杨保军：管理视角下的城市设计

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2021年9月26日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季专题会议三“品质·设计”邀请到学会副理事长、住房和城乡建设部总经济师杨保军作题为《管理视角下的城市设计》的特邀主题报告。报告从城市设计的工作核心、城市设计的工作思路和城市设计的工作举措三个方面，以管理视角展开对当下城市设计工作的思考。

一、城市设计的重要意义

城市设计是一个越来越重要的领域，因为，要让城市成为人民群众美好生活的空间载体，就必须重视城市设计。设计是艺术化地处理功能问题，而艺术则是对美的诠释。

总书记在视察清华大学时指出美术、艺术、科学、技术相辅相成、相互促进、相得益彰。要发挥美术在服务经济社会发展中的重要作用，把更多美术元素、艺术元素应用到城乡规划建设中，增强城乡审美韵味、文化品位，把美术成果更好服务于人民群众的高品质生活需求。要增强文化自信，以美为媒，加强国际文化交流。

当人们追求美好生活的时候，对美的感知需求和认知能力就愈发重要。

城市设计可以从多个视角切入。学术研究视角关注规律揭示，重视学理；设计实践视角关注艺术创造，重视作品；行政管理视角关注形态管控、制度设计。不同视角虽然各有侧重，但并非相互对立排斥，而是相互补充支撑，汇成更加全面丰富、立体生动的城市设计乐章。

本次报告的主题是管理视角下的城市设计。

自古以来，城市空间具有强烈的综合属性，蕴含着政治、经济、文化、社会等多重功能。《史记》记载，汉高祖刘邦曾因萧何负责设计的未央宫异常奢华而大怒，萧何却以“天子四海为家，非壮丽无以重威”回答，体现出首都规划建设的政治考量。时至今日，城市依然是我国政治、经济、文化活动的中心，在党和国家事业中具有举足轻重的地位。

城市空间秩序是社会文化的映射，其管控历史由来已久。建国初期，周恩来总理提出北京旧城建筑应该设定一个最大高度，由此天安门以及长安街建筑控高确定为45米。通过管控城市建筑高度让城市空间更加有序，其背后是历史观、文化价值取向的问题。

城市是文明的重要载体。我国古代城市建设蕴藏着极为丰富且极具智慧的思想、观念、理论、原则、技术、方法，值得学习借鉴。雄安新区的总体设计延续了传统营城理念，概括并构建了“一方城、两轴线、五组图、十景苑、百花田、千年林、万顷波”的城市框架，得到了中央领导的认可。

过去的几十年，我国城市快速无序扩张，不少城市建设杂乱无章，种种乱象屡禁不止。为了应对这些情况，中央城市工作会议上专门强调了运用城市设计来治乱、理序、提质，塑造城市特色风貌。

二、城市设计的工作核心

1、正确认识城市设计与城市规划的关系

城市设计与城市规划虽然有密切的联系，但分属两个不同的学科，二者的理论方法、关注要素不同，不能把城市设计理解为城市规划的简单延伸，更不能看作是按照规划指标“摆房子”。

由于城市规划和城市设计考虑的要素、研究的深度不同，城市规划不是要求城市设计机械地落实，也不能封杀城市设计的创造力。相反，城市设计具有反馈作用，可以通过艺术创造优化规划方案。

2、城市设计的工作核心--处理好与空间、时间和人间的关系

（1）城市设计与自然的关系

中国讲究人山水城相谐，人工与天工相得益彰，把城市和自然环境看作一个整体，环境决定了城市的营建方式。例如，陕西韩城司马迁祠依据山岭的天然地形，不受中国建筑传统对称布局限制，经过精心擘划，建筑成高峻挺拔、气势雄伟的太史祠，和周围环境非常协调。

红楼梦借贾宝玉之口提出好的“环境观”应是“天然图画”，即设计与天然的有机融合。如果为了设计而设计，与环境不协调，即使再精巧也不适宜。

（2）城市设计与时间的关系

城市是由历史累积而成的。建筑和设施可以更新，但城市的记忆和文脉是连续的。德国汉堡采用织补城市的方法进行更新，更新过程中重建总量不超过20%。李兴钢设计的绩溪博物馆，项目基地里的古树在设计中被巧妙的保留，围绕古树形成不同的院落，建筑屋顶根据当地民居的坡度来设计，建筑平面与原有城市肌理相互呼应。上海外滩15-1号公共服务中心，较好的处理了跟时间的关系，用古典的章法、现在的语汇来设计，既谦虚又合宜得体。

（3）城市设计与人的关系

人民城市为人民，现阶段的城市建设已从追求宏大叙事，转为渗透进生活的各个角落。城市应有烟火气，烟火气即关心人的需求。上海2016年启动黄浦江两岸公共空间贯通改造，强调“还江于民、还岸于民、还景于民”。中规院在崇雍大街的更新改造中，提出从街面到街区、从治乱理序到城市再生，从街面工程走向民生工程、文化工程、活化工程。这些都是处理好城市设计与人的关系的生动实践，体现了城市建设以人为本的理念。

三、城市设计的工作思路

城市设计的工作思路可总结为三个导向，即问题导向、目标导向和结果导向。任何单一导向下的城市设计都存在不足之处，应三者相结合，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。当前，要更加重视问题导向和结果导向。因为，仅仅重视过程管控难以获得良好结果。

