法国城市规划建设中的环境保护措施探析（原文由suesue发表在QQ空间日志）

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法国城市规划建设中的环境保护措施探析

图/文黄非红

人们常用“外国的月亮比中国圆”来讽刺那些崇洋媚外者，但真正去了法国，才发现“法国的天空的确比中国蓝，河水比中国清澈，街道比中国干净”。而事实上，法国在上个世纪6、70年代跟现在的中国一样，环境污染非常严重，那么他们在环境保护与城市可持续发展方面都做了哪些工作，才促成生态环境的改变的呢？又有哪些经验值得我们借鉴呢？本文将结合在法国考察过程中的所见所闻进行阐述。

一、国家宏观层面

在1992年的地球峰会上，有150个国家承诺将经济发展和社会发展的重大问题同环境保护的重大问题联系起来，以便创造一个保护自然资源和自然环境的互助世界。一系列公约和宣言的签署确认了这些承诺，而一项名为《21世纪议程》的行动计划又对这些文本作了补充，这是一项全球性行动计划，“在有人类活动危及环境的所有领域实施”。自1997年起，欧盟就开始制定一项纳入《马斯特里赫特条约》范畴的可持续发展战略，欧盟理事会于2006年6月修正了这一战略。2002年的在约翰内斯堡举行的可持续发展首脑会议使联合国各成员国有机会介绍各自实施《21世纪议程》的情况。

1、国家实施行动计划的措施

为了遵守法国在1992年地球峰会上在联合国框架内做出的国际承诺，这一承诺于2002年的约翰内斯堡首脑会议上再次重申，法国政府开始将承诺付诸行动，于2003年制定了一项为期五年的可持续发展国家战略（2003-2008），2007年以“环境问题多方协商会议”作为这一战略的延续。可持续发展国家战略的实施体现在2004年制定的《气候计划》、2005年编撰的《环境宪章》、以及在2007年的“环境问题协商会议”的准备和召开过程中。

2002年11月28日由政府举办的首次可持续发展研讨会显示了政府的愿望，即赋予可持续发展重要意义，将其纳入政府行动的中心内容。此次会上确定了64项围绕六个战略中心的短期和中期措施，它们是：《公民，可持续发展的主角》、《国土保护》、《经济活动、企业和消费者》、《预防污染和其它对健康与环境造成的风险》、《成为可持续发展的模范》以及《国际行动》。

法国决定促进地方21世纪议程的实施（1992年在里约热内卢地球峰会上通过的措施）。《21世纪议程》是实施可持续发展的主要文件之一，它既是一种方式，又是一个实用文件。其最终目的是将可持续发展的理念和原则贯穿在一个地方的所有层面：行为方式、社会和文化生活、环境、经济、与邻近地区和远地区的关系等。地方21世纪议程由某个基层地方政府或某地区政府付诸实施，它在力图联合在本地区生活、生产和消费的所有各方参与的同时起主导推动作用。地方21世纪议程的实施需要地方议员和地方政府各部门的切实投入，他们对此具备技术支持和财政支持的能力。

目前，已有将近300个地方政府果断地制定了《21世纪议程》措施。但各地方实施的方式非常多样化：有本地专门人员的培训，公民教育，与各有关方面的协商，实施气候计划，以及评估实施情况。

在国家可持续发展后续战略中，法国政府于2007年推出了一项协商措施，即“环境问题多方协商会议”，为保障法国的可持续发展而确定新的行动。经过四个月的协商后于2007年10月25日公布了“环境协商会”的报告，该报告包括发展能源、未来“发动机”、生物多样性、环保城市、环境健康等方面的共13项行动计划，2007年十月底起这些计划进入立项阶段，并就相关项目做出了预算。

2、政府环保机构组成

为了组织实施可持续发展国家战略提出的行动，2007年6月1日新成立了一个大型的环境保护部——法国生态与可持续发展及国土整治部。曾担任过法国总理的阿兰•朱佩(Alain Juppe)被任命为新的环境部长，他成为内阁中仅次于总理的二号人物。

新的环境部管理权限大幅增加，除增加了国土整治、城市建设外，交通、能源因与环境的相关性也被并入新环境部的管理职责范围。过去属于交通部门管理范围的旅游、住房、海洋等领域也一并划归这一新的部门。工作人员也由原来的800人左右，大幅增加到5000人。

