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( 一) 我国行政区划的体系特征
1.基本上是三级制和四级制的行政区划体系[3]
我国建国之后, 行政区划经过了多次的改变。建国初
期, 行政区划体系以四级制为主, 即大行政区—省级—县
级—乡镇级; 1952 年至1966 年, 以三级制为主, 即省级—
县级—公社级;“文化大革命”中又以四级制为主, 即省
级—地级—县级—公社级。我国1982 年宪法规定, 我国的
行政区划主要类型是: 全国分为省、自治区、直辖市; 省、自
治区分为自治州、县、自治县、市; 县、自治县分为乡、民族
乡、镇。直辖市和较大的市分区、县。自治州分为县、自治
县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。另外,
宪法还规定, 国家在必要时得设立特别行政区( 香港、澳门
就是我国的特别行政区) 。
2.行政区划体系的层次是虚实结合
我国的行政区划层次虚实结合、以实为主, 基本框架
为四实(省、自治区———地级市、自治州———县、自治县、县
级市、市辖区———乡、民族乡( 镇) 和三实一虚(省、自治
区———地区、盟———县、自治县、旗、自治旗———乡、民族乡
( 镇) 。层次最多的四实二虚或三实三虚共六个层次, 最少
的二实一虚或三实共三个层次。具体可以分为以下几种情
况: [4]
( 1) 三个层次
1) 二实一虚。例如, 直辖市———市辖区———街道, 省、
自治区———市———街道, 省、自治区———市———街———道。
2) 三实。例如, 直辖市———市辖区、县———乡、镇, 省、
自治区———自治州、市、县———乡、镇、民族乡。
( 2) 四个层次
1) 二实二虚。例如, 省、自治区———地区、盟———县级
市———街道。
2) 三实一虚。例如, 省、自治区———地区、盟———县、自
治县、县级市———乡、镇、民族乡, 省———县、自治县、县级
市———县辖区———乡、镇、民族乡。
3) 四实。例如, 省、自治区———自治州———县、自治县、
县级市———乡、镇、民族乡, 省、自治区———地级市———县、
自治县、市辖区———乡、镇、民族乡。
( 3) 五个层次
1) 三实二虚。例如, 省、自治区———地区、盟———县、自
治县、县级市———县辖区———乡、镇、民族乡。
2) 四实一虚。例如, 省、自治区———自治州———县、自
治县、县级市一县辖区———乡、镇、民族乡, 省、自治区———
地级市———县、自治县———县辖区———乡、镇、民族乡。
( 4) 六个层次
特指新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州, 为四实二
虚或三实三虚, 即自治区———自治州———地区———县、自
治县、县级市———县辖区———乡、镇、民族乡、街道。
3.行政区划管理的幅度相对较小
我国的行政区划管理幅度相对较小。以2005 年年底
为例( 见表1) , 全国31 个省级行政区( 不包括台湾省和香
港、澳门2 个特别行政区) , 管辖333 个地级行政区。平均
每个省级行政区管辖10.7 个地级行政区, 下辖2862 个县
级行政区, 平均每个地级行政区管辖8.6 个县级行政区,下辖43255 个乡级行政区, 平均每个县级行政区管辖15.1
个乡级行政区(县辖区只在少数地方保留, 未按一个层次
计算)。[4]
各省区由于辖区人口、辖区面积和管理层次不同, 管
理幅度差异较大。一般来说, 管理层次越少、辖区人口越
多、辖区面积越大, 则管理幅度越大。
表1 我国分省行政区划层次与幅度统计表( 截止2005 年底)
省级政区
一级政区
管理幅度
二级政区
管理幅度
三级政区
管理幅度
行政区划
层次
北京18 15.2 3
天津18 13.3 3
河北11 15.6 12.8 4
山西11 10.8 11.7 4
