黄宗智：中国发展经验的理论与实用含义——非正规经济实践

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本文导读：对中国经济改革的理解主要来自“新制度经济学”，特别强调市场化的私有公司以及相关法律所起的作用；Andrew Walder和钱颖一等则指出，地方政府，尤其是其乡村企业，扮演了关键的角色。但两种分析都不能解释20世纪90年代中期以来的经验：发展的主要动力变为地方政府在“招商引资”的竞争下为外来企业所提供的大力支持。它们普遍用低于其成本的土地和配套基础设施，另加各种显性和隐性补贴以及税收优惠，并允许绕过国家劳动和环保法律来招引外来投资。正是它们的这种非正规实践以及伴之而兴起的庞大的非正规经济，而不仅是外来企业，才是中国惊人的GDP增长的主要动力，同时也是其日益加剧的社会与环境危机的来源。本文的分析来自历史+理论的视角，所指向的是对中国改革经验的新的理解和实用措施。

　　以科斯(Ronald H. Coase)为代表的所谓“新制度经济学”是对怎样理解中国经济改革影响最大的理论。它所强调的主要是市场环境下的私有公司组织和相关法律所起的作用，没有真正考虑到中国地方政府所扮演的角色。Andrew Walder和钱颖一（Yingyi Qian）等人因此特别点出这个缺点，论证中国地方政府和它们所办的乡镇企业的行为其实相似于市场经济中的公司，乃是改革早期经济发展的主要动力。

　　但以上两种意见都不能够解释20世纪90年代中期以来的演变。中国经济发展的火车头从乡镇企业一变而为地方政府在“招商引资”的竞争下，对外来企业所提供的积极配合和大力支持。后者变成此后中国国内产值（GDP）快速增长的主要动力。在“招商引资”中，地方政府普遍为外来企业提供低于自家开发成本的廉价土地和配套基础设施，以及各种显性和隐性的补贴以及税收优惠，并允许它们规避现有劳动和环保法律。如此的“非正规”实践的广泛运用为新建立的市场经济以及旧计划经济所遗留的官僚体制起了协调作用，是中国发展经验的关键。同时，也导致一个极其庞大的，处于国家法规和福利覆盖范围之外的“非正规经济”。

　　过去的分析要么强调民营企业的作用，要么强调地方政府的作用，但忽视了更为关键的、处于两者之间的关系。结果不仅忽视了两者之间的协调机制，也忽视了中国发展经验的社会维度。本文采用的是具有理论含义的历史分析，既指向对中国发展经验的新的理解，也指向对当前问题的不同的对策。

　　一、现有分析与历史经历

　　（一）新制度经济学

　　以下三位经济理论家对中国改革经济和中国的主流经济学影响至为重要：对计划经济的理解，主要是哈耶克（Friedrich A. [von] Hayek）和科尔奈（Yanos Kornai），而对市场经济的理解则主要是科斯（Ronald H. Coase）和他所代表的“新制度经济学”。他们的影响可以见于代表中国主流经济学的吴敬琏先生的著作。

　　首先是哈耶克，他在这个问题上的主要论点是，从批评新古典经济学切入，论证人并不像新古典经济学所假设的那样，并不是纯理性的，所掌握的信息也不完全，但虽然如此，他们在不完美的市场中凭价格所做出的抉择，仍然要远远优于计划经济。他认为，如此的认识才是“真正的个人主义”（true individualism），不同于新古典经济学所假设的那种具有完美“理性”的个人主义。市场价格所包含的是不完美的但是“真正的知识”，远远优于科学主义的经济学家们所追求的那种假知识。经济学家们所常犯的错误是把理念等同于实际，并沉溺于数学模式。如此的意识延伸到其极端便成为计划经济的错误，它试图以少数几个人的计划来替代市场和其价格信号。(Hayek 1980：尤见第1、6章；亦见 Hayek 1974)

　　在他的个人主义和拒绝国家干预市场观点上，哈耶克显然是一位“古典自由主义者”。这也是他的自我称呼。因此毫不奇怪，他在西方会成为新保守主义意识形态浪潮所最推崇的经济学家之一，获得美国里根总统（Ronald Reagan）、英国首相撒切尔夫人(Margaret Thatcher)、美国总统（老）布什(George H. Bush)等授予的各种荣誉。(“Friedrich Hayek”， www.wikipedia.com，根据 Ebenstein 2001：305 等各处) 在中国改革的政治经济环境中，哈耶克，作为20世纪30年代计划与市场经济大论战中的主角之一，自然具有极大的影响。

　　科尔奈则是详细论析“社会主义”计划经济的主要理论家，提出了对其内在逻辑的完整分析模式。其中最关键的是两个概念：“短缺经济”和“软预算约束”。社会主义体系是建立在国家极权之下的，其财产所有权属于国家，也就是说“人人所有而又无人所有” (Kornai 1992：75)；其经济协调机制来自官僚体制（bureaucratic coordination）而不是市场；其企业不遵循市场规律--它们即使亏本也不会倒闭，仍然会被官僚体系所支撑。正因为这些企业并不遵循市场供求机制，不遵循由无数销售者和购买者在其“横向连接”（horizontal linkages）中所组成的价格信号，而是取决于由官僚体系中的上级和下级间的“纵向连接”（vertical linkages），它们不会提供消费者所真正需要的物品，因此导致惯常性的“短缺”（以及不需要的多余）。如此的“短缺”科尔奈称作“横向短缺”（horizontal shortage）。此外，在社会主义体系最关键的官僚体制上下级间的连接中，下级惯常追求上级拨发的最大化以及自己生产指标的最小化，而其上级则反之，结果导致惯常性的“纵向短缺”。和哈耶克同样，科尔奈认为唯有市场机制才能解决计划经济的这些弊端。(Kornai 1992：尤见第11、15章)

