新型城镇化目标下的行动逻辑

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　　本文导读：2013年，我国的城镇化将经历一场新的升级。城镇化并非是一场造城运动，城乡将面临方方面面的制度改革。

　　2009年底中央经济工作会议上官方首次提“城镇化”，此前城市化一直是指以大中城市为主的集聚性发展

　　2013年1月15日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强到国家粮食局科学研究院考察调研时指出，城镇化的核心是“人”的城镇化，关键是提高“人”的生活质量；要走集约、节能、生态的新路子，防止违反规律人为“造城”，以免出现“有城无市”和唱“空城计”。

　　此时，距离他以《农村工业化：结构转换中的选择》的论文获得北大经济学硕士，已过去了24年。在这篇于1988年交付的论文中，李克强挑战了诺贝尔奖获得者阿瑟·刘易斯的“二元结构”说，他主张发展农村工业化，破除城乡二元结构，形成我国城乡经济社会发展一体化新格局。

　　中国已进入加速城镇化时代，坚决破除城乡二元结构早已成为决策层和社会各界的共识。2012年8月17日，国家统计局发布报告显示，2011年中国城镇人口比重达到51.27%，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增加2096万人。

　　而上述数据未被中国城镇化专家所一致认同。“长期以来许多地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重城市建成区规模的扩张。不少专家统计，我国城镇化速度与工业化的进程相差15个百分点，人口的城镇化严重地落后于土地的城镇化。大量的土地已经划成了市区，但是大量的人口并没有相应成为市民，专家把这种城镇化叫做半城镇化或伪城镇化。”2012年12月8日，全国人大财经委副主任委员尹中卿在主题为“十八大精神与中国新型城镇化道路”的第二届中国城市管理高峰论坛上说。

　　“伪城镇化”现状之下，新型城镇化被提到战略高度。十八大报告明确提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，并提出2020年“城镇化质量明显提高”的目标。

　　新的道路虽被明确，但传统的思路和模式仍在发酵。自2012年4月起，一场“造城运动”在一些地方以超常规的方式进行。如陕西延安市根据“中疏外扩、上山建城”发展战略，将通过“削山、填沟、造地、建城”，用10年时间，最终将整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的新城。在湖北十堰市，仅“西部新城”，截至目前已削掉100多个山头；自2007年以来，该市已“向山要地”6万多亩，计划“十二五”期间还将“向山要地”9万亩。

　　“最近一些基层政府官员到京打听，中央的城镇化政策有什么内容，是否又要有一轮新的项目上马？”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在其微博上说，地方政府习惯于大拆大建、上项目、建新城的城镇发展套路之后，新型城镇化是否会成为一场新的“造城运动”？“这种担忧不无道理，因为对城镇化理解的差异太大。中央关心的是农民工市民化，这肯定与地方政府利益形成巨大反差，市长们想的是项目，有了项目才有更多的政绩。”

　　新型城镇化的进程如何推进？模式、权益和制度瓶颈如何破解，决定着这片国土上城市与乡村的命运。

　　追逐指标的现实

　　2013年1月9日，四川省泸州市经济工作会暨酒业发展会对媒体透露，2012年泸州市城市发展实现“双百” 目标，即城市建成区面积达到101.05平方公里、城市人口100.97万人，迈入了特大城市行列。

　　该标准仍是援引已废止的《城市规划法》中的界定，即市辖区非农业户籍人口或常住人口超过100万的城市为特大城市(其中超过200万的为超大城市)，50万~100万为大城市，20万~50万为中等城市，10万~20万为小城市，不满10万的为城镇。该法于2008年1月1日废止，但同时实施的《城乡规划法》没有设定城市规模的条文。目前中国尚未从立法的层面对城市规模概念进行定义。

　　“双百”目标仅是泸州市实现区域性中心城市建设总体目标中的第一步。泸州“十二五”规划纲要(草案)中提及，至2020年为提升推进阶段，城市人口达到150万，建成区面积达到150平方公里；至2030年规划期末为稳定发展阶段，城市人口达到200万，建成区面积达到200平方公里。

　　泸州只是中国众多正在急剧“升级”的城市之一。2011年3月2日山东省城市化领导小组下发《关于加快推进新型城镇化工作的通知》，明确3到5年内，将即墨、胶南、滕州、龙口、寿光等10个中等城市发展成为50万人口以上的大城市；把章丘、胶州等中小城市发展成为实力较强的中等城市；其他县城要建设成为经济实力雄厚的小城市。

