杨保军-土地制度是新型城镇化建设最大“拦路虎”

规划人

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本文导读：新型城镇化带来的是一系列的政策和制度变革。其中土地制度，作为我国多少年以来，在提倡改革却推进缓慢的一项制度，将成为新型城镇化各方关注的重点。城市规划人如何看待土地制度与新型城镇化，来看杨保军的访谈。

土地制度是新型城镇化建设最大“拦路虎””

城镇化不一定只有利而没有害，潜力所在也可能是陷阱所在。

杨保军，1984年7月毕业于南京大学地理系区域与城市规划专业，分配到中国城市规划设计研究院工作。历任中规院厦门分院院长、规划设计所副所长、所长、院总规划师，现
任中规院副院长。

我们农民得问题解决不好，最大的原因是喜欢替他们做主。但是我们是打着正义的旗号来替他做主，农民不买账，甚至不理解。

IBTimes中文网：当前，积极稳妥推进城镇化，一个核心问题是农民工市民化问题。党的十八大提出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，户籍制度改革的难点是什么？如何突破？

杨保军：我记得在两年前，《商务周刊》曾经采访过我，让我判断一下未来城镇化的主要任务是什么？我当时的观点就是农民工的市民化。现在中央也提出来了，但是我看到很多人误读了“农民工市民化”的提法。他们就质疑为什么要强迫农民工市民化？但我们所说的市民化不是要强迫农民工变市民，如果这样理解就完全背道而驰了。而是说我们要尊重农民工的选择，如果他们已经不依赖农业生产作为谋生的手段，他已经进入城市扎了根，或者说已经找到了相对稳定的工作，愿意把家小带过来安置，愿意在城市生活，那我们应该接纳他们而不是排斥他们。不能强迫，尊重人家的意愿，要接纳，这才是我们所说的“市民化”的本意。现在就是要提供接纳的条件，解决保障房、子女上学等等问题。我们绝对不能强迫，但我们也不能拒绝，要尊重人家的选择。

为什么这个问题很重要呢？因为我们要注意到农民工的队伍发生了很大的变化。一代农民工和二代农民工有巨大的差别。在一代农民工的时候，农民工市民化的问题还不急迫。一代农民工他们是从农村走出来的，出来之前，他们会干农活，在农村能够生存。他们之所以出来，是想要生存的更好而已，不出来他们也能吃苦。所以，他们并没有强烈的意愿想要留在城里，他们只是希望通过打工见见世面、学点技能，改善一些生活状况，增加点收入而已。我们看到80年代到90年代初，当时农民工的工作条件还不如现在，生活条件也不如现在，工作的艰苦程度比现在更重，但是他们当中没有一个想到要自杀，因为他们知道自己是来受苦的，他们也受过苦。但是二代农民工就不一样了，他们相当一部分人没干过农活，因为不会干，回到农村就没办法生存。

有一份调查就显示，二代农民工当中，80%的人表示他们不愿意回乡，不管城市是不是接纳，他都要待在城市。因为他回去干不了农活、又吃不了苦、也没有那个兴趣，这80%的人就值得我们思考。当然还有10%的人表示愿意回乡，他们学好了知识和技能，将来回去建设家乡。另外的10%还不确定，还要看将来的情况再打算。我们应该好好想一想，这80%的年轻一代，他们受过启蒙、有见识、掌握了许多技能和信息，如果不接纳他们，他们会成为一股怎样的力量？就像去年的反日游行，后来演变成一些人打砸汽车等，这些人大体上就是这部分人。他们没有工作，对社会有强烈的不满，有机会就开始发泄了。我们要考虑接纳他们，就得给他们提供就业的机会，创造就业的场所，让他们逐渐融入到我们的城市当中。所以我觉得这是提农民工市民化的关键所在。这些有基本能力，又有强烈意愿要进入城市的人，我们要逐渐接纳他们。