　　至于对市场经济的论析，科斯的公司（the firm）理论影响最大。科斯认为，新古典经济学特别强调理性经济人的个人行为，忽视了公司组织的关键性。在市场经济中，“交易成本”至为重要：信息、交涉、合同、执行、验收以及解决纠纷等都需要一定的成本。公司组织之所以兴起是为了减低用合同与转包来组织个别生产者的交易成本。因此，一个公司的大小取决于其进一步扩大公司组织的边际成本相对于通过合同来组织同样活动的边际成本。在前者大于后者的时候，公司组织便会停止扩张。在广泛的交易成本的现实下，法规成为不可或缺的条件。科斯解说，要明白其中道理，我们只需想象一个不具备法规的证券或物品交易所，它们不可能顺利进行交易，交易的成本因此将会高得不可思议。(Coase 1988，1991) 以上是所谓“新制度经济学”的核心。[1]它的主要贡献在于突出公司和法律在经济发展中的关键作用。

　　对中国主流经济学影响特大的新制度经济学理论家们还包括舒尔茨（Theodore Schultz）和诺斯（Douglass North）。前者在他1979年的诺贝尔奖词中特别突出“人力资本”对经济发展的关键性(Schultz 1979)，[2]后者则特别强调法律制度，尤其是清晰的产权(North 1993； 1981)。以上讨论的五位中有四位获得诺贝尔经济学奖(哈耶克，1974年；舒尔茨，1979年；科斯，1991年；诺斯，1993年)，其中三位执教于新制度经济学的大本营芝加哥大学。

　　以上总结的哈耶克－科斯－科尔奈的核心概念和洞见构成中国主流经济学家吴敬琏关于中国经济改革的代表性著作的分析框架。(Wu 2005)[3] 在讨论各种理论传统和论争的第一章中，吴明确表示认同哈耶克的观点，特别强调哈耶克（以及科尔奈）的概念：价格信息虽然不完美但它包含无数人在使用无数资源时的反馈，而计划经济则拒绝依赖价格信号，试图凭借少数几个人通过计划来得出完美的信息来替代市场价格机制。(Wu 2005：第1章，尤见 13-14，18-20)

　　科尔奈是吴敬琏赖以分析计划经济弊端的主要理论家，尤其是他的“软预算约束”和“短缺经济”两大概念。我们可以从吴书众多部分看到这些概念的影响（例见Wu 2005：29-30，71，73，141；下面还要讨论)。

　　吴敬琏虽然没有直接引用科斯，但他书中对交易成本、私有产权的法律保护、公司组织、以及民主等都十分称道。(Wu 2005：尤见第1、2章) 他争论，计划经济附带非常高的信息成本，也就是说非常高的交易成本，这是因为计划经济只可能导致对经济实际的歪曲和错误认识。此外，和哈耶克与科尔奈一致，吴认为自由民主政治制度乃是经济发展不可或缺的政治条件。[4]

　　一个略为不同的说法是林毅夫等的分析，其焦点是“发展战略”，表述的是市场经济绝对并完全优于计划经济的主流意见（虽然他并没有引用哈耶克或上述其他的主要制度经济学理论家）。对林来说，中国之向市场化和私有化的转轨主要意味转入更符合中国的要素禀赋的经济政策，从重工业转到轻工业，从资本密集转到劳动密集生产，由此充分利用中国极其丰富的劳动资源，合适地借重中国的“比较优势”。对林（以及其书的合著者蔡昉和李周）来说，这是中国经济发展的决定性因素。(Lin，Cai and Li 2003)[5]

　　以上的这些来自哈耶克－舒尔茨－科斯－诺斯－科尔奈，以及在吴敬琏－林毅夫等著作中得到回响的思想，在很大程度上获得高层决策者的认可并得到实施。我们在改革期间所看到的是稳定扩展的市场化和私有化、频繁的立法、科斯型公司的迅速扩增、企业人才的蓬勃兴起和被歌颂等。

　　（二）Andrew Walder－钱颖一的批评

　　在经验层面上，以上的分析的主要问题是忽视了地方政府所扮演的角色，因此才会有另一种理论解释的兴起，即社会学家Andrew Walder的论析。它是在政治学家Jean Oi 的“地方国家公司主义”（local state corporatism）概念（Oi 1992，1999）以及Susan Shirk的地方分权乃是“中国经济发展的政治逻辑”论点(Shirk 1993)的基础上形成的。Walder 特别针对科尔奈的理论提出商榷。其后是经济学家钱颖一的“中国式联邦主义”（Chinese federalism）概念。Walder和钱的论析是对上述主流意见的最主要的经验与理论性挑战。

　　Walder直接挑战科尔奈对“社会主义体系”的分析。他论证，在中国改革的行政体系中，伴随管辖范围之从中央下降到地方（在他的分析中，地方政府包括乡村权力机构），企业的“软预算约束”会变得越来越硬，信息越来越完全、福利负担越来越轻、政府对来自企业的利润和税收关心越来越强。他强调，乡村层级的企业的运作其实是遵循“硬预算约束”的。(Walder 1995)