以往的城市建设成就巨大，但有得也有失。以城市设计眼光看，主要有九失：环境失调、空间失序、高度失控、古城失守、尺度失当、文化失魂、审美失常、风貌失色、管控失效。要解决这些问题，需要结果导向的措施手段。从管理角度看，城市设计需要定标准、搭平台、强考核三大抓手。

城市设计三大抓手是：

（1）“定标准”

从城市、县城、乡村三个层面制定营建要则。国家层面提出共同需要遵循的原则。地方在此前提下，结合自身气候条件、自然地理条件、历史文化民俗制定细化的规定。管住要点、遵循要点，设计师、景观师就可以充分发挥创造力。管理视角下的城市设计，不是替代设计师的工作，而是划出底线、定好规矩、指明方向，并鼓励设计师多样化的艺术创造。

（2）“搭平台”

通过互联网技术，搭建工作平台，共享信息，及时发现问题解决问题。上海市深入推进城市运行“一网统管”。目前已形成市、区、街镇三级城市运行管理平台，涵盖了市、区、街镇、居委会和村委会4个管理层级，管理范围已覆盖全市6300多平方公里。有关部门涉及市区街三级联合管理的事项，可通过平台进行指挥、调度、处置及考核。

（3）“强考核”

建立城市体检评估、乡村建设评估等考核机制，将结果导向、问题导向和目标导向相结合，构建分类分项指标，针对城市建设进行分析评价，并逐步完善问责制度。

四、城市设计的工作举措

围绕城市设计三大抓手，住房和城乡建设部已经出台多项举措，针对城市建设划出底线。

1、“县城十条”

住房和城乡建设部等15部门关于加强县城绿色低碳建设的意见（建村〔2021〕45号）

严守县城建设安全底线。县城新建建筑应选择在安全、适宜的地段进行建设，避开地震活动断层、洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害易发的区域以及矿山采空区等。完善非工程措施体系，提高洪涝风险防控能力。

控制县城建设密度和强度。县城建成区人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万人，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值应控制在0.6至0.8。

限制县城民用建筑高度。县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证。

县城建设要与自然环境相协调。县城建设应融入自然，顺应原有地形地貌，不挖山，不填河湖，不破坏原有的山水环境，保持山水脉络和自然风貌。不得以风雨廊桥等名义开发建设房屋。

加强县城历史文化保护传承。不拆历史建筑、不破坏历史环境，保护好古树名木。营造人性化公共环境。严格控制县城广场规模，县城广场的集中硬地面积不应超过2公顷。推行“窄马路、密路网、小街区”，打造县城宜人的空间尺度。控制县城道路宽度，县城内部道路红线宽度应不超过40米。

2、“村庄十二条”

住房和城乡建设部农业农村部国家乡村振兴局关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见（建村〔2021〕47号）

（一）坚持“避害”的选址原则。新建农房要避开自然灾害易发地段，合理避让山洪、滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害危险区，不在陡坡、冲沟、泛洪区和其他灾害易发地段建房。

（二）坚持生态友好、环境友好与邻里友好。农房和村庄建设要尊重山水林田湖草等生态脉络，注重与自然和农业景观搭配互动，不挖山填湖、不破坏水系、不砍老树，顺应地形地貌。

（三）提升农房设计建造水平。农房建设要先精心设计，后按图建造。要统筹主房、辅房、院落等功能，精心调配空间布局，满足生产工具存放及其它需求。鼓励就地取材，利用乡土材料，推广使用绿色建材。

（四）营造留住“乡愁”的环境。建立村庄历史文化遗产调查评估机制，充分挖掘和保护传承村庄物质和非物质文化遗存，保护并改善村落的历史环境和生态环境。传统村落中新建农房要与传统建筑、周边环境相协调，营建具有地方特色的村庄环境。提炼传统民居特色要素，传承优秀传统建筑文化。

（五）提升村容村貌。以农房为主体，利用古树、池塘等自然景观和牌坊、古祠等人文景观，营造具有本土特色的村容村貌。保护村庄固有的乡土气息，鼓励宅前屋后栽种瓜果梨桃。保持村内街巷清洁，做到无断壁残垣、无乱搭乱建、无乱埋乱倒、无乱堆乱放。

3、“防止大拆大建”

关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）

（一）严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

（二）严格控制大规模增建。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

（三）严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

（四）确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区。城市住房租金年度涨幅不超过5%。

（五）保留利用既有建筑。不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。

（六）保持老城格局尺度。不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。

（七）延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。

4、“名城保护”

关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见

分级落实保护传承体系重点任务。建立城乡历史文化保护传承体系三级管理体制。国家、省（自治区、直辖市）分别编制全国城乡历史文化保护传承体系规划纲要及省级规划，建立国家级、省级保护对象的保护名录和分布图，明确保护范围和管控要求，与相关规划做好衔接。

明确保护重点。划定各类保护对象的保护范围和必要的建设控制地带，划定地下文物埋藏区，明确保护重点和保护要求。

严格拆除管理。在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居。

融入城乡建设。加强重点地段建设活动管控和建筑、雕塑设计引导，保护好传统文化基因，鼓励继承创新，彰显城市特色，避免“千城一面、万楼一貌”。

五、结语

城市设计的工作核心是处理好空间、时间、人间三个关系，城市设计的工作思路是问题导向、目标导向、结果导向的结合。管理视角下的城市设计核心是要定标准、立规矩、划底线，让设计师在一定的约束条件下充分发挥创造力，做出更好的方案，让人民群众更好地生活。

本文来自：中国城市规划学会城市设计学术委员会

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