规划日课093：不能像疏解城市非核心功能一样疏解人口

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【 2018.04.04 】

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导读：今日规划日课为一则投稿，来自中国城市规划设计研究院上海分院刘珺，文章标题为：不能像疏解城市非核心功能一样疏解人口。感谢投稿共建日课。欢迎大家继续参与，发送邮件至admin@caup.net，注明日课投稿即可。

近年来，国内大城市纷纷提出疏解非核心功能、疏解城市人口，控制人口规模增长。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》首次明确疏解非首都核心功能，同年北京“十三五”规划提出至2020年，北京城六区常住人口将下降15%，约200万人。类似地，上海总规2035也提出要疏解非核心功能，控制人口规模不超过2500万。城市功能有核心与非核心、高端与低端之分，而城市人口没有，人口疏解不应针对特定人群。

1、非核心功能疏解是城市发展基本规律

城市发展历程归根究底就是核心功能集聚和非核心功能疏解的过程。以深圳为例，其发展轨迹充分体现了制造升级、创新驱动的城市发展动力转变。

1978-1986年，深圳特区成立，此时深圳处于贸易驱动发展阶段，引进项目中60%属于“三来一补”产业。1987-1997年，贸易、初加工等环节陆续退出，93年起停止登记“三来一补”企业，同时提出“科技兴市”战略，发展信息产业、新材料、生物技术等高新技术制造业。

1998-2008年，深圳推动自主创新、科技“产业化”，退出重工业、劳动密集型产业。2009-至今，深圳进入源头创新驱动阶段，深圳将低端非自主创新的制造业门类和环节界定为非核心功能，提出“五年转移一万家”的腾退目标，积极发展源头创新、城市创新，完善创新生态，培育科技领军企业集群。

回顾深圳发展历程，可以看出在不同发展阶段，城市的核心功能与非核心功能不断演变，但功能产业迭代升级是不变的规律。

厘清非核心功能疏解背后的逻辑，无外乎目标导向和问题导向两个方面。目标导向层面，资源环境紧约束下，与城市发展目标不符的非核心功能挤压核心功能发展空间，“取舍”至关重要，“取”城市发展目标，“舍”非核心功能；问题导向层面，非核心功能造成有限资源、有限空间下产业集聚不经济，造成交通拥挤、环境污染、资源短缺等“大城市病”。因此，城市非核心功能疏解是高端要素不断集聚，经济绩效不断提升的过程，符合经济发展规律。

2、不同于非核心功能，城市人口疏解不能简单一分为二

回顾我国城市人口流动过程，从计划经济时期通过就业岗位和粮票制度等手段严格限制人口迁徙，到改革开放时期大规模农民工进城释放人口红利，直到最近北京、上海等大城市才提出管控人口规模。城市人口疏解是近几年才提出的新话题，其具体实施路径也在不断摸索过程中。

不同于非核心功能疏解，城市人口疏解不能简单一分为二，不能针对特定人群。非核心功能疏解并不影响城市作为生命有机体健康运转，相反还能提升效率与效益。功能产业超越空间距离限制产生联系，虚拟腹地联系超过实体腹地。而城市固然需要高薪水、高学历的“高端人才”，但同样需要超市售货员、家政保姆、快递员等从事生活性服务业的人群。

诚然，城市非核心功能疏解也会带走一批产业从业人群，但非核心功能疏解不等于要疏解*端人口。如若生活服务从业人口过度疏解，高端人才的生活成本上升，生活服务需求得不到满足，势必影响城市核心功能的集聚。

退一步说，城市人口疏解是为了缓解大城市病，但大城市病缓解未必一定要大规模人口疏解。城市人口持续增加，城市不堪重负，这个问题确实需要解决。但正是公共资源过度集聚、发展机会不平等才使得大城市集聚过多人口，问题的关键是解决地区间协同发展。同时，在资源环境承载力允许的前提下，通过提升城市现代化治理水平，也能缓解交通拥堵，提升环境质量，合理配置优质公共服务资源。

城市人口疏解不仅仅是经济和效率问题，更是社会问题，因此更需要审慎对待。

3、低成本生活空间是城市多元包容的前提条件

一个文明社会必定是多元包容的，能够容纳不同阶段、不同教育水平、不同就业岗位的人群。低成本生活空间是低端生活服务人群得以生存的必要条件。可负担住宅使低收入群体的居住地能够靠近工作地，降低城市运行成本，缓解住房保障压力。

城中村就是典型的低成本生活空间。因为缺少国有土地的法律地位，作为非正规空间，政府相应的公共服务相对欠缺，集体用地成本相对其他地区要低。城中村低成本表现在方方面面，包括住房成本、生活物价、公共服务等等，能够适应城市新移民，尤其是农民工低收入的现实情况。

然而，国内大城市正在进行的城中村、老旧社区的拆迁从一定程度上迫使低收入人群返乡，或者向市郊寻找更低成本住所而不得不长距离通勤。简单粗暴消弭低成本生活空间，而非提供更多选择，是需要反思的问题。

租赁住房供给为低成本生活空间的一种选择。但目前房源供给往往跟不上居住需求的增长，长期处于排队选房的状态。今年，北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市已经开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，可以预见在不久将来，规范化、稳定房源的住房租赁市场将成为低成本生活空间主流。