　　Walder的分析被经济学家钱颖一进一步用纯经济学词汇和数学模式来说明。钱把地方政府表述为一个类似于公司的组织，和公司同样为激励和竞争机制所推动。和Walder同样针对科尔奈的理论，钱争论改革期间的地方政府的性质其实是“维护市场”的。这个论点的关键概念是，科尔奈的“软预算约束”是被分权治理下地方政府对企业收入和税收的关心所克服的。财政收入竞争使得地方政府不愿维持亏本的企业，因此导致对企业的硬预算约束。为了和他的西方（美国）同行沟通，钱拟造了“中国式联邦主义”新词，把中国的地方政府比拟美国联邦主义下的州政府（下面还要讨论）。 (Qian and Roland 1998； Qian and Weingast 1997； Montinola，Qian and Weingast 1995)

　　Walder－钱的论析可以视作对科尔奈理论的一个重要纠正。科尔奈的目的是要论证“社会主义体系”（以及“共产主义的政治经济”）中的“常规现象”，并把它们置于和资本主义市场经济完全对立的非此即彼二元框架之中。Walder－钱则以中国的地方分权，以及其与例如前苏联∕俄国高度中央集权的不同，来论证国家行为可以是维护市场而不是反市场的。未经明言的是，市场和政府、资本主义和社会主义未必是非此即彼二元对立的。我们甚至可以说，他们的论点讽刺性地点出，哈耶克－科斯－科尔奈的主流新制度经济学虽然特别强调其所谓制度，其实具有很大的盲点，使他们忽视了中国地方政府和其企业的相互间的竞争在中国发展中所起的关键作用。

　　同时，Walder－钱的论点也显示，这个辩论其实仍然是在主流制度经济学所定的框架之内进行的。计划经济被全盘否定；市场机制不容置疑。Walder－钱所论证的其实最终只是，价格机制、竞争、牟利等市场原理也能适用于政府组织，而不是说市场原理并不足以解释中国的发展经验。

　　我们可以说，以上的两种观点分别点出了同一故事的两个重要方面：科斯理论突出民营公司及其企业家们在日益扩展的经济中的角色，以及国家法规在日益复杂的经济中的作用；Walder－钱则突出地方政府所扮演的角色：在“维护市场的联邦主义”下，充分发挥分权和税收激励的作用，对其企业实行硬预算约束，为自身的地方利益而竞争。

　　合并起来，这两种意见对改革早期的实际似乎掌握得相当完全。两者的弱点要在改革后期的经济发展以及其经验研究中方才呈现。

　　（三）改革后期的经验

　　新的经验实际呈现于20世纪90年代中期之后。发展的关键因素变成不简单是地方政府，也不简单是民营企业，而是两者之间的关系。发展的前沿从由地方政府发起、经营或控制的企业转到外来的投资（包括“外资”和“港、澳、台”）以及快速扩增的（较大的）民营公司和（较小的）“私营企业”（2006年平均雇用13人）；地方政府的角色则从兴办和经营企业一变而为招引和支持外来的企业。伴随投资规模的扩大，地方政府经济活动的主要所在地也从基层的村、乡上升到县、省和市。

　　新的实际可以见于表1、表2和表3。在80年代和90年代上半期，最显著的发展部门是乡村企业，其绝大部分最初是由地方政权所创办的。一个能够说明经济演变内容的指数是各种不同登记类型单位的就业人员数和比例：在城镇，包括国有、集体、公司、外来投资单位、私营企业和个体户；在“乡村” （按照国家统计局所定指标，包含县城关镇级以下的乡镇），包括乡镇企业、私营企业和个体户。正如表1、2、3所显示，这个期间发展最快速的是乡村的乡镇企业。到1995年，它们的“离土不离乡”就业人员数已经达到1.28亿人，相对该年城镇总就业人员数的1.90亿人。

　　虽然如此，迟至1995年，在城镇就业人员中，国有企业仍然占到全就业人员数的59.1%（表1，表2）；民营企业所占比例则仍然较小，其中民营公司才1.7%、私营企业才2.5%，而外来投资企业也才2.7%。[6]

　　但其后则非常快速转变。到2008年，规模较大的民营公司和规模较小的私营企业以及外来投资的企业的就业人员总数达到将近1亿（0.978亿），相当于城镇就业人员总数的32.3%（见表2）。而90年代后期国有企业就业人员大规模下岗（共约5000万人），其后则是进入新世纪后国有企业的大规模改制；到2008年国有和集体单位就业人员减少到7100万人，只占城镇就业人员总数的23.5%。（表2）

　　国家统计局虽然没有提供根据不同登记类型区分的产值数据，但我们可以推测，外来投资、民营公司和私营企业所占产值比例应该高于它们所占的（将近）1/3的就业人员数。根据统计局的（不太理想和精确的）“规模以上”（即年营业务收入在5百万元以上的）企业的“工业总产值”指标，2008年国有和集体单位所占比例已经缩小到11%，而民营企业（即公司+私营企业）和外来投资企业则已扩大到88%（见附录及表4）。

　　与此相比，乡镇企业远远没有像早期那样蓬勃扩增。它们在就业人员总数中所占比例在1995到2000年间停滞不前，徘徊于乡村就业人员的26%。[7]

　　民营企业所占数量和比例的快速扩增当然会被人们用来支撑主流制度经济学和市场主义的正当性。中国确实变得日益资本主义化，私人资本在其戏剧性的发展中确实起了与日俱增的作用。但是，我们要问：中国的发展是否真的可以简单地用科斯的资本主义公司理论来理解？确实可以用主流制度经济学的凭借私有产权+法律保障来减低交易成本的理论框架来理解？

