【成都】肖达：四大视角看成都规划

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导语：大部分规划师参与到乡村规划里面的时候都是带着满腔诗情画意的。但面对繁杂琐碎的具体问题时，才发现原来我们大部分都不是农村人，所以我们所做的乡村规划必须不断的反思，不断的学习。肖达老师以成都为例，从四个视角解读与探讨如何做乡村规划。

成都——全国城乡统筹的综合改革配套实验区。它最重要的实验成果就是在城乡统筹方面,以土地整理与城乡建设用地增减挂钩为平台，从最初不涉及集体建设用地的单一农地整理，围绕征地制度改革，在国土整治、农地确权与农村产权制度改革、灾后重建中的土地利用、集体建设用地流转、小产权房遗留问题的解决、土地税费制度改革等问题均有所创新。到通过节约农村建设用地、改善村民居住条件并保证占补平衡的村庄整理；再到不占用征地指标的城乡建设用地增减挂钩，也就是我们所熟知的“大挂”。近两年开始，又出现了一个新的名词“小挂”，所谓小挂就是积极响应了底层改革的需求，主动探索让集体建设用地合法进入市场交易的可行途径，这也可能是未来乡村规划建立的新的方向。

回顾本人在成都地区所参与过的乡村规划实践,大概可以归为两类，一种是调整空间形态，一种是改变使用功能。第一类包括有明确增减挂钩目标的项目，为了整治林盘院落的项目，为了实现城乡联建的项目。另一类主要是通过耕地整理、整合集体建设用地，发展设施农业、工业、公园绿化、创意产业、乡村旅游等功能的项目。

因此，如果我们认为乡村规划，等同于简单的做一些景观和风貌，是不够的，我提供了4个视角，供大家一同来探讨。

视角一：从看懂一张土地利用规划图开始的乡村规划

我们单纯学城市规划，土地使用图和土地利用图很容易搞混，最主要的问题是，在工作中与国土部门沟通的过程中，哪些用地可以协商？可以调整？所以，一定要会看懂土地利用规划图。我提供自己的一些经验（详见下图）。

首先，允许建设用地：体现了国土部门对规划规模的管控。其次，城镇建设用地与村镇建设用地：体现了国有指标与集体指标的搭配。第三，新增建设用地：体现了当地即将进行的重大项目的空间布局。第四，有条件建设区：某种程度上代表着地方对未来发展方向的引导。

同时，为了能更好的构建和国土部门对话的平台，还需要了解一些国土部门不会主动告诉你的事。

第一，新增建设用地的有效年限，可以在沟通过程中做出调整。第二，新增建设用地是否覆盖年度计划或点供指标，这也决定了用地是否可以在后期规划中做出适当的调整。第三，土地利用规划修编的可能性，每年都有机会。第四，考虑到农村将来分户的需要，超出规划期限需要的农村安置点用地。第五，一些不需要调整土规的情况，如合作社的集体土地、6.5米以下村道、房前屋后菜地等。

根据上述理解，我们在成都的实践中，对土地利用规划图做了两个解读，一个是对按已建、已批未建、国土储备、拟建的“意图分析”；另一个是按已使用土地、近期利用土地、规划期内使用土地、留待将来利用土地的“时效分析”。有了这两个解读，我们的规划在与国土部门协商衔接的过程中，能够更好的落实我们的规划意图。

视角二：借力土地整理项目公司的乡村规划

引进社会资金进行一级土地整理，是推进成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设的重大举措。项目公司通过了解土地权属、用地现状、农民生活生产水平、农民需求、政府需求、复垦条件、当地土地与建设规划，然后开展土地整理工作。项目完成后，指标通过土地出让产生的收益。

在这其中，关于收益分配的变化历程，成都经历了四个阶段：

第一阶段：2007年9月27日，成都市政府下发了引入社会资金参与一级土地整理的指导性文件《成都市人民政府批转市国土局等部门关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理意见的通知》（成府发〔2007〕64号，以下简称64号文），在合理确定投资方投资回报问题上，明确采取“土地收益梯度分成”方式。