内蒙古12 8.4 14.1 4
辽宁14 71 15.1 4
吉林9 6.7 16.8 4
黑龙江13 10.0 9.9 4
上海19 11.6 3
江苏13 8.2 14.0 4
浙江11 8.2 17.4 4
安徽17 6.2 17.6 4
福建9 9.4 13.0 4
江西11 9.0 15.6 4
山东17 8.2 13.9 4
河南17 9.4 15.4 4
湖北13 7.8 12.1 4
湖南14 8.7 21.0 4
广东21 5.8 13.6 4
广西14 7.8 12.8 4
海南18 10.9 3
重庆40 28.8 3
四川21 8.6 27.7 4
贵州9 9.8 17.5 4
云南16 8.1 12.1 4
西藏7 10.4 9.5 4
陕西10 10.7 16.3 4
甘肃14 6.1 15.6 4
青海8 5.4 10.0 4
宁夏5 4.2 10.4 4
新疆14 7.1 10.0 4
资料来源:《中国行政区划改革研究》
从表1 的统计分析, 可以发现如下规律:
———影响管理幅度最大的是管理层次。例如: 实施三
级制的四个直辖市和海南省, 虽然人口特别是面积偏小,
但管理幅度明显大于其他省区。
———人口多少对于管理幅度的影响又明显大于面积
大小。例如: 人口在6000 万以上的河南、山东、四川、广东、
江苏、河北、湖南、安徽、湖北管理幅度比较大; 而面积排在
前三位的新疆、西藏、内蒙古因人口较少, 管理幅度并不
大; 其他人口偏少的省区( 不包括直辖市和海南省) 青海、
甘肃、吉林管理幅度也偏小。宁夏人口580 万人( 仅多于西
藏、青海) , 面积6.6 万平方公里( 仅大于京、津、沪三个直
辖市和海南省), 因此管理幅度最小。
4、我国现行行政区划体系存在问题
( 1) 行政区划层次多而乱
我国行政区划的层次一直都是较多的。行政区划不仅
同时存在着二级、三级、四级, 甚至还出现过五级的现象。
例如: 上世纪50 年代初实行的大行政区———省———自治
区( 相当于现在的自治州)———县———乡( 镇) 五级制。
我国的地区与自治州同级, 但在个别地方却出现了自
治州管辖地区的现象。如新疆维吾尔自治区的伊犁哈萨克
自治州就管辖着伊犁地区和塔城地区。市又分直辖市、省
辖市、地级市、县级市, 以及计划单列市( 相当于副省级)
等。在很多地方还出现了市管市的现象。如四川省的南充
市管阆中市, 德阳市管什邡市、绵竹市、广汉市, 乐山市管
峨眉山市, 等等。这既增加了行政管理的层次, 加大了管理
的难度, 又使地方经济不能获得平等发展的机会。以南充
市为例, 南充市城区与阆中市城区, 同位于嘉陵江畔, 有相
似的历史发展过程, 都以丝绸等轻纺工业见长。但自确定
南充市为地级市、阆中市为县级市, 阆中市受南充市托管
以来, 南充市的发展速度明显快于阆中市, 后者的经济发
展受到制约, 行政区划是形成这种状况的原因之一。同时,
这种市管市的现象给统计、普查及人们的日常生活带来了
诸多不便。
随着国民经济的发展, 我国城市化的步伐越来越决,
大量的撤县设市, 使城市数量特别是小城市数量急剧增
加。这种依靠行政手段的“县改市”存在两大认识误区: 一
是重数量, 轻质量; 二是重行政, 轻经济。导致城市基础设
施薄弱, 经济实力较低, 难以承担作为地区经济中心的职
能。
我国的市辖区, 地位也不一样。直辖市的区属于地级,
而地级市的区则属于县级。依据中国的法律, 城市的区为
城市的基层行政区域, 但由于城市辖有大片郊区、农村, 在
区下还设有乡、镇, 所以城市的基层行政区域不是市辖区,
而是乡、镇。
政区层级过多, 管理幅度偏小。大多统县政区由“省”
转变为“地级市”, 明显增加了层次; 一级政区规模过大, 各
级政区规模都存在相差悬殊、划分不合理的问题。
( 2) 省区范围偏大, 各省区面积大小相差过于悬殊
就平均数而言, 中国一个省区的面积、人口, 相当于欧