谈到户籍制度改革这个关键问题，我认为难点不是在户口本自己。现在没有户口本也能到不同的城市去，重要的是附着在户口本上的一系列的待遇。有人列出来这个待遇大概有二三十条，从就业机会开始，招工、就医、上学、上幼儿园、购房、购车等等，这些东西才是关键的关键。如果把这些附着待遇统统算起来，有人计算过，北京一个户口的隐性市场价值大约在50万至60万左右。包括我们单位要招一个大学生，我们问了一下这个市场价，户口还是很难弄的。有的学校在前些年要招大学生，但他没有北京户口，就要花18万左右才能把户口搞定，因为它还是有隐性的价格的。

我觉得户籍制度改革的难点不是户籍制度本身，而是跟户籍制度发生关联的一系列的社会保障和待遇等等。它牵扯到很多部门，所以改起来很困难。要一个部门、一个部门去尝试、去突破。至于如何突破，我也没有想好，不好妄加评论，但我期待，他们能够以一个更加长远的眼光，更加宽容的心态来考虑这些人的诉求。

户籍改革难就难在这里边存在一个“公交车现象”。就是说公交车来了，大家都想上去，但等车的人多，公交车的座位有限。我们都有一个共同的心态，在站台等的时候，巴不得公交车慢点开，别关门，我还没上去呢。但一旦我上去了，下面还有很多人要往上挤又挤不下的时候，我就特别希望快关门，快点走，挤不下了，每个人都有这种心态。所以不是很热衷户籍改革的人都已经是城里人了，他们都已经享受了教育、医疗、卫生等等这些待遇。但不可否认，我们每个城市在公共服务这块都不是很充足，都挺紧张，去医院我们还得挂号呢。所以一旦有人已经进来了，他就不希望其他人赶得太快，不希望更多的人分享，因为一分享，条件就更差了。像上海这样开明的国际大都市，一说到异地高考，所有的家长都联合起来反对。因为他们觉得放开会对他们的子女不公平，他们的竞争对手多了。

一谈到改革，很多人就把矛头指向央企，指向各级政府，其实还有一块--社会的改革，它指向我们每一个人。我们这些已经是城市里的市民，某种程度上是公共服务产品的既得利益者，因为农民没有权利和你分享，但一旦要改革，那农民就要跟大家分享了，所以大家就害怕。当然，我也不赞成一下子就放开，这也会带来管理上的问题，所以我觉得应该逐步有序地推进改革。让我们接纳的数量和我们能承受的能力相适应，就不会“乱”。同时要通过不断的建设，加大城市的接纳能力。

IBTimes中文网：农村人口转移为城市人口，还有一个不容回避的问题就是土地。土地是农民最基本的生产资料和生计保障。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权不是国家无偿给农民的福利，而是法律赋予农民的财产权利。过去几年出现过农民在城镇化过程中失去土地、又无法真正进入城市的情况，因此也引来不少争议，在您看来，土地制度的改革会面临哪些困难？该如何解决？

杨保军：土地制度的改革是最难的，各界争议也是最大的。我个人的看法是，就像问题中提到的，土地的这些承包经营权，分配权、使用权等等，不是国家无偿给农民的福利，而是法律赋予他们的权利。既然是法律赋予的权利，那这个权利就应该归农民所有，而不需要别人替他做主。我们农民得问题解决不好，最大的原因是喜欢替他们做主。但是我们是打着正义的旗号来替他做主，农民不买账，甚至不理解。我认为，最主要的是要给农民自由选择的权利。这个问题多年以来，两派就争论不休。到底土地制度将来怎么办，已经有很多人在争论。集体土地也好，私有土地也好，要不要把土地给农民也好，两派各执一词，没有定论。我个人是倾向于秦晖的观点，就是要相信农民，他们也是理性的，应该把土地的权利给农民，让他来自由选择，这样更有利于问题的解决。

现在，土地改革最大的困难是跟法律有抵触，宪法是一回事，土地法又是一回事。土地法对土地产权的提法跟宪法是有矛盾的，但是我们在操作过程当中更多的依据土地法，所以现在就出现很多的问题。这个领域虽然我也关注，但并没有深入的研究，所以也不太好说。但是，我注意到越来越多的改革趋势是开始突破土地法。所以我建议，根据我们国家改革的特点，就是中央政府是比较稳的，基层这一块是推向民主的，在中央政府和基层之间，我们保留了一定的自由度和弹性，允许各个地方去尝试、去摸索、去改革。摸索不成功，中央政府可以下令制止；摸索成功，就可以通过中央政府来强行推广。这是中国这些年来发展的奥妙所在：不限制创新，上头是稳的，下边是放开的，中间留有余地的。比如温州在摸索金融创新，可能成功，也可能不成功。成功了经验就可以推广，不成功就封住，不会影响到全国。成都在探索城乡统筹，也有一些创新，广东也在摸索一些经验，所以中央政府让多个主体来创新还是有他的道理的。因此我觉得，土地改革应该允许各个地方去尝试、去逐渐改革创新。

