尹稚：规划大变局，在变化中形势比人强

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2019年5月27日，第七届清华同衡学术周正式开幕。本届学术周以“衡与变”为主题，邀请大家一起见证中国城乡发展。在首日巅峰论坛上，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚先生发表了题为《模式与事件共舞——形势比人强》的主旨报告，从“历史”的视角，对城市规划工作的过去、现在与未来做了深度审视，并从现代治理、生态保护、产权制度、政府职能转变等方面，对新时代的城市规划工作进行了展望。

现在面临百年之未有的大变局，而且我们所工作的行业也面对一系列的变化。从主管部门的变化到对行业内容的焦虑，甚至到对学科本身是否要大变、小变，各种变的思考。我今天想从历史中找到的常识与大家聊，为什么在变化中形势比人强。这里所讲的形势，可以大到国际的大宏观形势的变化，尤其是目前在美国、欧洲，民粹主义完全的重新崛起，以及一系列思维模式又回到了冷战前期的思考问题的方式。这也包括中国面对外部形势和内部局面造成的变化。人，小到个体，大到行业人，谁是胳膊，谁是大腿，谁能够拧得过谁，非常值得思考。

回顾城市规划自身的发展，很多人都觉得规划内容其实是非常成体系的、非常有技术自洽逻辑的学科、行业。但有没有看到，不管它的衰落还是走红也好，其实并不完全由人来决定，而是由大的宏观形势决定。

今年建国70周年，学会讨论70年了，城市规划应该有一个总结，70年里起起落落。座谈会上听老先生讲到城市规划的第一个黄金年代，建国以后“一五”时期，在苏联的技术与经济的援助下做了最早一批工业化的项目布局时期。为什么走到今天，对那个时期还有强烈的怀念？其实我想这来自于很强烈的个人和行业成就感，就觉得那个年代画一张图真的顶一张图用。甚至过了几十年以后，大家说那个年代我们画的图到现在还没有完全建完，或者说没有完全的实现。

包头经常会被拿来作为一个范例，全中国第一个党中央审批的规划真不是北京，而是包头。但你要知道，那个年代其实有一些鲜明特征，第一点，计划经济。计划经济投资绝对单一化，因为除了国家资源和有限的国际援助资源以外，当时的中国没有第二个投资来源。第二点，发展规划和建设规划高度一体化的，彼此之间没有冲突和矛盾，一根线上的蚂蚱，谁也离不开谁。究竟是人造就了那一代的辉煌，还是当时大的政治经济格局造就了那代人的辉煌？大家需要想明白。不是画图纸决定了那个时代的发展和那个时代的根本走向，而是当时一边倒的国际格局，那是被迫的。建国了，开始也没有打算把美国使馆清出去。在一些特殊的事件引导下，才改变了它的发展模式。最典型的是朝鲜，如果没有朝鲜战争，中国不会迅速地走向那样一种格局性的选择。这个选择跟西柏坡和第一次政治协商会议的预设的模式选择都是不一样的。历史永远是模式和事件共舞的，一个突发事件可能会摧毁一个模式，改变这个模式未来的走向。但也正是因为不确定性的存在，才带来了所谓的走自己的道路，才带来了创新的可能性。如果不是特朗普，中国不会这么快就警惕说高端技术与别人有那么多的距离，要在国家的重点投资引导上做根本性的转变。我们可能还觉得挣快钱很舒服。回顾城市规划第一轮高潮，看到时代背景和突发事件对它都是有影响的。

面对低谷，大家会想到1960年代的经济调整整顿时期，一天到晚的诉苦说城市规划被欺负了。打板打到城市规划身上了，这是对当时的共和国史缺少全局的了解。那时历次中央的经济会议涉及到空间的部分和建设的东西都是在文件的尾巴有一、两条。真正发生变化的也同样是国际格局发生大的变化，中苏的交恶，中国被迫进入到完全自力更生，完全没有国际资源的时期——出现了全面性的短缺，进入到一个连人都可以饿死的时代。真正做出重大路径选择调整的，其实是中国被迫走上了更为封闭的发展道路，被迫应对更为极端的、资源短缺情况下的发展策略。现在说讨论华为生死的问题，华为没有生死的问题。你中有我，我中有你的超级版图的时代，很难把任何一个东西从神经网络中切出来，切不动。

但那个时代可以切，就是生生把你切出来，变成了一个孤岛。那个年代真的有生与死的问题，当时国家如果不集中所有的资源解决吃饭的问题，基本就活不下去了。至于说住得怎样，住得好不好，那都是其次，不饿死人是第一位，这才是最根本性的变化。在这样变化的前提下才会出现建筑的压缩、规划的减少、甚至是一度规划的取消。不需要哭着说技术怎样，行业本身的发展规律怎样变化。如果国家的形势没有变化，你也不会有任何变化。