洲一个中等国家的规模。新疆维吾尔自治区的面积达166万多平方千米, 河南省的人口达0.91 亿。由于省区幅员过
大, 省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理, 增加
了行政管理层次, 不利于加强省区对县的领导, 影响上情
下达、下情上达; 不利于各地根据其自然、经济特征, 发展
当地的特色经济, 容易造成管理混乱, 不利于建立一个高
效灵活的行政体系。
由于省区面积过大, 省区对地方的管理往往力不从
心。—些省区的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其
周围地区、重要的交通地域等, 而边远地区的发展往往得
不到重视, 这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一。
我国省级单位的规模差距很大。东南部沿海地区的省
区面积小、人口多、经济实力强, 而西北部边疆省区面积
大、人口少、经济实力弱。面积最大的新疆维吾尔自治区,
面积是上海市面积6341 平方千米的262 倍。从所辖县市
的数量来看, 最多的省区超过146 个, 影响了各个省区之
间的相互协作与平等竞争。
( 3) 一级行政区的合理规模问题
由于人口密度的不均衡性、自然条件的地域差异性,
以及民族分布、历史传统等因素, 加之省区划分没有明确
的标准、随意性较大, 致使省区在人口、面积、经济发展水
平等方面规模过分悬殊。省区规模过于悬殊, 必然造成行
政管理层次参差不齐, 结果各地的行政区划层次五花八
门: 从二实一虚、三实到二实二虚、三实一虚、四实, 再到三
实二虚、四实一虚, 个别地方四实二虚。如此混乱的行政管
理层次不仅给国家统一的行政管理带来很多困难和不便,
而且不利于省区之间的平等竞争和相互协作。[4]
(4)政区边界尤其是省区边界犬牙交错
在我国历史上, 元朝以满足中央集权统治和防止军阀
割据的需要为首要准则, 人为地把同一自然地理单元分割
给若干行省, 突破了以前按山川自然地形划分政区的传统
做法, 形成犬牙交错的省级行政区域边界。以后各代虽对
省制进行过多次重大变革, 但省界犬牙交错的状况不仅没
有得到改善, 反而有所加剧, 并延伸到省级以下政区。元朝
的这种做法在军事不发达的社会有效地避免了分裂割据,
且在以自给自足的小生产为主的封建社会副作用不大。而
进入现代社会以后, 社会化大生产和市场经济日益发达,
地域生产专业化与分工协作不断加强, 商品、人才、资金、
信息的交流日趋频繁, 犬牙交错的行政区域界线人为地破
坏了自然经济区的完整和统一, 割裂了经济区内部的客观
经济联系, 阻碍了人、财、物和信息的正常流通, 严重影响
了经济社会的发展。不仅给现代行政管理带来诸多不便,
而且容易引起边界纠纷, 不利于安定团结。另一方面, 在迈
向知识经济时代的今天, 现代化的高科技战争已不再局限
于地面, 利用破坏完整的自然地理单元来防止地方割据,
对数字化、多维的立体战争几乎没有任何意义。因此在当
今, 犬牙交错的划分方式有百害而无一利。[4]
5.行政区系统发展方向[5]
减少层次, 合理幅度, 调整功能, 减少政区层次, 是确
立我国政区体制改革的首要目标和任务。首先要在模式上
创新, 积极推行“扁平三角型”层次结构模式, 改变目前的“尖型塔状结构”模式。政区层次与管理幅度相互成反比例
关系, 层次减少意味着管理的幅度扩大。因此, 在减少层次
后, 我们必须力求使幅度合理。调整功能主要是通过改革,
明确各级地方政府的权利职责划分, 解决政府对经济的直
接干预问题。我国是世界典型的全能型政区, 功能包罗万
象。我们要认真处理好中央与省、省与县、县与乡镇的关
系, 合理划分各级政府的权利职责, 转变和削弱政区的直
接经济功能, 实行宏观指导, 加强市场监管, 重点搞好社会
建设、管理, 建设服务性政府, 逐步规范行政区划的功能。
( 二) 民族区域自治问题
1. 民族区域自治是我国行政区划建设的一个重要贡