与此同时，在财政预算方面，国家将1%左右的财政预算用于环境保护事业，并且逐年增加。而这些预算主要用于水务管理（36%）和垃圾处理（33%）。

二、具体的行动措施

1、交通方面

据统计自1990年以来，由交通运输排放的温室效应气体增加了20%，其中90%来自公路运输。因此，改变环境的首要途径是从交通运输领域开始改变。其具体的做法如下：

（1）从发展策略上，限制发展新的公路和高速公路基础设施，重点发展铁路和水路运输，加倍发展高速铁路线（LGV）的建设。

（2）大力发展完善的城市公共交通体系，包括地铁（Metro）、地区铁路快线（RER）、铁路郊线（Transilien）、轻轨（Tramway）、渠化公交线（TVM）、有轨电车（Tram）、公共汽车（Bus）、出租车（Taxi）以及水上交通船（Batobus）等。

有轨电车

发达的公交网络

巴黎塞纳河上的水上公共交通船

（3）城市建设方面，政府为了鼓励市民乘坐城市公共交通，将城区道路由宽变窄，以人为增加道路行驶和停车难度的办法来控制机动车的发展。同时，为步行、自行车等低碳出行方式提供便利，建立自行车专用道、道路设置舒适的人行道和增加人行横道的数量等方式。

慢行交通道路规划（每50米一个红绿灯，采用线性控制）

无障碍、安全、独立的自行车专用道

（4）交通税收方面，法国依据 “欧盟印花税”规则，在全国范围内对使用非私营公司管理的公路线段征收载重卡车里程税。并设立由奖励-惩罚措施组成的“生态税收优惠制”，消费者在购买节能车时可以获得折扣，而这部分经费来源于国家向污染最严重的车主征收的附加税费，以此达到资金平衡。同时，在购买新车时销毁已经行驶15年的旧车可获得奖励。

随处可见的小排量汽车

各式各样的低碳出行工具

（5）国家鼓励企业研制生产“更清洁”的汽车，并以税收优惠和政府大批量采购来支持发展混合动力车和电动车市场。

（6）为了鼓励市民骑自行车出行，法国政府和赞助商在公共场所为市民提供了大量的自行车,市民只要办一张身份卡,就可以在就近的公共自行车停放处刷卡取用或停放。

供市民租赁的公共自行车

2、城市规划与建筑

（1）法国近年来相继颁布了《关于城市改造规划的条款》、《跨城市规划条约》以及《关于城市改造的连带条约》，标志着可持续发展观念在城市规划和建筑设计领域的真正体现。

（2）法国设立了“绿线”，旨在限制城市占地，停止空间浪费，减少人工改造土地行为，保护自然景观免遭破坏。

（3）为了在城市规划中控制太多的未效利用的空间消耗，法国提出了一项“环保城市”的计划，鼓励建设节能、生态、自然的城市，并将其纳入减少城市占地的城市规划目标。在中央政府的统筹和地方政府的推动下，选择了13个城市作为为首批试点项目。地方税收将逐渐转向确保节约资源和空间的可持续性城市规划。

法国正在启动的13个环保城市分布图（图片来源法国环境部）

“环保城市”由地方政府申请，中央政府审批，并给予资金、技术上的支持和指导，同时也提供交流平台和竞争机制。其选择标准为：人口大于10万，其中20至25岁的青年不少于30％，并由当地的权威领导牵头，政府、企业、民众、研究设计机构、民间组织等共同参与建设。

在这些“环保城市”建设项目中必须具备：联合规划的设置公共交通，可再生能源循环系统，低能耗的建筑标准，开放的城市空间，住房和就业的平衡，多元化的社会网络和年龄结构。同时，鼓励建设智能化的网络布局、创新的服务（汽车共享、清洁服务）、高速发达的信息网络、生物多样性丰富的自然公园和景观……等创新措施。

（4）与此同时，法国各级政府也积极鼓励并实践“生态社区”的计划。“生态社区”的计划是指地方政府（主要是市镇）在城市中对原有的老旧社区进行改造，使其在恢复功能的同时并能达到环保节能的要求。这些“生态社区”一般是在城市中心、铁路沿线、小市镇、环线附近区域的闲置、废弃的场地进行改造，为老人、学生等低收入人群提供公益性或低租金住房，一部分进行商品房销售，以达到资金平衡。不过，目前该计划还处于尝试性、自愿性行动的阶段，尚无法律硬性要求。其改造手法类似于我国的旧城改造中的功能置换，不过加入了太阳能、自动汲取雨水、资源循环系统等很多环保节能的措施。

（5）一般而言，在建筑行业，通常使用50%的自然资源，40%的能源和10%的水，同时产生出50%的废物和垃圾。在建筑节能方面，法国执行严格的建筑物环保节能标准，同时在建筑设计领域也倡导设计“绿色建筑”。