　　（四）现有分析的盲点

　　主流新制度经济学再一次不能解释地方政府所扮演的角色，正如Walder－钱对改革早期的发展经验已经证实那样；但是，Walder－钱的分析也不能解释改革后期的经验。Walder－钱的关注点是地方政府自己创办、经营或控制的企业；他们的分析是在90年代前期形成的，明显是基于改革早期主要由乡村企业推动的发展经验。他们的分析的缺陷是90年代中期以后，地方政府的活动重点已经不在直接建立、经营或控制企业，而在一种配合性的招引民营和外来资本。

　　在中国的制度环境中，地方政府和新的企业之间的关系可以说是真正关键的因素，在近15年中比民营企业在市场上的交易成本和地方政府企业都来得重要。它们之间的关系体现在“招商引资”一词之中，它已经成为地方政府的头等大事，也是地方官员考核的主要标准（王汉生、王一鸽2009）。（应该说明，地方政府间的分权竞争乃是在中国共产党的高度集中的干部委任和纪律体系下运作的）(黄宗智2009a）。我们需要知道：招商引资的具体内容是什么？它是怎样运作的？

　　科尔奈没有认真对待这个问题。在他看来，社会主义和资本主义分别是自我连贯一致的体系，所遵循的逻辑是截然对立的：社会主义是一个共产党“极权”的体系，而资本主义则是一个自由民主的体系，两者互不相容。两者的混合只可能导致矛盾和冲突：极权和公民社会权力只可能对立；官僚管理只可能和资本主义企业相互矛盾；软预算约束只可能和硬预算约束对立；计划生产只可能和价格机制相互矛盾等。在矛盾和冲突之下，其结果只可能是唯利是图的价值观和官员的贪污，就像在中国那样。(Kornai 1992：尤见第15章；亦见第21章，509-511；亦见570-574) 科尔奈这个分析所不能回答的是：中国的经济体系果真如此充满矛盾和冲突，我们又该怎样来解释改革期间令全世界瞩目的经济发展？

　　资本主义和社会主义、市场经济和计划经济的非此即彼二元对立对过去关于中国经济改革的理解影响深远。我们已经看到，哈耶克－科尔奈，以及他们之后的吴敬琏－林毅夫都把如此的对立看作给定前提。（科斯的公司理论则把高度发达的市场以及高度规范化的合同与法律当作给定事实）。使我们感到诧异的是，反驳他们的Walder－钱，兴许是无意的，并没有对如此的对立提出明确的质疑。他们的辩论最终并没有指出这样的对立所导致的错误认识，而只是争论中国的地方政府行为其实与资本主义公司组织相似。在他们对地方政府和乡村企业的分析中，所强调的因素是和主流经济学一致的，即市场竞争、激励以及硬预算约束。我们可以说，哈耶克－科尔奈－科斯所强调的是资本主义型公司对经济发展的推动，而Walder－钱所强调的则是和资本主义公司相似的地方政府对经济发展的推动。双方同样认为资本主义型的市场机制效应最佳；两者都没有考虑到中国改革后期中政府与企业、计划与市场的新型关系。

　　今天回顾，我们可以看到辩论的框架和条件其实完全是由新制度经济学以及与之志同道合的新保守主义（国内外左派惯称“新自由主义”，亦可称作“古典（放任）自由主义）所设置的。双方都以计划经济的全盘错误和失败作为给定前提，都以为唯有纯粹的市场机制才能理性地配置资源。Walder－钱反驳的焦点不是如此的二元对立，而是要说明即便是政府也可以遵循资本主义和市场逻辑来运作。双方都把”转型“理解为从计划到市场、社会主义到资本主义的完全转变。双方都没有从两者并存的角度来考虑”转型“，因此也没有考虑到两者之间的关系的动态演变。

　　当然，改革中呈现了民营企业的广泛扩增，但是，他们和地方政府之间的关系在实际运作中到底是怎么样的？当然，改革中呈现的是地方政府之间的竞争，但那样的竞争相对新兴的企业来说到底是什么？地方政府在改革后期的”招商引资“竞争中到底为那些企业做了什么？要精确掌握中国的发展经验，我们必须回答这些问题。

　　二、非正规实践与非正规经济

　　从历史视角来考虑，改革期间的中国经济体系明显是一个混合体，同时具有旧计划经济和新市场经济的特征。科尔奈指出其间的”不协调性“（incoherence），毋庸说是对的，但我们需要进一步问：两者又怎样协调而产生中国改革中的戏剧性发展？

　　在我看来，关键在实际运作中的高度伸缩性，亦即国内惯称的”变通“，主要体现于规避、绕过甚或违反国家法规的非正规经济实践。以下首先是对90年代中期以来地方政府和企业在实际运作中的关系的简单总结，主要来自新近的经验研究，其后讨论这个发展经验的理论、方法和实用含义。

　　（一）地方政府和企业在实际运作中的关系

　　计划经济的一个不容否认的弱点是其极其沉重的官僚管理体系对企业人才和创新的压制；但同时，正因为政府的高度集权，它能够在短期内动员大量的资源。这首先意味对一个企业来说，政府的支持乃是不可或缺的条件，只有获得其支持才有可能从众多部门和层级获得必须的许可证和资源，才有可能顺利运作。用制度经济学的话语来表述，与官僚体制打交道的”交易成本“非常之高，除非同一官僚体制为了招引其投资而特地为之铺路，规避甚或违反现有法规。这是我们所说的地方政府变通行为为旧体制和新经济起到协调作用的第一层含义。