献
民族区域自治制度是我国行政区划建设的一个创新,
是我国的一个独创性制度。民族区域自治是在国家统一领
导下, 各少数民族聚居的地方实行区域自治, 设立自治机
关, 行使自治权。实行民族区域自治, 体现了国家充分尊重
和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神, 体现
了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。
民族区域自治制度的贡献主要体现在:
(1) 实行民族区域自治有利于把国家的集中统一与各
民族的自治管理结合起来, 实现民族平等, 增进民族团结。
我国的国防、外交和大政方针统一于中央, 而少数民族实
行区域自治, 行使地方自治权。少数民族可以在自己聚居
区内单独建立自治机关, 也可以同其他少数民族共建自治
机关, 从而最大限度地满足各少数民族参与国家管理的政
治愿望, 充分保障各民族的平等权利。
(2) 实行民族区域自治有利于把国家富强和民族发展
结合起来, 实现各民族的共同繁荣。民族区域自治不仅是
各民族进行政治合作的良好机制, 也是各民族实行经济合
作的良好机制。国家制定统一的长远规划, 进行社会主义
现代化建设, 发展整个国民经济, 提高综合国力, 同时组织
各地区帮助少数民族地区发展经济文化。民族自治地方则
根据实际情况, 充分发挥本地区的优势, 改变落后面貌, 实
现共同繁荣。
(3) 实行民族区域自治有利于把党的方针政策与少数
民族地区的具体特点结合起来, 充分调动少数民族人民参
加社会主义建设的积极性。我国各民族经济文化发展水平
很不平衡, 各民族都有各自不同的特点。民族区域自治的
实施有助于少数民族地区因地制宜地贯彻党和国家的大
政方针, 推动本地区各项事业的蓬勃发展。
(4) 实行民族区域自治有利于把维护祖国统一和巩固
人民民主专政结合起来。我国许多少数民族居住在祖国边
疆地区, 他们同人民解放军一起承担着保卫边疆和建设边
疆的神圣职责。民族区域自治的实施使少数民族增加了主
人翁的自豪感和责任感, 大大激发了他们热爱祖国、保卫
祖国的爱国热情, 这就使祖国的统一、边防的安全和人民
民主专政的巩固有了更加可靠的保障。
2.我国民族区域自治的内容
民族区域自治是指在国家的统一领导下, 各少数民族
聚居地方实行区域自治, 设立自治机关, 行使自治权。我国是一个统一的多民族国家, 迄今为止, 通过识别并由中央
政府确认的民族有56 个。中国各民族之间人口数量相差
很大, 其中汉族人口最多, 其他55 个民族人口相对较少,
习惯上被称为“少数民族”。根据我国《宪法》规定, 自治区、
自治州和自治县都是民族自治地方。
自治区, 是我国少数民族聚居的地方, 为实施民族区
域自治而建立的相当于省一级的行政区域。自治州, 是介
于省级和县级之间的行政区, 但和地区不同。自治州不是
省、自治区的派出机构, 而设有人民代表大会和人民政府。
自治州下分县、自治县、市。到2005 年年底, 在全国有30
个自治州, 分布在8 省、自治区之中, 有的是以一个少数民
族为主体组成的(如吉林延边朝鲜族自治州); 有的是由两
个以上的少数民族组成的(如贵州省黔东南苗族壮族自治
州)。盟是我国内蒙古自治区的行政区域, 它包括几个县、
旗和市。设有人民代表大会和人民政府, 是一级政权机构,
相当于自治州的地位。自治县和旗相当于县级行政区划。
旗是蒙古族聚居的行政区域, 是一级政权机构, 归盟、地区
领导, 下辖乡、自治乡和镇。
( 三) 市管县制度
1.市管县制度的沿革
市管县体制在我国已有多年历史。自清末民初开始实
行“城乡分治”后, 市的行政地位不断提高, 经历了从脱离
县的领导到与县并立, 进而高于县的市级行政建制。但直
到抗日战争爆发以前, 中国都没有实行市管县的行政体
制。抗战爆发后, 日本侵略者为了强化对上海附近地区的
控制, 把上海市附近的县划归上海市管辖。与此同时, 国民