改革开放以后，说了很多年的规划春天，这也是建设为主的，以物质空间建设为主要载体的规划发展的又一个黄金年代，甚至是一个急速膨胀的年代。恰恰在这个年代里，我们有了一套所谓自洽体系的形成和对自己这套规划体系能够独立发挥作用的乐观判断、估计。但你们要知道，这个时代也有它非常大的特殊性，这是中国依靠三架马车一路狂奔的时代。中国打开了国门，少讨论“政治正确”与否的问题，也不纠结、不争论，发展是硬道理。大量的资本涌入中国，这是一个高度的投资多元化的时代，也是一个投资规模急剧呈几何级数增长的时代。大外贸，中国的外贸跨国公司占多少，新成立的外资企业占多少，这都是从无到有的，有建设问题。消费，中国那时的消费为什么会催生这么庞大的房地产市场？中国土地的有偿使用，中国的房地产市场走向商品化，其实面对的就是80年代改革开放初期，中国人极端严酷的住宅短缺问题。各地政府把住房作为政府全包干的公共物品供给的年代，最后的下场是什么？我读硕士时做全国住宅的调查，那时北上广深也好，包括天津等大量的省会城市无房户占人口比例，四世同堂12平米以下所占的比例是非常恐怖的数字。这不是文学故事，而是一个中国人生活的真实场景。

三架马车一路狂奔的路上，恰恰催生了空间的急剧开发的客观需求。在这一背景下，才产生了跃进式、扩张式，甚至是跨越式的各种空间规划的构思，催生了各种试图摆脱社会客观经济发展需求的卖地规划，走向行业自我封闭以后，以空间为核心的自洽逻辑成为能够战无不胜的神话。这个时代已经过去。当下出现的问题，既有国际格局发生重大变化，也有内部40年来积重难返的一系列深层次问题不断暴露出来。我们不得不回过头擦屁股，不得不回过头交学费，进一步谋取更大的发展机遇。

未来的空间规划既不是传统意义上的土地规划，也不是传统意义上的城市规划。大家要有充分的信心和准备应对这个全新的挑战。变革永远意味着对模式的突破，模式化的东西就是路径依赖。如果从社会的进步和变革的角度讲，任何一个模式刚刚总结成理论著作的那天，模式已经死了，它不代表未来。沿着模式和套路化的东西往未来走，一定会走进死胡同。这个背景下，究竟应该怎么看新时代提出的要求，可能才是这轮规划改革成败关键的部分。城市规划走到今天有巨大的成就，但近二十年城市规划本身没有实质性的进步。无论从逻辑还是技术思维都没有大的进步，最后一次我认为还有点实质性的进步，就是为了适应市场化创造了控规。后来所谓的进步都是在自洽体系，小修小补地做，而对时代的回应变得越来越少，门关得越来越紧。

面对新时代，有几方面非常重要。

一、发展为核心的工业文明走向了发展与保护兼顾的生态文明。中共中央出台的几乎所有文件，溯源都可以溯到十八大，就是关于中国生态文明建设的纲领性文件。回过头看，为什么近一两年才有一些实质性的进展？形势比人强，那时虽然叫出来了，但国际格局没有条件和压力。国内格局发展依然强劲，谁都活得比昨天更好，没有人有生存性的危机，大家不太在意这件事，认为惯性的道路只不过是换贴牌而已。真正感受到时代变迁的压力，其实不过就是近一、两年的事。正是在近一、两年中，一系列关于生态文明建设的东西才开始高强度的细化和高强度的落地化。

既然是生态文明，我们要不要做全覆盖型的规划？当然要。但是用我们的传统思路做全覆盖型的规划，管天、地、海洋，用管城市开发的方式管好山水、林田、湖草，这是特别傻的想法。要知道人家怎么管农地、林地、自然保护资源？其科学性、科学背景、算法，这比空间规划师不知道好多少倍。找植物学家和自然地理的学家，看人家怎样精细化地管理资源。

很多单位开始介入海洋规划，陆地的方式到海洋打网格进行海洋经济的开发强度研究，你们知道海里有什么吗？知道那里洋流和物种的基本分布吗？工作范围的拓展，绝不意味着简单的传统规划逻辑思维的拓展。生态资源的保护与管理方面，大量的资源清单一直在发挥很好的作用，关键是怎么把它纳入到一套平台系统里。自然资源的资产评价，在全球早出现非常通用的实践，不需要以发展管制的角度重新审视很多问题。