　　城市的迅猛“长大”已成为当下中国城市化进程中的一个突出特征。

　　根据《中华人民共和国全国分县市人口统计资料(2010)》，截至2010年底，中国大陆有特大城市63座，其中人口800万以上2座，400万~800万8座，200万~400万15座，100万~200万38座。

　　人口膨胀之外，面积亦不断扩张。根据一项国家自然科学基金项目、国家高科技研究发展计划的研究结果，河南永城，位于豫鲁苏皖四省交界处的一座县级市，是最近20年来中国扩张最为迅猛的城市：建成区由1990年的0.23平方公里变为18.21平方公里，面积增长20倍以上。

　　迅猛扩张背后，国家层面的指标规划似也成为助推的动因之一。2009年2月，住房和城乡建设部编制的《全国城镇体系规划》中，重庆跻身为第5个国家中心城市。“十二五”期间，重庆主城九区将形成1000万至1200万人口的特大级中心城市；以万州、涪陵、黔江、江津等六大区域性中心城市加上长寿，又会形成一个人口超600万的城市群；24个区县城和一大批中心镇，构成一个大都市连绵带。

　　武汉亦在“追梦”国家中心城市。2012年6月19日，湖北省委常委、武汉市委书记阮成发面对1000多位来自全市各界代表做动员，“努力把武汉建设成为国家中心城市”。为此，打造国家创新中心、适时开建第二机场、建全国性铁路路网中心等具体计划被拟定，而最被阮成发看重的是经济总量，他认为武汉当务之急是做大经济总量。武汉市已提出要尽快迈入GDP万亿俱乐部，进入全国副省级城市三甲，并再用5年左右使经济总量突破2万亿元。

　　“大规划”下的行动逻辑

　　国家中心城市的概念发端于2005年，是国家住建部所编制的《全国城镇体系规划(2005~2020年)》中提出的城镇体系规划中城镇层级的概念，处于城镇层级中的最高位置。2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划》明确提出建设北京、重庆、天津、上海、广州五大国家中心城市，沈阳、南京、武汉、深圳、成都、西安六个区域中心城市。

　　安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣曾在接受本刊记者采访时谈道，行政区划对经济发展影响很大，“以前我们讲行政界限不能成为发展的鸿沟，但实际上就是鸿沟。”吴存荣说，在以前，合肥人均地域面积和人口规模在全国省会城市中排在20位以后，行政区划调整后现在排到12到14位水平，“最近十年推动经济增长的主引擎在城市经济，安徽经济发展亏就亏在没有中心城市带动。”

　　李铁在其微博上发出了这样的疑问：“我不明白，为什么一个省一定要有自己的中心城市？长三角的经济来自于上海的辐射，珠三角的经济来自于香港的辐射。借力，形成适合自己特点的城市规模才符合规律。”

　　而早从2001年起，全国范围内不同类型的城市都做起了“大规划”，领头的是直辖市和省会城市。中科院院士陆大道曾对此期间的造城风波做过调查，他说，“大规划”在2003年至2004年达到一个高潮。据不完全统计，那时有48个城市提出要建“国际大都市”。

　　“大规划”之风，不久即从大城市吹至中小城市。一些城市的政府领导要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划。大马路、大立交，大草坪、大广场，按照想象中的“国际化标准”，纷纷上马。

　　新城建设亦如雨后春笋般涌现，天津的临海新城、烟台龙口湾的海上新城、上海的金山新城、连云港(3.46,-0.04,-1.14%)的连云新城、深圳的前海、东莞的滨海新城等新城项目陆续上演。最近也有媒体报道说，此时哈气成冰的陕北黄土高原上，2000多台重型机器正活跃着，它们将挖掉33座荒山，通过削山、填沟等手段，两倍于现在城区的建设用地将陆续被整理出来，用于延安新城建设。

　　而此前，内蒙古鄂尔多斯(9.17,-0.08,-0.86%)市耗资50多亿元、面积达32平方公里、历时5年建设的新城康巴什，由于工业区没有工业，住宅区人烟稀少，被外界称作“鬼城”。美国《时代》周刊曾刊文称，康巴什是中国房地产泡沫的最佳展示品。