　　但这只是其一小部分。高度集中的权力之被用于发展（在改革早期创办乡村企业的时候已经展现）在改革后期一再展示，尤其可见于地方政府之为经济建设而大量征用土地。它们之所以能够征用土地的部分原因是中国的不清晰的产权制度：其使用权属于农民、所有权属于集体、但国家保留为建设而征用土地的特权。[8]中央政府虽然多次声称要严格控制土地征用，防止滥用，但实际是，至少已有四五千万农民的土地被征用。[9](天则经济研究所2007：7；陶然、汪晖2010)

　　地方政府征地所付给农民的赔偿一般都比较低，相对开发后的市价更显得如此（下面还要讨论）。这是地方政府之所以能够招引投资的一个关键因素，也是地方政府收入的一个重要来源，一定程度上甚至是其成功的”秘诀“（下面还要讨论）。

　　当然，光靠土地不行，其开发需要能源、道路、运输等配套基础设施。那些也是地方政府为招商引资而提供的一揽子条件中的重要部分。正因为如此，基础设施早已成为地方政府特别关心的头等大事之一，是他们招引投资工作不可或缺的部分。

　　使人惊讶的是，地方政府居然能够并愿意以低到自家成本的一半价格来为外来企业提供土地和配套基础设施。一项关于土地比较紧缺的浙江省的研究指出，该省足足有1/4的土地是以不到成本的一半价格出让给外来商人的。平均是86%：征地和配套基础设施成本10万元∕亩的土地的平均出让价格是8.6万元。在土地更加短缺的苏南地区，例如苏州，成本（征地+配套设施）20万元∕亩的工业用地，平均出让价是15万元，与其竞争的邻近地区则有出让价低达5～10万元∕亩的。陶然和汪晖在这个题目上发表过多篇研究，他们认为，以每亩亏本10万元的价格出让土地来招引投资是常见的现象。（陶然、汪晖2010；陶然、陆曦、苏富兵、汪晖2009）

　　地方政府也常为引入的重点企业提供现金补贴。一个例子是农产品重点企业，在农业部新近发表的关于农业”产业化“（亦称”纵向一体化“）的首篇长篇报告中有比较详细的材料：2000到2005年间，中央政府投入共119亿元来扶持国家级的”龙头企业“。地方政府亦步亦趋，比较发达的山东、江苏、浙江、上海等省市，每年投入5000万元来支持龙头企业（有的直接扶持企业资金周转，有的是贴息贷款）。此外，以山东省为例，该省内的市、县政府更在此上每年投入共1亿元。另外还提供税费减免优惠，每省市年1000万元或更多。这样对农产品重点企业的扶持已经是地方政府竞相招商引资的重要组成部分，并且是在中央政府领导下进行的。（与此形成鲜明对照的是，相应农户需要而自发兴起的农业合作社则等于被排挤，既基本得不到政府的补贴也不能向政府控制的银行贷款）。(《中国农业产业化发展报告》2008：219，194，179，199，188，236；黄宗智2010b)

　　地方政府愿意不惜成本来招商引资是为了其后的回报。首先是企业增值税和所得税的财政收入（虽然中央政府要拿走前者的75%和后者的50%）。更重要的是之后的一连串财政收入：从连带兴起的服务业和小企业可以征得营业税和所得税，而那些是100%归属地方政府的。（陶然、汪晖2010）

　　更重要的是之后必定会发展的房地产以及其在市场上的升值。这里地方政府可以从开发商挣到十分可观的利润，远远超过其征地所付出的成本。2007年的一项经验研究说明，长江三角洲地区的地方政府征地平均付出的代价是2.5～3.0万元∕亩，而他们从开发商获得的出让价则平均是14 ～35万元∕亩（而土地最终的市价是75～150万元∕亩，也就是说原来征地成本的30到50倍）。(天则经济研究所2007：8)  正因为如此，较发达地区的地方政府的预算外收入有足足60～70%来自土地开发的收入。(天则经济研究所2007：10；亦见黄小虎2007：46) 事实是，征用土地乃是地方政府经济建设经费的最主要来源。

　　从企业的视角来考虑，它们获得的不仅是补贴和支持，也是其后（当然，要与地方政府维持良好的关系）的保护，可以借以免去众多的可能收费、摊派和行政约束。这是因为改革的特殊国家体系：它说的是一回事，做的是另一回事。劳动法规可以在与当地政府的”共谋“下在不同程度上绕开甚或违反。环保法规同样。税收制度也基本相似：企业不仅可以享受减免或返还税费，也可以避免将来所可能合法征收的税目。(张建君、张志学2005；亦见陶然、汪晖2010、2009)

　　即便地方政府对企业施加压力要让它们遵循国家法规（大型的内外资企业更可能受到这样的压力），企业仍然可以廉价利用处于法律保障之外的非正规工人。它们也可以利用非正规的小企业和大量的个体户（亦即”新“和”旧“的”小资产阶级“--详见拙文黄宗智2008a）。这种在廉价的”非正规经济“（下面还要讨论）中的转包的成本要远低于企业公司扩大自己正式组织，对跨国公司来说尤其如此（下面还要讨论）。

　　可以见得，这一切使外来的企业处于十分有利的地位，因为它们得助于地方政府间的激烈竞争（想象一个有众多不同地方政府竞相招商引资的交易会），因为它们可以获得廉价的土地、能源等设施配套、税收优惠、直接和隐性的补贴以及庞大的廉价非正规经济的支撑。

