综合体的开发提供了民间的金融动力。除了商业性的旅游项目和旅游设施，新的改革方向还将“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，城市基础设施相信也包括景区的基础设施。这个改革政策为中西部地区的城市自身投融资能力较弱的城市和远离城市的景区的基础设施的改善，提供了良好的政策基础。共产党历来强调公有制的主导地位，1949年以来长期存在对富人财产的强制性剥夺的意识形态驱动。因此，当《决定》第一次理直气壮地喊出“非公有制经济财产权不可侵犯”的新鲜态度，这给长期受到抑制的永久性物业的投资带来了发展机遇。很多年以来，农村的土地承包期30年，城市的住宅70年、政府官员任期只有短短5年，这些短期产权和任职制度，几乎将人们对未来的信心完全磨蚀，面对手里的钱财，要么吃光喝光，要么转移海外，中华文明陷入了谁也没有长远打算的灰暗时代。非公经济的产权确认，为第二住宅、度假区、旅游地产和经营性旅游景区的开发和置业，提供了可以预期的稳定的政治保障。7 多种产业与旅游融合发展将会成为一个新的趋势世界已经朝着跨界、高度融合发展的时代。简单地将社会生产和消费活动区分为第一、第二、第三产业的做法，已经不足以刻画现代经济发展和商业竞争的整体态势。文化与旅游相结合、传统与现代相结合、城市居民和外来访客相结合、少数民族和主体民族相结合、军队和地方相结合，各种跨界、各种融合，已经成为2013年及其以后十多年的主要发展方向。中央政府已经决定对文化产业下大功夫来抓，除了意识形态方面仍然较为保守，对于可以产业化的文化要素及其支持性的“现代公共文化服务体系、现代文化市场体系”都已采取了较大幅度的开放行动。对于传统文化中的重要一环，“中医药事业发展”得到重视，这为具有中国文化特色的养生旅游、养生休闲度假的融合发展提供了精神养分。“鼓励社会办医”则为健康旅游的发展提供了政策利好。促使发改委负责编制的国民经济和社会发展规划、住建部门编制的城乡建设规划、国土部门编制的土地利用规划等三规合一，“优化城市空间结构和城市综合承载能力”这一政策的推行，将有利于过去几十年来只强调生产忽视生活而形成的千城一面功能与格局的改变。城市作为休闲度假、商务购物目的地，对于中国这个具有13多亿的人口大国和高速城镇化促生的大量城市出游需求的国家来讲，城市综合吸引力、接待能力和融合能力，实际上已经成为一个城市、一个国家竞争力大小的重要指标。《决定》高调推出军队改革大方向大动作，尤其是“军民融合深度发展”策略的提出，军地合作做事情，推行军地“资源共享机制”、“军队保障社会化”、“国防教育改革”等政策都会积极推动旅游与军队融合发展的可能空间。例如，军队过去占用了相当多的风景区、古建筑、掌握很多高端技术，今后可以与市场合作进行旅游景区开发，而不是像过去那样闲置浪费。国防教育实际上是青少年喜闻乐见的娱乐活动之一。军队保障及一般性生活服务面向市场购买，也会带动驻军地方的商业、休闲、度假等产业的发展。美国航母每一次进驻母港或其他港口，都会为当地旅游娱乐购物餐饮表演等行业带来巨额消费就是一个有力的案例。 “调整理顺边海空防管理体制机制”的军地一体化改革，可以预见因过去空军占用过多空域和经常性空中管制带来的大面积民航班机晚点的现象可能会得到较大改善。8 涉旅企业随着市场化程度提高而加速发展本轮改革的一个核心价值观就是强调“市场在资源配置中起决定性作用”；“解决政府干预过多和监管不到位问题”，“简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”；“主要由市场决定价格，政府不进行不当干预”；“工商注册制度便利化，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”。这些总体部署将给市场活力的激发，涉旅企业的稳健发展，提供良好的政策环境条件。首先是面向各种所有制的经济采取普遍性的扶持和市场开放政策。对于“国有资本垄断行业，政企、政资分开”，用“特许经营”的办法放开竞争性业务，“破除各种形式的行政垄断”。曾经听说新疆交通厅垄断了喀纳斯旅游机场到喀纳斯湖景区之间的大巴车经营，不允许外来的出租汽车出现。对这种凭借部门权力实行行政垄断的行为今后可以祭出中央《决定》这面大旗了。“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，“反对地方保护，反对垄断和不正当竞争”将会形成巨大的改革动力。旅游服务业市场化程度在各种行业里应该更为成熟，因此国有化垄断并不那样强烈。对非公有制经济“毫不动摇”进行鼓励，“激发非公有制经济活力和创造力”的政策，将会带来民营旅游企业的繁荣。过去十年胡温时代针对“非公有制经济各种形式的不合理规定”将被打破，“非公有制企业进入特许经营领域”的具体办法一旦出台，市场的活力就会得到充分的释放。旅游业具有天然的国际化特征和高度对外贸易特征。