二、中国进入不得不正视保护产权制度的时代。这次暴露出知识产权的问题，前两年暴露出基本的财产权力保障问题。私营企业主跑路不是因为营利能力下降跑，而是因为没有财产安全。财产安全问题里很大的问题是没有不动产的财产安全，浮财没事的，现在带一张银行卡或者发键盘指令就可以带走，带不走的损失最大的是不动产。我们必须进入以不动产为核心的资产精准界定和精准化管理时代，这是过去城市规划很少涉及的。画建筑施工图，建筑师一条线，工人流多少汗。图纸上改图斑，可能业主损失几百万，甚至是上亿的资产。这些问题过去从来没有仔细地思考判断过。

三、一个需要加强人民幸福感与获得感的时代，就是普惠的时代，一个都不能少的时代。讲不充分和不均衡也好，说白了就是在中国还没有实现共同的幸福感建立。从少数精英获益到贫富差距拉大，从东中西差距的拉大，再到现在南北差距的拉大。经历过很长市场经济的磨合和追随以后，美国和欧洲爆发的贫富差距拉大的问题也在中国日益加剧。不要指望着互联网经济可以解决贫富差距的问题，它只能加剧贫富差距的问题。

四、治理现代化，人治到法治是现代国家必然坚定走的方向，也是十九大后反复强调的方向。什么是治理的现代化和治理的法制化？我们叫城市规划是公共政策，叫了很多年。到目前为止，传统的城市规划并不是有效的公共政策工具。传统的土地利用规划，也不存在所谓的公共政策的工具。当然也有一些熟悉的领域，如高质量发展，大家一听就高兴，因为与建造质量有关系，也与工程设施的系统有关系。大家认为这是将来重点着力的点，但这只是高质量发展的技术层面很小的一部分。一个完整的高质量发展，其实还涵盖了价值观的转变，资产问题，人民权益等深度问题。这些问题如果不实现，只是物质空间的建造标准提升，我也不知道未来干的是什么，干的可能是温室里的花朵还可能是玻璃翡翠，看不到经济动荡的风雨，也见不得社会动荡的风雨。

近几年体系经济有很大的进步，但中国长期存在的城市、乡村中小民安身立命及多样性相关的自然经济的发展空间变得越来越小。昨天学生答辩讲了北京旧城改造，我搞不清楚，同一个店面的经营者兴高采烈地坐在门前，如果按照建筑师的角度环境很舒服。另外的照片是改造以后的景象，老板愁眉苦脸地坐着。仿佛应该后面一张照片是改造前的，前面是改造后的吧，我们现在往相反的方向走。在这种大的背景下，我仍然坚定地想，任何一个变革是由大时代的需求推动和促进的。既然离不开这一基本的常识性判断，未来的城市规划在几方面需要更加敞开胸怀完成一系列跨行业的组合、跨学科的组合。

我有一个观点，我不认为多规合一可以以一个规划解决所有的问题。44号文到18号文在构建体系，体系中可能还会存在若干种规划。既保留条条的分割，在块块的划分上仍然会采用分级确定规划重点，甚至会分地域分区，因城施策，使得整个规划体系走向更为丰富的格局，从而解决未来的发展与保护矛盾。不会出现做一个巨无霸的规划，最后把所有的东西都打包装在里面。如何应对生态文明建设目标？由传统熟悉的管控空间走向所谓国土资源的全覆盖，一定要以全新的技术手段和体系的支撑。我们所擅长的画线加指标和坐标的管理模式，远不如科学的清单制度更加管用，这是我们面对全新的问题。我们面对的不是简单的习以为常的量化指标的用途分类细化，而是走向化解人类与自然冲突的行为细化和行为规范的细化。这不是传统思路可以解决的问题，一定要找到新的发展。

未来规划进程中，空间不再是抽象的功能图斑和技术图斑，产权制度应当是一切资源管理最核心的东西。小到一个单位，大到一个国家，私企也好，国企也好，责权利分明才能建章立制。土地为载体的空间资源，应当是最大的资产。如果它的产权边界不清晰，责权利不清晰，那所有规划等于沙滩上建房子，地基不存在。未来从大到小的规划，带有明确的产权信息是一项基准性的工作。过去讲谁管目标，谁管指标，谁管坐标，谁最牛气，这是在特定的发展时期。下一步最牛的是谁管地籍，谁管地权，这才是一系列发展与保护规划最基本的载体，也是空间规划信息化平台最核心的内容。而不是简单地说把两维变三维，三维以后还带渲染，最后把信息变得多么可视化、大片化。地籍管理是一切地权管理的基础，地权管理是未来用途管理的基础。如果这些不存在，所有的管控及由此引发的权责利之间的纠纷，仍然会长期地持续下去，最终带来资产体系的不稳定。