　　以上是中国之所以能够招引比任何其它发展中国家要多的外来投资的重要秘诀。也是为什么外来投资企业2008年已经占到”工业总产值“统计指标的30%，和国内”公司“基本相等（相当于占11%的”国有“+集体单位的将近三倍）的原因（见附录，表4）。这也是为什么中国的商品交易对GDP的比例（即出口+进口产品作为GDP的百分比）已经高达64%（2005年数字），远远高于美国、日本、印度的约20%（以及巴西的25%）(Naughton 2007： 377)。这也是为什么中国1996到2002年的外国直接投资（FDI）年平均占到GDP的4%，远高于日本、韩国和台湾地区。（Naughton 2007： 404-405）正如许多经济学家指出，中国的经济发展在相当程度上乃是”出口带动“的。

　　地方政府的非正规经济实践，它们之把正式法规非正式地运作，乃是这个体系的核心。体系的整体可以说既包含计划经济的特征（专横的官僚制度、快速组织资源的能力以及对经济发展的惯常干涉），也包含新市场经济的特征（资本主义型公司、价格机制、供求规律、竞争）。在改革后期，协调两者的是地方政府权力和资源的非正规运用，可以说是一种”有计划的非正规性“，而且是在中央政府的默许下运作的。

　　（二）体制性成本与收益

　　地方政府和企业间的关系是如此重要，难怪会有众多相关研究，包括对前政府官员之加入民营企业的研究（例如吴文锋、吴冲锋、刘晓薇 2008），甚至统计企业董事会上的全国政治协商会议和人民代表大会成员，然后试图研究这种”政治资本“与企业绩效的关联（例如胡旭阳2006；胡旭阳、史晋川2008）。此外更有详细分析企业需要什么样的策略和行动来建立和维持其所需要的政府关系的研究（例如张建君、张志学2005)。诸如此类的研究对我们在上面总结的经验实际的了解有一定的帮助。

　　有的研究者把上述现象等同于美国各州招引外资的竞争，试图仿效美国的公共部门经济学（public sector economics）研究。他们引用最多的例子是1994年Alabama州为了招引奔驰汽车公司在该州建厂，以及1 9 8 9年Kentucky州为了招引丰田汽车公司在该地建厂而提供的高额补贴。[10]但这两个例子对美国来说其实是反常而不是一般的现象，局限于其正在衰弱的一个经济部门。正如Paul Krugman等指出(Graham and Krugman 1995； Glickman and Woodward 1 9 8 9)，美国对外资所采取的态度主要是”中立“的，对外来和国内的资本基本一视同仁；投资的落点其实更多取决于”集聚效应“(”aggregation effect“：某一部门工业的公司都聚集在那个地方，因此我们也要在那里），而不是特殊补贴。在美国公共部门中惯行的是”游说“用来影响立法（lobbying），而不是像对奔驰和丰田案例那样的补贴。(Grossman and Helpman 1994； Biglaiser and Mezzetti 1997)

　　在中国，美国公司的那种游说经济行为比较少见；它的实际更在于中国特殊的国家体制以及其混合（计划与市场）的经济制度。在中国所惯见的在美国是反常现象；我们不应把两个体制等同起来。

　　中国的体制的特殊性在于它的高度非正规化的运作。如此的非正规性存在于任何体系，但很少有像中国那么高的程度。正规制度在改革后期的中国经济整体所占的比例是比较低的，常常只是一种姿态（或者代表某种理想），但其眼前的实际运作主要是非正式而不是正式的。

　　在这样的体系内，来自与其政治经济制度打交道的（也许可以称作）”体制性收益“其实要高于其”体制性成本“（即为了与体制打交道和与之维持良好关系而花费的成本）。结果是一个对投资者非常有利的制度环境。与地方政府的关系不仅可以大幅度降低企业的”交易成本“，也可以为它带来高额的显性与隐性补贴。这是科尔奈所强调的体系性矛盾和贪污的反面。它可以解释钱颖一等在他们2006年的开创性的（但相当严谨的）对在中国投资的回报率研究的发现：“中国投资回报率总额在1979到1992年间从25%降低到1993到1998年及其后的约20%。如此的回报率（用同样方法来计算）要高于大多数的发达国家，也高于包含众多处于不同发展阶段国家的样本。” （Bai， Hsieh and Qian 2006：62）[11] 这样的结论当然和中国吸引了比其它发展中国家要多的外来投资的事实是一致的。联合国贸易与发展会议（UNCTAD）2005年的一项对专家和跨国公司的问卷调查发现，作为投资目的地，中国在世界上排名第一，远高于其它国家。(高柏 2006：表7)

　　这一切意味的是，在中国的改革经济体系中，（我们所称作）“体制性成本∕收益”是个关键因素，比科斯理论所强调的市场正规合同交易成本更加重要，也比科尔奈和Walder－钱所强调的地方政府企业到底处于软预算约束还是硬预算约束下的问题重要，起码在最近15年间如此。它们对一个企业之能否创建、良好运作以及有多高利润起到几乎决定性的作用。