党政府为了强化首都治安, 在南京市实行市管县制。[6]
新中国成立后, 旅大市最早实行市管县, 一些大城市
也相继实行这种体制。当时的出发点是为了保证城市的蔬
菜、副食品供应。管县的市仅限于部分直辖市、省会、自治
区首府和少数大城市, 管辖的县也较少, 一般一个市只管
2- 4 个县。1959 年9 月, 全国人民代表大会常务委员会公
布了关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定,
以立法的形式正式确认了市管县的行政体制。当时, 实行
这种体制是为了解决城市人民生活的困难。因此, 渡过困
难时期以后, 一般又恢复了市、县分治的体制。
1982 年, 中共中央以[1982]51 号文件发出了改革地区
体制、实行市管县体制的通知。年末首先在江苏省试点,
1983 年开始在全国试行。[6]当时中央政府批准66 个中等
城市升格为地级市, 其中一些地级市领导数个县; 另一些
地级市脱离地区行署, 由省政府直辖。于是, 形成了两种区
域行政区划格局: 一是地级市管辖县的市管县格局, 地级
市作为一级政区单元, 取代原地区行署管理职能, 管理中
心城市和周围各县; 二是地级市和地区行署的行政机构同
居一座城市, 但市、地分治, 地级市管辖市区和郊区, 地区
行署管辖周围各县。在中国经济由计划经济向市场经济体
制转型的过程中, 市、地分治形成两个行政区经济圈层结
构, 造成旷日持久的利益摩擦和不合理的区域竞争。针对
这种情况, 1988 年中央工作会议( 北戴河会议) 后起草了
新的行政区划调整方案, 准备推行市、地合并的市领导县体制。后来由于一度经济社会情势紧张而放慢了市、地合
并的进程, 直到1992 年以后实施市领导县的体制改革才
进入新的发展阶段。
2、市管县的4 种管理模式[7]
中国大陆31 个省级政区( 香港、澳门和台湾地区的行
政管理体制不同, 暂不包括) 对县级行政区的管理有4 种
模式:
( 1) 由省级政区( 包括省、自治区、直辖市) 直接领导和
管理县级政区, 如北京、上海、天津、重庆等4 个直辖市和
海南省均直接领导和管理县级政区, 湖北、河南、安徽、新
疆等省区还直辖个别或几个县级市和林区。全国由省级政
区直接领导和管理的县级市有18 个、县37 个、自治县11
个、林区1 个。
( 2) 由省级政府的派出机构地区行政公署( 简称“ 地
区”) 领导和管理县级政区。全国还有66 个地区, 领导和管
理着78 个县级市、422 个县、43 个自治县和1 个特区。
( 3) 由地级市领导和管理县级政区。全国227 个地级
市(包括15 个副省级城市)中, 除福建厦门市、山东莱芜市、
湖北武汉和鄂州市、广东深圳与东莞和中山市、海南海口
与三亚市、甘肃嘉裕关市、内蒙乌海市、新疆克拉玛依市以
外, 有215 个地级市领导和管理着288 个县级市、842 个
县、44 个自治县、10 旗和2 个特区。
( 4) 在民族自治的地方由自治州或盟领导和管理县级
政区。全国30 个自治州及8 个旗, 领导和管理着53 个县
级市、215 个县、19 个自治县、39 个旗、3 个自治旗。
这四种模式并存, 以市管县( 市) 体制为主。全国215
个地级市领导和管理了1, 186 个县级政区, 约占全国县级
政区单位总数的56% ; 近70% 的人口直接或间接地生活
在市管县( 市) 体制之下。
3.市管县制度的现实意义
( 1) 通过市管县体制的实施, 使城乡经济日益融合为
相互依托的区域性经济, 实现了城乡生产要素的合理配
置, 有利于城市工业向县域的扩散, 有利于发挥城市对县
域经济发展的支持作用, 为城市带动农村、城乡协调发展
创造了条件, 并且能在一定程度上改变生产重复、流通堵
塞、运输浪费、领导多头、互相牵制等现象。
( 2) 发挥了中心城市对农村发展的带动作用。通过市
管县体制的实施, 加快了对农村自然资源的开发和利用,
