新型基础设施到来，空间规划如何关注应对

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本文作者

欧心泉国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心

2020年是国土空间规划编制的攻坚之年，也是加快新型基础设施建设的关键之年。3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，指出要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，新型基础设施是支撑未来经济增长、社会发展的重要基础，两者之间如何做好结合，值得我们做些关注。

一、从传统基础设施到新型基础设施

基础设施是我们在国土上进行各类生产、生活活动的重要基础。按照1994年世界银行在《世界发展报告》中的定义，基础设施主要包括电力、电信、供水、排污、管道等公共设施和公路、铁路、港口、机场、水利等公共工程。高效的基础设施服务可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大收益。

过去我们讲基础设施，往往侧重指铁、公、机、水等交通基础设施。这些设施的缺乏曾经一度成为制约我国经济社会发展的瓶颈。但自改革开放以来，国家投入大量精力，用几十年时间走完西方发达国家上百年的发展历程，交通基础设施与经济社会的关系已经调整为整体适应，甚至在局部领域领先全球，比如高铁、高速公路、港口、桥梁隧道等等。

近年来，随着国内传统基础设施增长进入平台期，从扩大内需、推动经济社会高质量发展等方面考虑，对基础设施发展提出更高要求，也赋予新的内涵。2018年底，中央经济工作会议提出“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。这是新型基础设施在国家层面的首次定义。2020年3月4日中央政治局会议召开后，加快新型基础设施建设成为统筹抓好疫情防控和经济社会发展重点工作，社会各界对通过新型基础设施拉动有效投资、刺激未来经济增长给予很高期望，其后中央媒体和资本市场更是将其定义拓展到发力于科技端的基础设施建设，包含5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等。

不论新型基础设施的具体定义如何，可以看到新型基础设施相比传统基础设施有着显著的差异。一是技术支撑不同，新型基础设施主要聚焦信息技术和科技含量更高的设施，服务高质量的新型工业化和新型城镇化，创新性更强。二是增长阶段不同，新型基础设施建设处在起步阶段，投资拉动边际效应大，规模有望快速增长，比如根据中国信通院预测，2020至2025年，我国仅5G商用间接拉动经济总产出就将达到24.8万亿元。三是对实体空间需求不同，不同于传统基础设施是土地资源的消耗大户，新型基础设施往往紧凑集约，很多设施能与既有设施复合利用，有些甚至在空间上难以直观显现，比如现有5G基站仅行李箱大小，人工智能是抽象的软件系统，物理载体就是一些芯片和存储器等。

二、关注新型基础设施+空间的赋能效应

新型基础设施对空间的弱需求并不意味其对空间的弱影响。从某些方面看，新型基础设施的建设和应用将显著巩固或者改变空间的联系组织规则。

让优势地区更具发展动力

新型基础设施与传统基础设施一样都是为人服务的。在建设前期，只有在人口、经济要素密度足够高的地区建设这些设施，才能匹配需求，发挥规模效应，平衡建设成本。比如采用厘米波技术的5G基站服务范围仅100m至300m，相比4G基站1km至3km的服务范围，获得同样覆盖，基础设施数量需要指数级增长，同样还有物联网、工业互联网等。只有在中心城市和城市群等人口、经济密集地区，设施存在高频、海量应用，才能以更低廉的人均使用成本获得更好的服务收益，提高整体效率。

所以从发展时序上看，新型基础设施必然优先部署到中心城市和城市群这些优势地区。优势地区凭借新型基础设施支撑，不仅能获得技术进步红利的第一桶金，而且在未来与其他地区竞争发展的赛道上，能够通过不断吸聚相关领域人才、推动技术迭代更新，扩大发展优势，巩固强者更强、极化发展的区域经济空间格局。这也是上世纪90年代信息技术革命以来，世界并没有如很多人想象的那样因为技术力量变成“世界是平的”的原因。

用更低的成本打破空间壁垒

过去自然地理的约束对传统基础设施的空间布局留下了深刻印记。尽管现代中国拥有令人惊叹的基础设施建设能力，甚至被称为“基建狂魔”，但高昂的代价与巨大的风险决定了交通为代表的传统基础设施建设在空间上不可能随心所欲。比如胡焕庸线能不能被打破，在传统基础设施建设主导的时代是很难做到的。

现在信息基础设施正以超越传统的方式打破物理空间的阻隔，将广袤的国土空间联系在一起。根据北京大学和蚂蚁金服研究，数字经济通过资金网络、商业信息网络、物流网络为代表的三大基础服务普及，让东西部地区共享经济发展机遇，缩小人均发展差距：2013至2018年期间，“胡焕庸线”东西两侧电商数据差距下降28%；移动支付让每一个中国人享受机会均等的金融服务；基于互联网日益便捷的快递让偏远地区的人们享受当日达和次日达服务。这样通过信息基础设施跨越地域空间的联系还有很多，比如那块改变命运的屏幕——成都七中网络课堂，让偏远地区师生可以直接获取优势地区的教学资源等等。