　　（三）非正规经济

　　改革后期的经济体系的一个极其重要的组成部分是发展经济学之所谓“非正规经济”，笔者已在另文中详细讨论（黄宗智2009b）。中国从计划经济传统所继承的虽然是个高度官僚化和正规化的经济，但在改革期间的非正规经济实践下，已经极其快速地形成了一个极其庞大的非正规经济。首先是城镇（指县城关镇及以上的城镇）部门的未经登记的人员（主要是“离土又离乡”农民工，区别于此前“离土不离乡”的乡村企业就业人员），2005年已经达到1亿人之数，即城镇就业人员总数中的36%（见表2）。本文之所以把他们称作“非正规”是因为他们接受的是低于正规“职工”的工资以及不附带正规职工所享受的法律和福利保障（这也是联合国国际劳工组织--International Labor Office， ILO--所采用的定义）。根据2006年由国务院研究室牵头的比较权威性的调查报告，农民工平均每天工作11小时，每周6到7天，即比一般正规职工要高出约半倍的时间，而其获得的报酬则只是正规职工的60%，而且是没有考虑到福利差别的比例。（《中国农民工问题研究总报告》2006；黄宗智2009b：53）

　　我们如果加上小规模私营企业的员工和个体户（大多是农民工或下岗工人），他们一般也没有法律和福利保障，非正规经济人员总数要达到城镇总就业人员数的60%（见表2）。[12]

　　这个非正规经济以及其近几十年的快速扩增乃是发展中国家的一个普遍现象，但在发达国家以及前计划经济国家则占较低比例。在一定程度上，它是全球化所导致的，是全球资本跨越国界而探寻比自家便宜的劳动力所导致的。非正规经济的扩增是为了给外来资本提供廉价劳动力，也是为了给新来的经济提供各种廉价服务。它是20世纪60年代以来兴起的现象。中国是较晚进入全球化体系的国家，较晚呈现这个在其他发展中国家已经具有半个世纪历史的现象。

　　事实是，中国改革的历史相当程度上是此前的正规经济的非正规化的历史。如表1和表2所显示，2008年正规职工所占比例已经从计划经济时期城镇就业人员总数的将近100%下降到40%。

　　非正规经济在全世界的爆发性扩增是如此的显著，联合国的国际劳工组织早已把它作为其工作的聚焦点，特别突出其人员所忍受的，在法律保障范围之外的以及常是不人道的工作条件，呼吁要为这个庞大的人群--包括在正规经济中工作的非正式工人以及为正规经济提供各种各样廉价服务的人员，他们几乎全是在正规法律和社会保障范围之外的，甚或是受到法律制裁的贫穷工作人员--争取到“有尊严的”（“decent”）待遇（ILO 2002）。为此，ILO在1969年便已获得诺贝尔和平奖。（黄宗智2009b）

　　中国的非正规经济的特点，除了其市场化之较晚出现之外，首先是其庞大和几乎无限的规模，主要是因为其极其大量的剩余劳动力（1～1.5亿的农业就业人员）。这种情况只可见于个别其它的发展中国家--例如印度。

　　更加特殊的是中国之通过一个地方政府激烈竞争的体制，积极地把其非正规经济当作“比较优势”来争取外来投资。和众多其他发展中国家一样，中国为全球资本提供了廉价劳动力以及为新兴的经济部门提供各种非正规和半正规的服务。但和其它发展中国家不同，中国是一个在高度集中的中央政权的领导下，地方分权而为追求外来投资而相互竞争的政治体系（更详细的讨论见黄宗智2009a）。在那样的（我们也许可以称作）“（中央）集权的（地方）分权主义”[13]体制下，中国把其非正规经济变成一个强有力的招引外资的工具。这种非正规性我们也许可以称作“有计划的非正规性”。我们已经看到，其结果是远高于其它发展中国家的外来投资，以及全世界最快速扩展和最庞大的非正规经济。

　　这个实际在一定程度上是隐蔽的，因为官方没有正式统计这个部门。[14]它的就业人员数只能从来自人口普查所计算的真实的就业人员总数减除各种登记类型单位所上报的人员数而得出。我们已经看到，实际是，非正规经济人员在2008年占据城镇3.02亿总就业人员中的1.82亿，也就是60%（见表1）。

　　我们如果加上“乡村”（包含县城关镇以下的城镇）的非农就业人员，即乡镇企业的1.5亿人、[15]乡村私营企业的0.3亿人以及0.2亿的个体户，就要再加上2亿人员（表3）。最后，如果再加上务农人员，因为他们大多也是缺少法律保护和社会保障的人，非正规经济人员的总数将高达6.5亿人，亦即2008年全国民经济（城镇+乡村）的7.72亿就业人员的84%。（表1，2，3；黄宗智：2010a：第8章；黄宗智2009b）

　　整个非正规经济都没有被主流经济学家们所正视。即便是讨论到，例如在蔡昉引用刘易斯（Arthur Lewis）的“二元经济”论（即一个具有劳动力“无限供应”的传统部门以及一个现代的城市部门）（Lewis 1954，1955）的论文那样，它被认作一个很快就要消失的部门。给出的理由是刘易斯论证的“转折点”已经来到中国：中国的二元经济体系很快即将被整合为单一的现代化的、全国劳动市场. (蔡昉 2007；黄宗智2009b)

　　事实上，非正规经济非但没有减缩到即将消失的地步，它其实一直在爆发性地扩增，正如上面已经指出，今天占据到中国绝大多数的就业人员。我们如果考虑到正规经济的职工（即主要是表1和表2从国有到外资的六个登记类型），在1978年到2006年将近30年间，只增加了0.2亿人（从0.95亿到1.15亿），再把这个数目和非正规经济的6.5亿人员数目（其中估计有1.0～1.5亿的务农人员是过剩劳动力）相比，就能看到，宣布刘易斯转折点的到来是多么地远离实际。事实是，非正规经济之整合于正规经济只可能是未来的一个艰巨和漫长的过程。