　　城市病在2012年发威

　　30多年间，城镇化率从1980年的19.4%增加到2011年的51.27%，城镇人口首次超过农村人口。而这样的“拐点”背后，一些大城市痼疾缠身、风貌消失、交通梗阻，食品垃圾化，社会矛盾显性化---在“蚁族”、房奴、车奴、口罩族的背后，“宜居”似乎近在眼前又似乎渐行渐远。

　　2013年1月，雾霾锁中国。这或将成为中国不少城市有史以来空气质量最糟糕的时期之一，多个城市的居民已被警告尽量减少外出时间。1月16日，中国科协召开的“科学家与媒体面对面”活动上，中国科学院大气物理研究所研究员王庚辰预计，北京能达到空气环境新标准还需10年以上。

　　不少网民吐槽北京由“首堵”变为“首毒”，然而“毒”已至，“堵”未消。“从现场到医院不到3公里的路，足足走了40分钟！”2012年12月8日120北京一个急救中心的王医生在微博上说，车内病人因此错过最佳治疗时机，遗憾丧生。

　　在舆论的反思声中，社会车辆“不让道”领受了大部分指责，而“无道可让”则是另一重无奈现实。最新出版的《国际城市发展报告(2013)》指出，全球人口日益集聚在城市，到2050年预计平均每个城市居民每年花在交通拥堵上的时间将达到106小时/年。

　　为应对车涌之困，一些大中城市陆续实施“尾号限行”。2012年8月16日北京市交通委表示，尾号限行继续实施到2015年；成都市交管局宣布，自2012年10月8日起至2013年6月30日止，二环路与三环路之间区域汽车实施“尾号限行”。

　　在城市里限制性的生活行为约束，许多人尚未适应。2013年1月16日是济南公安交警支队关于临时采取机动车单双号限行的首日，“顶风上路”的单号车约占三成。

　　大城市的硬伤远不止于空气和交通，排涝系统也显得难以支撑城市的运行。2012年“7·21”北京暴雨灾害中，官方统计共有77人丧生，其中有不下20人死于城区范围内；2011年的“6·23”雨夜，也有两名居民于暴雨中陷落街头窨井惨死。除去北京，2012年夏，武汉等多座城市亦经历了大雨中变身泽国之扰。

　　城市病症的治理已成为城市管理者亟需破解的课题。近日四川省住建厅透露，2013年，四川省将投入880亿元用于城镇基础设施建设，其中，解决城市交通拥堵、内涝、环境污染等“城市病”是投向重点。

　　社区建设和个体文明的变量

　　城市在宜居问题之外，在旧城改造、处理与外来人口关系等问题上亦成燃眉之忧。

　　近年来城市中多处名人故居被拆，传统文明元素日渐匿迹。2012年初梁思成和林徽因故居被“维修性拆除”，重庆的蒋介石的官邸被“保护性拆除”，紧接着全国两会之时，北京市文物保护单位、康有为故居“七树堂”又面临被拆迁重建的风险。

　　外来人口在城市扎根之后，同城待遇的诉求愈发强烈，与本地人的利益发生角逐。2012年10月18日，一则“京籍家长与非京籍家长在市教委信访办发生争吵”的视频出现在网上，这是支持与反对“异地高考”的双方首次正面冲突。

　　“放开异地高考只会让大城市越来越拥挤，解决的根本还在于各地均衡发展。” 一位“京三代”的滕姓女士表示。不过多省市已赶在2012年底前披露了异地高考政策。非户籍人口最多、教育资源最丰富的京广沪三地的方案，仍对“外地人”设置较高门槛。

　　放眼城市未来的目标，社区建设和文明程度等都有漫长的路要走。

　　2011年2月，有关方面对广州番禺区91个业委会的调查发现，自2007年《物权法》颁布实施后成立的91个业委会，仅有29个在正常运转。所剩的业委会中，有些形同虚设，业委会既没有固定的办公地点，委员又不肯透露个人联系方式，有的业主甚至从没见过委员的面。

　　2012年6月本刊记者采访北京水韵风情庄园小区业委会时获悉，业委会面临备案难、专职难、老龄化突出等问题。此外《物权法》虽已认可业主大会、业主委员会的主体地位，但《物业管理条例》并没有相应的条款对此组织进行保护，实践中，业主自治之后，与物业公司矛盾难以调和，维权之路艰辛。

