规划日课018：总体规划改革的三个关键

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【 2018.01.18 】

本次日课推荐的文章，来自深圳蕾奥王富海在深圳2035总体规划研讨会上发言，结合自己参与过历版深圳城市总体规划的经验，以及深圳独特的发展历程，从空间结构、空间政策和规划审批等方面，对2035总体规划的核心内容和深圳未来发展的“硬件”配套等方面提出了建议。本文分享自“蕾奥城市观察”微信公众号。

01、结构第一：总规真正的价值所在

首先，总体规划是什么？如果说总体规划是撬动城市的一根杠杆，那它选择的支点是什么？答案是空间。我们对城市功能、社会关系等各方面的投入，都将反过来撬动城市未来的发展。而空间是其核心，我们对城市所有的干预都要考虑其对空间的影响有多大，以及对空间的需求有多大。

其次，总体规划要解决什么问题？总规的规划内容，头一个就是城市性质。为此很多城市都绞尽脑汁寻找合适的说法。深圳现在是全球最高密度的超大城市，如果要给深圳定一个城市性质，我认为要加四个字——全球最高密度创新宜居的超大城市，但这是深圳在城市化发展中面临的最为复杂的问题。我们的总体规划要解决的，就是要如何应对这个问题。

人口密度最高的超大城市，已是深圳最显著特征

总体规划能解决的，是对我们空间有绝对影响的要素安排问题。这里的“要素”，指的是会影响我们城市总体结构的要素。比如一个养老院的规划和调整不是值得在总规中讨论的事情，但是，在人地矛盾尖锐和人口老龄化的当下，要以怎样的标准安排养老设施的布局和建设，甚至是否需要考虑调整生态线的管控以弥补设施用地供给，则是总规不可回避的问题。所以我们一定要抓住主要矛盾，在哪个层次就要解决哪个层次的问题。同时，既然总体规划无法解决所有问题，那就需要借助城市规划的多层次、多系统、多手段来发挥作用。

总规只能解答宏观层次问题，其规划意图通过规划体系逐渐传递

我认为第一版深圳总体规划是最成功的。我们建立了特区带状组团式结构，每个组团中间设置了隔离带，主干道两侧设置了绿化带。这主要考虑为日后修轻轨进行预留，是可持续的做法。虽然深圳现在的发展相较当年的总体规划已有了较大的变化，但规划确定的城市结构为今天的深圳奠定了基础。

“86版总规”为原深圳特区确定了带状组团式的城市结构

人口和用地远超规划预期，但带状组团式结构表现出良好的弹性容纳能力

深圳第二轮总体规划是我负责的，我当时自认为设计了很好的结构，但现在回过头反思，还是觉得失败了。比如当时希望深圳能建设成为多中心城市，但今天我们看到深圳城市的重点还是回到了市区的大中心。这一方面是客观规律使然，同样是多中心组团结构，深圳原特区内外的实现情况大不相同，必须考虑实际的发展主体、经济社会结构、制度支撑等多个因素的差异。另一方面，结构设计好了，但在规划实施中没有围绕结构的实现做好文章，仍会导致总规的失败。和马兴瑞书记就东进战略对话的时候，我就说东进修路是双刃剑，如果我们把修路的钱拿出一半培育龙岗、坪山成为城市服务的次中心，那就可以回避很多交通的需求，在特区外当地就可以解决很多问题。总之，要围绕总规确定的城市结构对开发建设行为决策施加影响。

“96版总规”提出了网络组团式结构，并对后来出现的圈层式发展作出了预判

规划期末人口和用地再次远超规划预期，原特区外的组团式结构没能形成

2007版总体规划则在结构上存在明显失当的地方。这轮总规新提了一个北部发展带，但实际上这些现状以工业区为主的组团之间很难形成实际的城镇联系，影响更坏的是，加之原特区外若干新城中心的提出，模糊了全市发展的空间焦点，此后十年间深圳的城市旧改在空间上完全是随机的。而之前我们的城市是有组织的，哪怕在城中村，容积率达到3，也已经适应了下面的给水、排水和周边的学校等公服配套。但突然拆除重建，把容积率从3随机改到8，城市怎么能更好的运作呢？因此，旧改问题上一定要有空间导向，但我们当时的总规在结构上没有提供这样的可能。

第三版深圳总规新规划的北部横轴和过早提出的几个副中心实际都没真正形成

如今，深圳早已从建设阶段走向了运营阶段。科技在进步，环境、要素、条件，以及人的观念都在变化，我们根本无法准确预测那么遥远。2035总体规划中真正有用的，还是城市结构。要有一个稳定的城市结构，使城市的更新、发展可以有条不紊的按照这样的结构走下去，五年以后、十年以后再来检讨一下2035好不好。

02、空间政策：对城市重大问题的关注

在城市运营阶段，我们提出的对城市有重大影响的要素，都需要有决策（即确定结构）。有了决策就得为之立法，形成关键的空间政策。只有如此，总规才能真正成为城市施政者手中的有效工具。

首先是住房政策。过去三十年，城中村解决了一半所谓“D-D人口”的居住问题，成就了深圳的包容发展。如果没有福田中心区，深圳可能不会受到太多影响，但如果没有城中村，今天的深圳绝不是中国最好的城市，绝不是创新型的城市。李克强总理在上一任期就提出了农村转移人口市民化的问题，但时至今日还没有哪个城市认真解决了这些问题。现在北京在赶，上海在赶，深圳在留，但是有没有制定出真正能让他们安定下来的政策？今后城市的竞争不再是人才的竞争，而是人力资源的竞争，住房政策实际上就是人口政策。

其次是公共设施政策。深圳现在投入了大量财力和土地建设大学，但我们应当反思深圳还有多少地、应该有多少大学，像中山大学深圳校区占用生态线、南科大搞园林式校区低容积率开发这样的做法是否合理，是不是应该有政策约束？再如商业办公，前海、后海、深圳湾超级总部安排了这么多的办公楼，福田还要跟上，要在香蜜湖继续安排上百万平米的，实际上特区内如此增加这么多就业岗位，对城市格局未来一定是破坏性的。我们是不是要想办法转到外国，怎么转？这也是政策问题。

再如工业用地政策。深圳现在保了36%的工业用地。从初衷来看，为了防止产业空心化，这是好的。但从专业的角度来讲，工业用地比例超过30%的是彻头彻尾的工业城市。这还是按照中国的标准，按照世界的标准，拿东京对比。它城市工业用地比例不到5%！今天保36%的工业用地意味着什么？我们在总规中是否有很好的研究？在保有如此大量工业用地的情况下，城市未来的居住空间将面临很大问题。放着成本最低的工业用地不拿出一部分来用，却在城中村上拆除重建安排居住，相关的人才居住补贴、公共设施投资的成本必将居高不下。

总规必须讨论这些重大的公共政策，而不是像市长做的政府工作报告那样各个领域一一点到。我们要讨论深圳涉及公共空间的政策，这才是重点。

03、地方人大审批：总规制度改革的落脚点

按现行法规，深圳总规要拿到国务院审批。但城市规划是地方事务，国务院批了也不管具体实施，在深圳也造成一任领导一任规划。总规做得再好不执行等于没用。因此，多年来我一直希望总体规划要放回地方人大审批。这个权利是实实在在的，即使他批了未必会批得很高明，但地方人大会盯着总体规划的执行，任何一任市长要向人大报告要怎么执行总体规划和执行得怎么样，而不是随意修改总体规划。这也是需要大家共同呼吁实现的。

本文分享自“蕾奥城市观察”微信公众号。