我看到北京两会期间，程刚副市长说可能会对土地有所创新。他谈到规划的城市建设区中，农村的集体土地可以不经过政府征用而直接上市，这就是一个很大的突破。如果允许做这种尝试，看看他的成败得失。如果利大于弊，再完善一下就可以推广，如果弊大于利，就很快叫停。我觉得，与其现在争论不出个眉目，还不如在现实当中去摸索。我其实不太同意他们所倡导的里里外外、上上下下全部想好了，来一个顶层设计，往全国一推，其实这是不现实的。中国的改革从来不是这样，连邓小平当时都说"摸着石头过河"，没有说一环扣一环全部想好了再实现，没有的事。这不是一些人坐在办公室里瞎想的东西。要尝试、试错，逐渐改革恐怕是一个方向。

你为什么还要在这个时候问大家“幸福”吗？这不是捣乱吗？因为没有哪个国家在这个阶段是幸福的

IBTimes中文网：历史上大多数国家在城市化进程中，都经历过"城市病"集中爆发的阶段。伦敦、纽约、东京等国际大都市也曾长期饱受"城市病"困扰。其实在我国的一些大城市比如北京、上海等已经显现出诸如交通堵塞、空气污染等的城市病，最近PM2.5已经由一个陌生的专业术语变成了大家所熟知的环境指标，对于城市病，您怎么看？是不是城镇化就必须经历？

杨保军：城市病就比较简单了。首先，当城市到了一定规模的时候肯定就有城市病，这是跑不了的规律，只是说病的轻重不一样而已。比如交通问题，没有一个城市可以解决得很到位，而只有解决得好坏之分，还有环境污染也是如此。各个城市都经历过城市化率在50%这一阶段，这一阶段的病更多，因为这一阶段的城市在发生着巨变。如果是在低于50%，像我们中国，那它就意味着这个社会的主体还是农耕文明，农村人口占主体，城市人口还是少数。突破50%，就意味着这个国家要从一个农业社会、乡土中国转向一个都市社会。农民变市民，对国家来说是一个剧烈的变化，它会带来很多价值观、社会结构的变化等等。所以这个点有一个共同的特征，就是社会矛盾、社会冲突、环境污染、贫富差距最大。英国是如此，德国如此，每个国家都是如此。所以当年在这个点上他们可能就爆发革命，比如法国大革命。所以王岐山推荐大家要看那本书，让大家看清历史，但是如果采用大革命的方式，结果比现在还要糟糕，应该采用"光荣革命"的方式比较合适。

在这个阶段也有一个奇怪的问题：既然这个阶段都是矛盾最激烈的时候，都是最不幸福的时候，你为什么还要在这个时候问大家“幸福”吗？这不是捣乱吗？因为没有哪个国家在这个阶段是幸福的。如果要问幸福，在起步阶段反而是幸福的。在改革开放初期，在起飞阶段，大家都很幸福，连小摊小贩都幸福，因为那个时候矛盾还没激发出来，还在一个向上改善的时期。而所有的国家处在我们现在城市化发展的这个时期，都是最焦灼的时期，这个时期问幸不幸福？这不是自讨没趣嘛。

城市病这些问题是城市发展必定会出现的，当然，也有国家处理的比较好。比如环境污染问题，我觉得新加坡做的就比较好，没有出现这种过分的公共卫生安全事件。这就说明只要我们能重视起来，法制健全起来、公民素质提升起来，我觉得还是可以做的更好的。