在建筑节能法规层面，自2007年11月1日起，《关于法国现有建筑物保温特性和能效性能的法规》正式生效，现有建筑物的修缮工程应该使用有效产品，确保最大程度减少能源消耗，如加强隔热保温效果的双层玻璃，隔热材料，取暖器等。到2010年以前，所有建筑物和公共设施都应按“低消耗能源”标准建设，目标是每年每平方米耗能50千瓦/时，而不是现有建筑物目前的260千瓦/时耗能。2012年在私人新建住宅中普及这一耗能标准。房主如果希望进行节能类修缮工程将可享受各类税收资助，同时对使用节能降耗材料，门窗密封性做得好和环保设施齐全的房地产开发商进行奖励。

同时，政府还提出了一项建筑物的保温隔热修缮计划首先涉及800万平方米的廉租房。

在建筑设计领域也大力倡导“绿色建筑”，就是城市规划和建筑设计必须服从这些要素之间的平衡关系，从而体现城市的文化价值和社会价值，尽最大限度保证建筑技术的完整和持久性及其经济价值。它的要素包括城市形态、城市边界、非物质要素，公共资源的合理配置、社会结构、文化物质、风俗民情、生活方式等。因此，在设计具体的建筑时，建筑设计师在设计前首先要考虑到建筑耗材的使用和后期维修的经济因素。他们经常采取通过改变建筑物的朝向，利用自然风和自然光线，强化房间的通风效果和采光性；取消过多的传热通道，将空气通道彻底绝缘，并采用双层墙体以有效调节室内温度等。

3、水资源管理与保护

任何道路边提供的水龙头都可以直接饮用

在法国，拧开任何一个笼头都可以直接饮用；在餐馆吃饭时，如果没有点饮料，服务生会送上一杯自来水。同时，无论在城市还是在山野，都可以看到清澈的河流和自然生态的河岸。在法国，水资源的管理与保护成为是各地各级政府的头等大事，由市长直接负责。完善水务管理必须建立流域性的地方自治组织在城市的规划、建设和管理中，水务是一个很重要的方面。

（1）长期以来，我国的水务管理一直存在行政权力和事务职能既各自为阵又相互钳制的矛盾，对此，各地的改革措施主要是把水利局改为水务局。这样做极易步入权力分配的误区。各地对于由工程水利向原水资源管理转变的认识还不够自觉和清楚，相关规划、法规、标准、监管以及工作措施等还没有健全到位，执法方面专项和综合不能有效衔接配合的问题更是依然存在。在这些方面，法国水务管理的机构设置和体制运作似乎没有太大问题。法国的水务管理，多数是由各条河流域的城镇和社区自发组成的流域自治管理机构承担上下游原水资源的分配、保护、开发利用等方面的决策和资金筹集等重大问题的处理，常规工作主要关注的是城镇安全供水和污水处理。

(2)就水资源本身来讲，法国历来主要依靠丰沛充足的降雨。但是，近几十年来法国的水需求量一直保持平稳增长，降雨已不再是水资源的可靠保障了。因此，法国政府提出，保护原水资源不仅是政府机构和企业的责任，加强公众对这一问题的关注也非常重要。为此，政府和流域城镇自治联盟规定，通过调整取水许可证申请费用，鼓励许可证转让，帮助提供节水技术和方案，审核供水公司发展计划等措施，促使家庭、企业等提高用水效率。

清澈的河流（无论城市还是山野都很清澈）

(3)在水资源保护方面，法国全国所有人口超过2000人的市镇都建有集中式污水处理厂，城市的污水处理率目前已达到95%以上。为进一步治理水源污染，法国政府要求所有市镇都要在2005年以前建立起符合欧盟标准的污水处理系统。对污水处理不能达标的地区，政府将不断增加征收影响水源污染的治理费，以促进这些地区尽快达标，并彻底解决水源污染。除了工业和生活用水的污染治理，广大农村的水污染治理任务也很重。研究发现，农药和化肥在农业活动中的使用，已经导致大量硝酸盐排放法国城市规划与可持续发展的分析与借鉴到水中。从面积来讲，目前法国有半数地区被确定为水资源受硝酸盐侵袭地区，而且75%的水系、50%的地下含水层都有农药成分的存在。

(4)水资源的节约和可持续利用还有一个经济问题。在这方面，法国的做法明显突出了规划指导下的流域城镇联盟的调控作用。

在法国，农业生产占水资源消耗的68%，然而农业经营者支付的水费用还不到水务公司收入的1%。为此，法国环境部经过7年的思考终于在2005年3月宣布，将实施制定有关“水法”的计划。新“水法”草案计划将农业用水税提高到占水务公司总收入的3%，不过这笔钱将不由农民支出，而是由化肥或农药生产商支付，政府把这笔钱交给水务公司，全部用来处理污水。此外，政府还将制定其他法规，如保护河岸两边的草皮，每５年检查一次农药在水中的残留情况等。

