转重庆市规划研究中心——读《控制性详细规划指标调整工作的问题与对策》

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转重庆市规划研究中心——读《控制性详细规划指标调整工作的问题与对策》
近日阅读《控制性详细规划指标调整工作的问题与对策》一文，文章通过对当前控制性详细规划指标调整工作引发的系列问题的分析，提出控规指标调整工作的对策建议：改进控规指标调整的决策机制、实行控规指标调整政务公开、健全依法行政的法制环境、构建市场信息的反馈机制、强化控规指标调整的整体调控、完善规划调控的经济政策。读来收获颇多。

所谓控规指标调整，是指在控规的实施管理过程中，建设单位提出对建设项目用地的规划控制条件进行调整的申请诉求，包括改变地块的土地利用性质，提高地块定额建设开发强度，改变城市道路走向等。相对于整体控规编制范围而言，控规指标调整是局部地块的变更，因此在实际工作中也有控规局部挑整的说法。控规指标调整要求的出现，体现出市场经济条件下城市建设的不确定性和与终极蓝图式的规划理想之间的矛盾。

一、控规调整中的问题

目前我市控规调整情况较多，问题比较突出。自2002年起，重庆市规划局在总规确定的主城区城市建设用地范围内全面开展控规编制工作。至2007年9月，总规所确定的主城区835平方公里城市建设用地实现了控规全覆盖。同时，由于城市建设的各种需要，对已编控规的局部调整也一直在进行。这些调整多集中在居住用地的建设规模调增上。从2005年——2007年9月，我市主城进行控规调整的件数为530件，调整用地范围111.72平方公里，调整的主要类型为用地性质和用地指标的调整，大部分是将工业用地、公共设施用地、道路、绿地和市政设施用地等调整为居住用地，或对已规划的居住用地提高容积率指标，增加土地的开发强度。据统计,由于控规的调整,使主城区居住用地占城市建设用地的比例由总规的24.8%，增加到了目前的29.94%;居住用地的规模扩大到了232平方公里，与原先所确定的合理状态相比，多出25平方公里。这导致了不仅其它用地相应减少，同时也衍生出一系列影响城市整体发展问题：

一是控规的调整所产生的人口容量大大超过总规确定的规模。按总规中确定的人均35平方米居住面积计算，主城区控规规划人口预计达到1400万人，比总规中确定的900万城镇人口多了500万人。即使考虑未来城市存在较大流动人口的因素，控规中确定的规划人口仍然偏大。其后果是人口无处可来，大量的住房空置,造成极大地浪费;另外,人口和建筑密度过高,造成城市环境恶化，难以达到建设宜居城市的目标。

二是中心城区城市绿地减少。从835平方公里控规覆盖的范围看，控规的绿地指标总量大于总规，这主要是因为中心城区外围新规划用地的绿地增加,但中心城区的规划绿地在减少。据统计,2005年至2007年中心城区由控规调整减少的规划城市绿地达160公顷，这与建设宜居城市和森林城市的要求是不符的。

三是工业用地大幅度减少。从现代规划理论和城市科学发展看，也从民生的角度讲，中心城区合适的工业用地是必要的。但主城工业的全面外迁，工业用地的减少，将使城市就业困难的问题更加突出，同时工业用地转为居住用地后的高强度开发，大大超出了规划和现状的市政、交通、教育、医疗等配套的承载能力。

四是公共设施和市政设施用地不足。总规所设定的公共设施及市政设施用地均以1000万左右人口的上限设置，控规人口大幅度超出势必引起公共设施、市政和道路交通设施的承载能力不足。同时主城范围的控规调整，也使公共设施和市政设施在不经意中被蚕食，逐渐对总规的实施产生从量变到质变的影响，并由此带来诸多社会问题，特别是使本已存在的教育、公共配套不足的问题变得更加严重。

二、控规调整产生问题的原因

控规调整之所以产生诸多问题，原因有二：一是建设单位往往从各自利益出发要求调整控规，然而局部单项的调整，累加起来并不就等于宏观整体的调整。控规指标调整是局部的，但其影响却可能比较深远。目前对于控规指标调整的认识存在就项目论项目的弊端，研究问题的事业往往比较狭窄，控规指标调整缺乏对城市和地区总承载量的研究，使得被调整的地块和周边地区形成反差，并有可能给周边居住环紧带来负面影响，从而出现高居住容量、集中交通量的用地矛盾，对城市基础设施的支撑和配套提出更高的要求。

二是控规指标调整的决策和论证机制不完善。对控规指标调整的讨论和决策，大都由规划部门参加，也有规划部门承担最后责任，但在许多情况下，控规指标论证的最后结果，并非完全由规划部门来定夺。从根本上说，城市规划管理是一种政府行为，具体表现为一种行政权力。在现有行政体系架构下，城市规划管理往往是在技术思维和政治思维的双重导向下作出抉择。

三、控规调整工作改革的建议：

一是改进控规指标调整的决策机制，形成市场利益的制衡和监督机制。例如，结合城市规划委员会制度建设，成立专门的决策机构，专门负责控规调整的审查及决策，提高控规指标调整管理决策的质量和效率。

二是强化控规指标调整的整体调控。控规指标调整应当充分尊重城市总体规划以及分区规划的要求，其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价，扩大控规调整论证范围，应当通过一个具体项目的论证工作，去解决更大区域内控规的调整问题。为防止城市发展的整体失控，必须研究城市用地强度的分区控制策略，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则不予调整许可。

三是要构建市场信息的反馈机制。在动态的市场过程中，规划管理人员对于调整什么，怎样调整，调整多少的问题往往缺乏足够的认识。因此，必须对控规指标调整工作进行检测、统计和反思，针对控规指标调整中存在的问题，及时研究制定解决或改善方案。同时，针对控规实施中所出现的重要性问题、集中性问题和普遍性问题，规划部门应实时采取控规修编的方式代替控规指标的调整工作，以避免局部性问题的出现。

四是要完善规划调控的经济政策。长期以来，控规指标调整的管理工作，大多是采取的行政性、技术性手段，而忽视经济性、政策性手段。建设单位进行控规指标调整，比如提高容积率的要求，在根本上是为了降低建设成本，实现更高的经济利益。借鉴国外经验可以采取“容积率奖励”、“开发权转让”、“额外收费”、“开发协议”等经济手段，对其进行宏观经济调控，引导其自觉改变控规调整行为。同时，运用经济手段对控规指标调整所增加的那部分土地开发收益进行统筹调剂，以避免土地增值效益的流失和城市公共环境质量的下降。由于经济手段调节是以承认建设单位的经济利益为前提，因此调节过程中不仅不会使整个经济体制失去动力机制，反而会使各经济单位更加注重资源的使用效率。