　　“社区是改革开放以来住房商品化以后才出现的，制度尚不健全，比如地下车库经营管理或者电梯墙面做广告都有收益，这些收益应该归谁？没有相应的规定。”北京大学城市与环境学院教授、住房与城乡建设部城镇化专家委员会委员冯长春在第二届中国城市管理高峰论坛上说。

　　2012年各地社区立法略有起步。当年1月12日《深圳经济特区社会建设促进条例》经深圳市第五届人民代表大会第三次会议通过，于2012年3月1日起施行；2012年7月24日贵阳市人大常委会也正式启动《贵阳市城市社区工作条例》立法调研工作。

　　社区治理机制健全之外，以“中国式过马路”为典型的城市个体文明问题，亦时常挑战城市运行的规则，成为城市进程中一个不得不考虑的变量。

　　乡村远去

　　乡村消逝，意味着对城市提供支持的源头日益枯竭。放眼城镇化大局，城乡协调发展才是大势所趋，但眼下的现实似是一边倒之势。

　　山东省沂水县诸葛镇的大崮前村原有300多村民，现在长年在村的只有7名老人。这个据说是由魏忠贤的次子传下来的村庄，数年之内可能将消失。

　　据官方数据，2000年中国有360万个自然村，到2010年自然村减少到270万个，十年里有90万个村子合理或不合理地消失了，一些带有传统风情的古村落的加速凋敝，显然属于后者。

　　“每座古村落都是一部厚重的书，可是没等我们去认真阅读它，在城市化和城镇化的大潮中就消失不见了。”在纪念中央文史馆成立60周年座谈会上，中国民间文艺家协会主席冯骥才说，以山东地区古村落为例，调查结果令人吃惊，现今一座完整的原真的古村落也没有了。

　　当下乡村中，出现不少旧屋闲置、杂草丛生的“空心村”，仅剩妇女儿童老人留守。2012年《都市快报》曾对赣西北3个“空心村”进行调查，11个自然村平均居住不到8人。

　　常住人口减少后，多地出现撤村并校。2012年11月17日，21世纪教育研究院院长杨东平发布《农村教育布局调整十年评价报告》。报告显示，除农村小学外，农村教学点在过去十年间减少11.1万个，占总数的六成；初中减少1.06万所，减幅也超过四分之一。平均每天要消失63所小学、30个教学点和3所初中。

　　研究报告指出，10年间农村小学生减少3153.49万人，占37.8%；农村初中生减少1644万人，减少26.97%。农村学生减少，一方面是由于学龄人口的大幅减少，也由于城市化进程中的劳动力转移，大量进城务工农民带走了部分学生，还有不少农村学校学生也转入县镇学校就读。

　　然而，离开故土的打工者及其子女虽常年落居城市中，却不拥有城市市民身份。国家发改委城市与小城镇发展中心副主任乔润令公开表示，目前中国农民已经严重分化，“可以分为四类，一类是不愿意进城的农民，如北京、天津、上海及东南沿海等地区的农民根本不愿意进城；第二类是在进城和回农村之间徘徊，近年农村政策改善，而城市福利和户籍含金量下降；第三类是携家带口已在城市定居的；第四类是新生代的，他们不会农活不懂农村，也不喜欢农活和农村，他们一定要留在城市里。”

　　城乡协调的未来

　　户籍制度改革被认为是城镇化进程的一道关口，中央高层就户籍问题曾多次表态。

　　2011年2月27日，国务院总理温家宝表示，正在出台文件积极稳妥地推进户籍制度改革，这已经经过党中央国务院讨论；3月14日，温家宝再次表示，正在积极稳妥地实行户籍制度改革，让符合条件的农民工进城落户。同时，着力解决农民工生活和工作中存在的问题，包括培训、子女上学和社会保障。 2012年12月召开的中央经济工作会议提出，“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。”

　　此外，乔润令认为等级化的城市行政管理体制也需改变，“一定要改变行政资源过度向大城市配置的导向，要为小城市创造平等的发展机会。”乔润令说，中国的城镇化是政府主导型，大量资源被政府控制，资源分配是按照等级制，级别高的城市得到的多，级别低的城市得到的少。最多的是省级，然后是副省级、地级、市、县级市，最次的是小城镇。”