4、垃圾处理

（1）垃圾管理方面，法国最大程度地鼓励各类垃圾的再利用，采取“最少废弃——最多利用——最佳处理”的原则。法国政府施行了“禁止在公共场所吸烟“规定，巴黎市实行了“垃圾分类存放、分时回收、排污者通过纳税缴纳排污费”等制度，使得市区街道干净整洁、城区道路井然有序，环境质量较高。

简易的垃圾收集处

马路边用于玻璃回收的罐子

定时回收纸张（图片来源中国网）

城市中心的垃圾处理厂

（2）垃圾处理技术上，过去10年法国在生活垃圾的处理方面主要采用的是填埋或是焚烧的办法。通过焚烧垃圾可产生热能或发电，然而这样做会排出温室气体污染空气，而填埋方式可能会污染附近土地。法国目前正尝试用甲烷化处理法对付有机垃圾，将垃圾变成堆肥和沼气，用机械化的方法对塑料、纸和硬纸板、铁和铝金属、玻璃灯包装材料进行分拣、循环再利用或形成砖头瓦块，以使之对环境和经济来说都有益处。值得一提是在法国垃圾焚烧后的气体排放要经过“清洗”,在水中添加气味剂可以有效消除排放气体的异味，因此经常看到冒着浓浓白烟的垃圾焚烧烟囱矗立在城市中心。

（3）减少废物量、降低生活垃圾总量是法国政府一直在呼吁的。现在，大型超市都不再免费提供塑料袋，而是给顾客一个可以多次使用的大包来收纳采购商品，4年间塑料袋的使用量从150亿个减少到70亿个。不仅如此，法国政府鼓励市民将生活垃圾在花园里堆肥，鼓励市民维修家电，即使购买新的，也要考虑它的回收能力。

（4）法国政府规定，必须保证垃圾处理设备的安全，保护附近水位，每一个垃圾场200米之内不可以建造楼房。同时，在信息透明方面，法国还把垃圾场的内部结构、管理、运作方式都向市民公开，以让市民对垃圾处理的方式更为放心。

三、启示

短短的二十天的考察和学习，对于一个城市或国家的了解是远远不够的，但从肤浅的认识中我们仍然觉得法国在城市规划、环境保护方面有许多值得我们中国城市所借鉴的经验。对比目前阶段的武汉，作为中国中部的中心城市，建设“资源节约、环境友好”两型社会的实验区，从环境保护与可持续发展的角度来讲，在城市规划、建设、管理等诸多方面，有以下几点启示：

1、武汉，是个因水而生的城市，拥有星罗棋布的湖泊和中国第二大河流长江，应该说“水”是武汉的灵魂，因此在城市建设过程中治理好、保护好、利用好武汉的水资源，营造独特的滨水城市景观是当务之急。

（1）要限制大投入、高消耗、重污染的项目的进入，对现有工矿企业进行工艺、技术革新，转变原有的粗放型经济增长方式。

（2）保护好饮用水源，加大城市生活污水、工业废水处理设施的投入力度，并严格执法，杜绝未经处理的污水废水直接排入到江河、湖泊，造成水体污染和富营养化。

（3）加强江河、湖泊、山体周边的环境景观设计，科学合理体现滨水特色，保持其自然原始的岸线地貌，避免大范围的人工改造和硬质地面破坏水生生态系统与陆地生态系统之间的过度区；沿岸的房地产开发应慎之又慎，避免公共的绿色空间私有化和对天际轮廓线的破坏。

（4）对“两江四岸”、临湖地区的建筑进行色彩规划、灯光规划，合理设置“两江四岸”、“六湖连通”的观光游船线路，提供一套完美的对外展示武汉的滨水特色城市的城市规划解决方案。

2、交通建设与管理方面，应多种手段建设快捷、顺畅、低污染的交通出行体系。

（1）加大公共交通体系（地铁、轻轨、公交车、城际快车、水上公交等）的建设力度，尽早形成完善的公共交通网络。

（2）引导汽车业的合理发展。政策上应鼓励市民公交出行，即使要购买小汽车，对于购买小排量汽车的市民进行政府补贴。

（3）完善现有交通管治规定，应加大对行车过程中“变道”的处罚力度，以确保交通的通行率。

（4）交通设施建设方面，应修建无障碍的、安全、独立的自行车专用道鼓励自行车出行，增加公交专用道的建设力度并强化管理，避免城市道路各种车辆混行导致的交通拥堵和交通事故。合理布局停车场，用停车来引导汽车的使用和流向。

3、城市规划设计与管理方面，应积极鼓励真正的环保、节能建设项目，建立建筑节能标准体系，对于高能耗、集约率低的建设项目不予批准。

4、城市垃圾处理，是城市化发展过程中不得不面临的环境问题。