推动了城乡一体化的进程, 也使运用市政府的管理职能来
加强行政区的横向经济联系、推动工农业生产的发展、统
筹安排城乡的经济建设成为可能。
( 3) 增加了市域规模和经济总量, 提高了城市知名度。
通过市管县体制的实施, 有利于在更大范围内集聚和配置
生产要素, 有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地
的城镇体系, 有利于中心城市自身的发育、成长、壮大, 从
而辐射和带动区域经济社会的发展, 有利于城乡重大基础
设施的统一规划和建设, 从而实现区域发展格局的优化。
( 4) 实现了城市和农村的优势互补。通过市管县体制
的实施, 发挥了城市和农村各自的优势, 改变了不合理的
经济结构, 逐步形成了经济综合协调发展的格局。事实证明, 这种体制促进了行政管理体系与经济组织体系的大体
重合, 有利于运用行政力量推动经济改革与组织经济活
动。
( 5) 加强了对县的行政管理。在原有体制和交通不便、
信息交流相对困难的情况下, 省如果直接管县, 其管理幅
度过大、管理负担过重。在省、县之间增加地级市这个层
次, 确实起到了加强管理的作用, 适应了当时条件下强化
管理的需要。这对于推动我国经济体制改革和行政体制改
革, 建立以城市为中心的不同层次不同规模的各具特色的
经济区, 具有极其重要的意义。
4.市管县存在的问题
市管县制兴起的原因, 主要是行政上的需要和经济发
展的需要, 其目的是为了促进生产力的迅速发展。但广泛
推行市管县体制后, 目前仍有不少尚待解决的问题:
( 1) 增加了行政区划的层次, 降低了管理效率
按照政治权力运作的基本原理, 权力要从权力主体到
达权力客体, 中间经过的层次越多, 权力“能量”的耗损就
越多, 同时行政效率就越低。反之亦然。众所周知, 我国的
行政组织属于典型的科层制, 科层制使行政权力的运行具
有明显的层次性, 而且每两个层次之间都存在着中介。这
样, 行政主体对行政客体就不能简单地发挥作用, 而要经
过若干个传递程序。这种传递, 既可以使行政权力的强度
发生变化, 也可以使其方向发生变化, 即发生所谓的“ 衰
减”和“折射”现象。在这种情况下, 行政层次的划分就不宜
过多。实行市管县制度, 使市成为省、县之间的中间层次,
增加了行政区划的层次。多了这个行政层级, 不仅增加了
机构和编制, 更重要的是影响国家行政管理体制的正常运
行, 使得上下级政府之间的信息传递和反馈多了一道程
序, 既降低了信息传递的速度, 又使信息在传递的过程中
容易失真, 结果降低了政府行政管理的效率。而且市下要
设区, 县与市辖区在行政级别上是同级的, 然而它们在经
济方面差异很大。市区关系和市县关系为两种性质不同的
关系: 区为市的内部结构, 县为市的下层结构。市管县既增
加了市的行政管理工作, 又减少了省内各个县之间的横向
联系。行政层级过多, 浪费大量的人力、财力与物力, 一旦
其中的某个环节出现问题, 就会影响整个的管理, 对社会
的正常运行不利。[8]
( 2) 不利于充分发挥县的活力, 并容易削弱城乡工作
县在联系上下级行政机构中, 具有承上启下的效能,
它对加强城乡政治、经济、文化工作有重要作用。县级经济
为长期发展形成的区域性经济, 是生产、分配、流通、消费
统一于一定空间的经济集合体。县级行政管理具有相对的
独立性。市管县不仅没有解决城乡分割问题, 有的还加剧
了城乡矛盾。市对县干预过多, 对县的经济发展与横向联
合会产生了一定的牵制、阻碍效应。市管县后, 市政府在工
作中容易重视城市而忽视农村, 造成对农村工作的削弱。
在经济利益上, 重视市不重视县, 市、县之间出现经济矛
盾, 对经济发展带来不利影响。市、县均为一级政府, 又都
是经济实体, 二者之间的经济联系应通过内在的客观经济
规律作用发生, 而不能靠行政隶属关系来强制。 |
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