　　主流制度经济学，正因为它把法律和产权认作经济发展的关键条件，自然把注意力集中于正规经济部门，因此忽视了非正规经济在发展中所起的作用。另一方面，Walder－钱的分析虽然突出地方政府所创办、经营或控制的企业，同样忽视了在改革后期快速膨胀的经济体中的既非民营公司也非政府企业，而是在其间起关键作用的地方政府非正规行为，以及因此而导致的非正规经济。

　　对非正规经济的忽视也意味对发展的社会维度的忽视，不仅是当前的，也是历史上的。说“历史上的”，是因为不会与之对比也就因此看不到，计划经济之为大多数人所提供的有效医疗、教育和福利保障（正如诺贝尔奖得主Amartya Sen多年前指出，改革前的中国在“社会发展”的关键指标上，即人们的寿命预期、教育水平以及婴儿死亡率上，其成就远远超越当时人均GDP和中国基本相同的印度）。（Drèze and Sen 1995：第4章；黄宗智2010a：第1章）至于对当前的情况，同样会忽视中国的经济发展“奇迹”所附带的社会问题，看不到非正规经济既是中国经济发展的根源，也是其社会和环境危机的根源。

　　（四）中国发展经验的理论与方法含义

　　这一切并不否定过去的分析的正确部分。新制度经济学强调私有化和市场化能够激发企业家们和民营公司的积极性，这点在中国经验中是得到证实的。同时，反对其原教旨市场主义（以及“古典自由主义”和新保守主义）内涵的论者，正确指出了地方政府及其乡镇企业所起的重要作用。

　　正如哈耶克多年前已经从内部人的视角指出，许多经济学家过分依赖理论前提，倾向把实际等同于理论构想（Hayek 1980[1948])：尤见第2章）。主流经济学的论析多从计划与市场经济在理论上的非此即彼二元对立以及计划经济的全盘错误出发。一方面，它们对计划经济的批评，例如其沉重的官僚体制、过分的意识形态化以及对创业和竞争的压制，显然是正确的，但同时，它们忽略了改革前的计划经济的正面成绩，例如其快速发展的重工业、覆盖大多数人民的公共服务和福利、以及强大的组织能力。我们也许可以客观公正地说，哈耶克－科尔奈－科斯的制度经济理论其实主要是一种理论性的理想类型，而不是历史性－经验性的分析。

　　笔者认为，真实的历史更多寓于本文提倡的从实践到理论再回到实践的研究进路。也就是说，要依赖历史视野并扎根于经验证据，但又要具有理论关怀与含义。正是如此从实际出发的研究进路，方才可能挖掘出被理论和意识形态所遮蔽的维度。这里强调的是地方政府的非正规实践以及由此产生的非正规经济。

　　应该可以清楚看到，中国之所以能够成功地吸引外来投资不仅是因为它具有丰富的劳动力资源，也因为它得自计划经济所建立的教育和医疗方面的基础、快速的重工业发展和基础建设、以及组织能力（这点特别容易因过去极端的群众运动而忽视）。但中国发展经验最突出的特点不是以上这些，而是其当前的集权的分权主义政治经济体系，其中地方政府为召引外来投资而激烈竞争，所依赖的是非正规的补贴和支撑，以及庞大的非正规经济。正是这样的组合才能同时解释中国的经济发展和社会与环境问题。

　　具有讽刺意味的是，哈耶克－科斯－科尔奈以及诺斯、舒尔茨等的主流制度经济学，虽然名义上特别强调被（新古典经济学所）忽视的制度和经济史维度，居然完全忽视了中国发展经验中这个巨大的制度－历史实际。

　　总的来说，我们可以从四个层面来理解中国的发展经验。首先，和其它结合前工业与工业、传统与现代的发展中国家一样，非正规经济实践占据不容忽视的位置，正如国际劳工组织所强调的那样；第二，和其它后社会主义转型的国家一样，非正规经济起到协调旧计划经济和新市场经济的作用；第三，其庞大和看似无限的规模再次突出中国巨大的人口这个基本国情，也是一个唯有印度等几个个别国家才能与之相比的国情；最后，它所突出的真正是中国改革的独特性是，其特殊政治经济体制之与其非正规经济的结合。

　　在一定程度上，那样的结合也可见于改革前期：我们可以把地方政府在建立乡村企业过程中的众多非正规行为也纳入其中，  并把乡村企业的“离土不离乡”员工纳入非正规经济来考虑。但城镇部门的真正大规模的变迁则有待于改革后期：在各种补贴和绕过国家正式法规的招引下而涌入的外来投资，以及为新兴的城镇企业打工和服务、没有国家法律和福利保障的离土又离乡的农民工之爆发性扩增。正是后期的那些主要是城镇的现象，才真正符合国际劳工组织所使用的“非正规经济”一词的原义。

　　正是改革后期的地方政府竞争和非正规经济行为，把不清晰的产权和不成熟的市场改作比较优势、把政府对重点企业的非正规支持变成提高它们的收益而借此招引外来投资的手段、把非正规经济变作招引外资竞争中的比较优势等。同时，也把城乡原有的差别扩大到城镇社会内部的显著不平等。结果是近年来的惊人的GDP增长以及十分迫切的社会不公问题。正是计划经济和市场经济、社会主义和资本主义的结合，而不是以往分析中的两者非此即彼二元对立，才能解释中国发展经验的成败功过。

2012年11月13日 13:13 来源：三农中国