现在很多的城市领导一样犯“城市洁癖”，什么地方都要收拾的干干净净、整整齐齐，把那些摊贩都赶走

IBTimes中文网：有专家分析认为，城市化包括两种力量：推力和拉力。推力是农村的生活条件和收入水平推动农民的非农就业；拉力是城市的工业服务业发展，创造大量就业机会，吸引农村居民进城务工。当推力远远大于拉力时，容易产生"贫民窟"现象；当推力远远小于拉力时，容易产生"民工荒"现象。未来中国的城镇化面临的风险包括两个：一是拉力不足，就业与住房容纳能力欠缺；二是推力受地方政府征地、新生代农民工偏好和农民增收影响，不确定性增大。对此，您怎么看？如何化解这两大风险？

杨保军：这个分析模型在一定程度上是可以描述城镇化的，但是需要补充的一点，对于“民工荒”的解释，我们仔细分析下去，还有一个结构性的问题，不是全面的民工荒，而是一个结构性的失衡。也就是说，拥有一定技能和熟练程度的民工是"荒"的，而什么都不懂的，普通的、最低端的技能的，其实是"不荒"的。所以说缺民工是缺少能够操作机器，有一定技术的民工，这是一个结构上的失衡。补充完这一点，看起来就更加全面了。

如何解决这一问题，我觉得主要靠的是就业，特别是服务业，世界各国都是如此。解决就业，服务业的弹性指数更高，而不是靠大型的企业，因为无论是资本密集型的企业还是技术创新型的企业都不是靠人力来完成。只有在我们国家初期，一些劳动型的企业能解决一部分就业。但这些企业不能持久，没有竞争力，随着劳动力成本的上升，社会福利的提升，这一块的竞争力就不行了，所以现在很多这样的企业就转移到中西部，有的转移到东南亚国家。所以下一步要解决就业恐怕要以服务业为主，特别是生活性服务业、公共服务业。所以我们要创造有利于服务业成长的空间和环境，这就跟政府管制有关了。我们现在服务业要发展很难，要开个公司，半年都办不下手续，国外三天就办好了，所以国家要从这方面去着手。另外，我们的城市也要给服务业留下成长的机会和空间，不要像现在很多的城市领导一样犯“城市洁癖”，什么地方都要收拾的干干净净、整整齐齐，把那些摊贩都赶走。这对整个城市的危害很大，这样就造成一大批失业的人没事干，就捣乱。所以说服务业既有制度，也和我们城市的管理、建设有关系。还有一个是住房保障，特别是一些低端的廉租房等等，没有这些，就很难容纳这些人。

另外谈到这个推力，我认为新生代农民工不应该是推力，应该是拉力。新生代农民工根本就不回村，他是被城市吸引，被前途和生活所吸引，不愿意回去，他是作为一种吸力，或者说是拉力，而不是推力。

还有一个就是政府征地，征地是推力。你不想走，我把你的地征了，你不走不行，必须要到城里去，这一点我最担心。当没有给农民解决就业的时候，就把人家的地给征了，推过去，相当于是把问题推给社会，我们现在很多问题都是因为这个。如果他们解决了就业，有了饭碗，再安置的住房条件可以，我想一般不会有反弹的情绪。有反弹都是没办法生存了，给钱没用，哪怕补偿再高一点，但是他没办法生存，他的文化又有限，他没有未来。这才是最大的问题，所以征地问题确实值得我们思考。

而最后一个增收问题，是比较难的。这个难题从目前来看，有效的办法无非就以下几个。

一是减少农民，因为农业的生产效率本来就低，农民一多，大家都别想增收，所以这就是城镇化要做的事情。一部分农民转化了，剩下的农民人均所具有的土地资源就多了，收入就可以得到一定的提升。第二个就是农业现代化。这也是靠技术、靠市场、靠协作，如果把这个产业链做起来，就能增收。第三个就是特色。利用自我优势，做一些绿色食品、健康食品。如果这个文章做足了，是可以增收的。比如养鸡行业，养鸡场的鸡和人家绿色的鸡价钱就不止差十倍了，有的鸡还能够养到一千块钱一只。还有一些果子，都是相差十几倍。鸡蛋也能卖出十倍的价钱，而且还供不应求，主要是因为它是真正的健康、绿色食品，这就是特色化的道路。农业现代化走的是规模化的道路，除此之外就是要走特色化道路，这样才可能增收。