这是一个人民城市的时代。人民不是抽象的，人群是多样化的，为什么我们觉得纽约好，觉得伦敦好，因为这是从乞讨者到世界顶级财富人群都可以正常生活的地方，都可以找到适者生存的空间。中国找得到这样的城市码？管理低级阶段的时候，这样的现象可能会存在。所谓的越提升质量，越提高管理水平，丧失的恰恰就是这些东西。为人民服务的城市向何处去？规划师不能研究好千差万别的人群特征及需求，谈的供给侧改革都是空谈。精准化的程度也很难有进一步的发展，精准化只能是一刀切的精准化。人的行为规律、消费规律和分布特征都不是靠僵化的土地规划和指标可以对应，理想的人民城市应当是各得其所，各取所需，各享其利的城市。我认为老祖宗的想法，东方哲学的想法以及东方哲学对和谐社会的想法是超越所谓斗争性理论的。进入现代化，是不是双方要强化这种思维？美国人在强化这个思维，中国人也在强化，不知道最后走向何方。一个城市能不能摆脱所谓的“政治正确”的争论，回到真正为人民服务，应对老百姓的真实需求的角度看未来的城镇化，这变的非常关键。

规划是一种权力，全球均如此。至于说是一种简单的统治权力，还是统治权加交易权的规范，不同国家有不同的尝试，存在不同的看法和争论，国体和政体不同导致平衡点不同。所有利用好规则这个工具在任何国家都有底线，政府不是全能型政府，管制也不是全覆盖型管制。集中优势资源办好政府应该干的事，我认为，政府应该干好两件事，一是公共物品的供给（和相应空间资源的分配）；二是政府与社会合作的模式，做好半公共物品的提供，这是政府的底线，也是权力生长的边界。什么时候权力之手可以在这里做事情，城市发展得好一点，活力强点。什么时候手伸得长了，发展速度会维持，活力大幅度下降。在未来的空间资源分配的秩序中，政府应该做未来美好城乡的脊梁与核心架构。大家谈到公共服务短缺及区域性的短缺，最核心的是政府失职和缺位，并不是由市场造成。未来的土地市场是不是还像现在这样死死的按在政府的手上操控？当年设计我国土地制度的时候，除了一级市场以外，是留了向二级和三级市场的接口的。从多年的实践看，真正可以从这里获取最大利益的是一级市场的交易，二、三级市场喝汤都困难。这样的体制会不会抑制活力？我们在注视自上而下的统治权、传导型行政权力日益强制化的时候，要不要为二、三级市场的交易行为留下更多的空间，为发展权益的交易及一系列的契约的形成留下更多的空间，同样是新的空间规划应该做深度思考的东西。

面向未来有没有模式？这是一个各种模式不断崩塌的时代，美国模式是一个模式，70多年来大家都认为这个模式管用，但这个模式没有带着美国走出贫富分化加剧的困境，反而在战略层面出现倒退。中国道路和中国模式是一个模式，代表前三四十年的特定年代增长的范式。当下中美双方模式的很多基础都在重构，未来怎么走，可能要抓住一些重点的事件机遇思考全新的格局。

近两年有个观点，反对摸着石头过河。为什么摸？不是有现成的路吗？很多人走过。这是典型的路径依赖。多读几本历史哲学的书和当代西方哲学家写的书，其实他们对“摸着石头过河”这个口号的评价在提高。无论东西方，信资本主义还是社会主义，所有变革都开始于摸着石头过河。因为发展惯性期和相对稳定期基本到头，二战后的政治经济格局能够发挥作用的时代，能够帮助稳定的时代基本到头。大家都在探讨还有什么更好的招数让大家活得更美好。这真的是新一轮的摸着石头过河。从技术和社会管控角度来讲，摸着石头过河最需要关注的重点，是事件及由此引发的风险防控。不在于说立竿见影总结出新的道路，自上而下设计出一条新的道路。全球正在进入一个间歇性振荡发展期，这个时期所有的事件都会带来意想不到的效果，催生新的路径、新的思想，也可能在风险失控的情况下带来新的技术灾难和新的社会灾难。这个时期促进改革，进入所谓的改革深水区，这是我们进入了一个直面黑天鹅、灰犀牛各种冲击事件的时代，而不是打碎旧模式，急于创造新模式的时代。空间规划，从理想和工作体制的搭建，一点一点地摸索到最终的成熟，可能还有5-10年的时间。这才会把现在很多的想法经过实践的检验，变成新的模式。国土空间规划的出台，完整的空间体系、发展规划体系跟其它的专项规划体系之间如何对接，确实进入全新探索时期。这个时期需要做的是实践，在实践中关注一系列好与坏的事件，不断摸索规律，而不是急于做迅速使实践僵化的模式。

我们是在一个大的时代变革中做我们有限学科和有限行业的变革，如果你的变革是关起门，沉迷于技术演习型和逻辑推演型的变革，那这场变革注定没有前途。只有开放胸怀，开放知识体系，拥抱更多的学科，拥抱更多的行业，拥抱更多从来没有遇到过的治理领域，拥抱从来没有接触过的组织架构，才能让变革搞出真学问，形成真理论。