未来随着新型基础设施大规模建设和应用，特别是经历2020年大规模疫情冲击后，中国将加速进入深度信息化社会。通过新型基础设施在线协作与智能协同，打破物理空间限制的经济社会联系将越来越多。这些新型的联系关系尽管不足以逆转区域经济空间的极化效应，但是能够让身在这片国土上，不论何处的人们，以更低的成本代价穿透传统联系难以跨越的空间障碍，共享更多的平等机会。

线上线下、实体虚拟交织融合

新型基础设施对空间的影响远不止于现实空间，网络空间及其与现实空间的关联作用将随着新型基础设施建设不断加强。有学者认为网络空间已经成为是继陆地、海洋、天空、外空之外的“第五空间”。这个空间是难以直接触及的虚拟空间，但是能够在现实空间中形成投影作用，通过万物互联，虚拟与现实深度融合，边界将变得模糊。

通过新型基础设施支持，线上线下、实体虚拟交织融合将产生大量化学反应。不仅人与人之间的联系能够通过线上线下转换，形成前面提到的更轻松的跨地域连接（这可以理解为通过不同空间切换，从现实到虚拟再到现实，产生的类虫洞效应）。未来随着人工智能、工业互联网、物联网等普及，网络空间投影作用还能够绕过“人”这个不可或缺的环节，直接对现实世界的智能对象产生影响，这将引发生产、生活方式的重大变革。

另外，从现实世界到虚拟空间的复刻还能够帮助我们以更精准的方式开展空间规划和空间治理等，比如利用数字孪生技术对现实空间进行高精度建模，对未来一些重要场景进行模拟，支持规划决策判断；利用未来泛在的物联网传感器，实时对空间各类行为做出动态反馈，提高治理效能。

三、新型基础设施不是终点

用敬畏之心看待未来变化

规划要正视未来变化，决不能戴着过去的有色眼镜看待未来的发展问题。新型基础设施的加快建设，将为我们加快打开一扇通往未来的大门，但是创新发展和技术进步没有止境，现在关注的新型基础设施建设只是未来空间发展面对的一个阶段过程。比如5G网络基础设施部署完成后，我们还将迎来6G；地面基础设施不断完善后，还有像马斯克提出的天基互联网——星链（Starlink）、空天往返交通等空天互联基础设施等等。

现阶段关注新型基础设施建设，要保持科学、理性的态度，尊重其发展规律，特别要尊重市场对新型基础设施资源配置的决定规律，绝不能回到过去搞计划经济的老路上去。对新型基础设施的规划布局要突出政府的引导作用，但切勿过度直接介入。就像社科院黄群慧所长提到的，在当前新冠肺炎疫情冲击、宏观经济目标实现压力增大、地方政府投资热情高涨的背景下，更需要对此保持高度的清醒。规划不能赶着趟儿遍地开花上项目，比如数据中心这个东西就不是每个地方都要搞的，不能像过去有些地方搞商务区一样每个县城都布置一个中央商务区，每个市县规划都安排一个大数据中心选址。

以弹性思维做好预留应对

保持弹性对于在空间上支持新型基础设施建设很重要。国土空间规划是聚焦长远的规划，在新型基础设施影响下，未来空间发展可能存在诸多不确定性，即便对于新型基础设施自身，其不同阶段的发展演替规律也不一样，不能沿用传统的简单线性法则和趋势外推等方法来谋划十多年、乃至数十年以后的空间布局。规划对新型基础设施的相关空间要有弹性预留，不能一上来就把这些可能的空间都排满，不留回旋余地。

另外，考虑到新型基础设施发展存在很强的不确定性，从产业发展角度看，选择性产业政策的适用性不高，另外近些年在市场机制推动下一些新型基础设施已经有了很好地发展，这些都要求规划注意给予新型基础设施发展空间更多的宽约束。比如像城市绿地可以允许5G基站等新型基础设施进入，国土空间上一些生态极重要、极敏感地区也可以部署建设一些物联网传感器和人工智能设施，这些设施不仅不会影响上述地区生态价值功能发挥，还能帮助提高空间管控治理效率。

空间规划要有容错机制

新型基础设施是带有很强的创新导向的设施，而创新本身就是一个试错的过程，不是直接规划出来的，更不存在一眼就能望得到底、看清未来诸般可能。加快新型基础设施建设要允许各个地方和企业去试,在试的过程中,有些错的就挽回,有些对的就总结经验再推广。

空间规划对新型基础设施建设决不能搞押宝，把未来有关空间的布局安排都压在某类新设施必须上的前提上，要有足够的容错机制，要支持市场去淘汰筛选出哪些是真正需要的东西。比如5G的发展路线有厘米波和毫米波之争，这两种路线对基础设施的布局要求差异性很大，我们的空间规划关于这块设施布局就不能搞强制安排，现在选择厘米波空间可以支撑没问题，未来如果选择毫米波也要有许可条件。再比如无人驾驶，过去选择加快推动车辆向L4、L5级别演进，现在发现困难比较大，可能需要更多路侧智能设施予以支持，空间上就要允许这些设施布局，但是如果未来车辆智能化技术足够成熟，路侧设施可以不用了，这些也都要有所考虑。

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