因此在“外商投资”方面，实行准入前国民待遇加负面清单管理模式、在重要的前沿城市，“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”；“扩大内陆沿边开放”，“允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”。这些措施的落实，必然对边境旅游、跨文化旅游、国际化旅游经营管理质量提高，产生积极的推动作用。9 新政对酒店接待、购物旅游等业态先抑后扬的深刻影响毫无疑义，《决定》和相关改革措施总体上将对中国旅游发展带来利好消息，但近期因为受到“八条规定”、反对铺张浪费、限制政府会议等政策导向影响，与旅游业息息相关的酒店、餐饮、娱乐、礼品、旅行服务等行业已经感受到一定程度的不利影响。《决定》要求各级政府及官办企业要“减少会议”、“控制‘三公’经费支出和楼堂馆所建设”、控制公务接待的标准，这些规定对服务业及旅游行业带来了结构性调整和主要消费市场细分方面的变化要求。《决定》甚至对城市建设、旅游景区开发等也会产生方向性影响，过去很多年来，地方政府在城市建设、旅游开发过程中，十分关注短期内干出成绩，受到政绩驱动而强调“五加二、白加黑”高速建设“形象工程”、“政绩工程”，这类问题已经受到《决定》的批评并提出了改革要求，这对旅游规划行业来讲，就是一个新的变化。今后的规划设计不会再围绕着政府的短期行为，而要更加关注消费者市场的真实需求。但这方面的改革对旅游业也并非全部是抑制性的，也存在相当多的机会。例如，“探索实行官邸制”，那么，官邸的物业管理，也许就是酒店管理行业的一个新的方向，因为今后政府自办服务的情况将会逐渐减少，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，再怎么说，中国在可预见的时间内仍然改变不了一党执政的政治格局，经济上仍然长期坚持公有制经济也就是政府对经济的主动控制，因此政府需要的与旅游相关的服务，规模一定很大，机会仍然多多。再比如，“允许医师多点执业，允许民办医疗机构纳入医保定点范围”等的宽松政策，将会为养生、健康旅游产品的发展，创造前所未有的市场环境。10 旅游规划设计等咨询服务产品将会迎来更好的发展机会最后，分析一下再改革对旅游咨询行业的影响。首先，规划的需求会继续增长。《决定》多次提及规划对于政府实现管理目标的重要性和必要性，例如“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”；旅游开发所依赖的“水流、森林、山岭、草原等自然生态空间”，政府都要“进行统一确权登记”，在此基础上“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。很显然，政府今后任何施政行动，特别是针对城乡发展、土地利用、自然资源配置，都需要以研究为基础，以规划为根据。旅游业等现代服务业在转型升级时期，一定会获得越来越重要的地位，对其规划设计咨询服务的政府采购，也会大量增加。第二是规划咨询服务的政府采购政策明显变化，行业垄断将会遭到打破，市场化程度将会得到加强，过去各级政府部门自办的垄断型规划院将会受到市场冲击。首先是外资咨询公司的进入许可已经放松，“放开建筑设计、电子商务等服务业领域外资准入限制”已经明确了这一点。另外，类似通过制定《城乡规划法》实现官办城市规划机构的部门利益保护的行为已经在《决定》中受到批评：“防止地方保护和部门利益法制化”。今后的改革将会“削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证”，作为一类咨询服务，无论是城市规划，土地利用规划，还是旅游发展规划，市场机制都能有效调节，实行政府采购咨询服务即可完成，这类咨询服务的保护性规定，“一律取消审批”。作为对传统规划院的补充和提升，“建立健全决策咨询制度”，“中国特色新型智库建设”已经得到习近平等领导人的提倡。除了传统的官方自办的中央政策研究室、国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院、中国科学院和中国社会科学院，以及各部委自行建立的下属研究院，如国家旅游局建立的中国旅游研究院，由民间自营组织的智库建设，作为对“御用文人”的一种积极互动、补充，将会得到官方更多的认可和支持。在旅游研究和决策咨询领域，相信也会涌现一些社会力量兴办的非政府组织，这对中国旅游事业的发展和进步，将会发挥自己独特的作用。例如，全国几百家主要从事旅游规划咨询服务的企业就可以倡议成立中国旅游规划协会一类的NGO研究与行业组织。在课题设置和资金支持方面，也会因“应用型技术研发机构市场化”、“技术创新打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配”的改革而得到实质性的支持。