　　更多的人倾向于发展小城镇，使农民能够就近择业、就近成为市民。“中国这么庞大的城乡移民，光靠沿海经济带，光靠少数大城市，光靠少数几个城市圈，根本是无力承受的。所以说从根本上来讲，还是要创造条件，让更多的农民就近转移就业，就近到中小城市成为市民。”2012年3月25日国务院发展研究中心副主任韩俊在“2012中国城镇化高层国际论坛”上说。

　　2012年7月13日至14日李克强在湖北考察时提到，要研究制定全国城镇化发展规划，在有条件的地方形成各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，上世纪70年代，国家从解决农村问题的角度出发来发展小城镇；八九十年代，把小城镇和大中城市放在相对独立的角度来探讨究竟应该选择哪条道路；直到本世纪之初，才认识到大中小城市应该协调发展。

　　然而争论仍在继续。2012年12月经济学家谢国忠在《新世纪周刊》撰文称“人口超过2000万的超大城市是未来城市化的发展趋势”。

　　谢国忠认为，小城市必须依赖于少数具备竞争力的企业才能存活，如果它们失去了竞争力，整座城市就会消失。这是城市化的一种高风险模式。超大城市具有经济多样性。当一部分产业失去竞争力后，城市有能力化解损失。

　　在谢国忠看来，饱受诟病的堵车、污染等诸多问题，实际上根源都在于设计或管理，“如果2000万人住在本来设计容量仅为500万人的城市里，问题就会变得非常严重。大东京拥有3000万人口，但是并不存在任何大城市问题。如果中国合理地选择鼓励和投资于大城市的发展，中国就会在未来20年时间里拥有20座到30座超大城市。这将能够推动中国经济走上全球经济的巅峰。”

　　看来，如何构建科学合理的城市格局，实现大中小城市和小城镇城市群的科学布局，是个不小的问题。

　　城镇化的主导力量是市场还是政府

　　李克强所强调的“城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高人的生活质量”，事实上也是已基本完成城镇化的其他国家的经验所得。

　　美国经济学家、原白宫经济顾问委员会主席奥斯坦-古尔斯比曾比照美国城镇化过程中的经验建议，中国城镇化过程中，政府应加大在教育、基础设施和环境建设、城镇居民健康方面的投入，关注人和经济的共同健康发展。

　　十八大报告提出以工业化、信息化、城镇化和农村现代化“四化同步”推动经济可持续发展。一些学者对此认为，实现“四化同步”，要防止陷入拉美式陷阱而“过度城镇化”，防止“有速度无质量”的城镇化，防止“城镇化”变成“房地产化”等。

　　尽管对于城镇化的理解目前尚存在差异，但是城镇化根本前提是生产力发展，其核心和关键是人口城镇化。目前国内专家对于城镇化模式的分类，基本都是按照市场、政府在其中发挥的作用多少来划分。

　　城镇化的主导力量是市场还是政府？

　　住建部副部长仇保兴曾撰文认为，按照政府和市场机制在城镇化进程中的作用等因素，将世界城镇化发展模式概略地概括为以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化，以美国为代表的自由放任式的城镇化。

　　这种分类方式相对较为普遍，各种城镇化模式也都有成功经验和深刻教训。

　　美国自由放任式的城镇化发挥市场作用，城镇化、工业化和农业现代化相互协调推进。在城镇化过程中，美国突出各城镇的特色和功能，交通基础设施的发展使得美国城镇化得以快速推进。但因为出现“过度郊区化”而付出了沉重代价，曾带来一系列社会问题。专家认为，我国在可耕地少、人口分布不均、生态脆弱等国情条件下，如果重蹈美国覆辙将导致更为严重的负面作用。

　　发达国家的城镇化表明，城镇化推进速度必须与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相匹配，否则就可能会出现过度城镇化或虚假城镇化的现象。拉美的超前城镇化则带来“城市病”、“贫民窟”等一系列经济社会问题。

　　韩国“新村运动”推进的城镇化开创了“韩国模式”，其特点是以农民为主体，唤醒农民“自强自立”的精神，造就了大批道德和素质高的城镇居民，规避了一些转型中的社会问题。

　　以政府引导为代表的日本，快速提高了城镇化水平，但也出现一些问题。不过日本城镇化依然有很多方面被研究者称道，日本在城镇化过程中注意到农业、农村发展问题，加强总体规划，健全法规体系。

　　研究表明，无论是韩国、日本等亚洲发达国家，还是美国欧洲，都在城镇化过程中非常重视规划和对农村劳动力的教育。