第二阶段：2011年3月14日，四川省国土资源厅于发布《关于认真清查建设用地前期开发有关问题的通知》（川国土资电发〔2011〕26号），明确“不得允许各类企业以任何方式参与土地出让收益分成”。

第三阶段：2011年5月10日发布《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发〔2011〕36号），进一步明确要求“企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。政府及相关部门出台的涉及土地出让收益分成的相关文件立即废止。”

第四阶段：2011年9月26日，成都市政府作出《成都市人民政府批转市国土局等部门关于进一步规范引进社会资金进行一级土地整理意见的通知》（成府发〔2011〕26号，以下简称《通知》），修订并废止了原64号文。《通知》明确提出，不允许投资方参与土地收益分成，且一级土地整理项目开发周期原则上不超过3年；项目投资年回报率应不高于投资方实际投资金额的12%。

从中可以看出，土地增益从最开始的“土地收益梯度分成”到最后的“项目投资年回报率应不高于投资方实际投资金额的12%”政府限制土地增益获利，就是了为了防止在土地征用中单纯的追求利益所导致的“赶农民上楼”的情况发生。

成都对于农民怎么安置有过两种办法，一种是“集中安置”：将“农民集中居住”是成都市灾后重建过后城乡统筹背景下，推进城镇化的策略之一。另一种是“小组生”：2012年后，成都市对新农村综合体的建设要求——小规模集中、组团式院落、生态化环境，用‘小组生’这个简称，打造出农村居、景、产三合一的空间。把农民的安置上升到历史文化资源与环境景观资源延续的高度，保护以林盘为代表的成都平原特色聚落形态。

视角三：政府需要什么样的乡村规划

我们需要的是能争取资金与配套政策的规划，因此我们的规划目标是在不违反各部门政策和资金申报使用流程下，针对单个项目平台，充分发挥政策扶持的综合效能，提高边际收益。

第一，通过整合各种涉农项目资金，以新增建设用地有偿使用费、从土地出让收入中计提的农业土地开发资金、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金为主，引导和整合村庄建设、农业开发、农村公路建设、小型农田水利、以工代赈、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造、电力、通讯等相关涉农资金。

第二，通过充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，村庄建设用地整理复垦后形成的建设用地挂钩指标在县域范围内调剂，把挂钩指标有偿使用收益全额返还农村，主要用于旧村庄的拆迁、整理、复垦，以及新农村社区的农宅建设及其他公益性基础设施建设。

第三，鼓励社会资金参与新农村社区建设，引进市场机制和理念，实行市场化运作，经营好新农村。把新村社区建设中的服务型、经营型配套设施，如社区超市、临街商业门面、幼儿园、敬老院等向本集体村民公开进行承包、租赁，采取市场化运作的方式，向农村集体经济组织和个人推介，争取社会资金参与。

第四，通过包装项目：像吃透规范一样掌握政策要点。通过规划，使得乡村的建设符合多项政策扶持的标准。

第五，研究规范：乡村规范有对应法律、规范、条例、办法的使用。

视角四：像诗人一样做乡村规划

诗人眼里的乡村，是细雨、微风、青山、碧水、桨声、竹影、疏林、小院、梯田、淡雾、朝霞、夕岚等等；要做出“你愿意来、愿意留下的乡村”，就要研究文化。这些美好的愿景，可以通过三个方面来进行确立。

第一，体现人文特色，彰显慢节奏生活。保护林盘庭院风光，展示浓郁乡情民风。第二，体现有机更新，不大拆大建。挖掘、延续甚至是还原村庄的历史文脉，保存并维护好村庄中具有一定历史、科学和艺术价值的传统建（构）筑物。第三，体现产业特色。挖掘土特产加工及手工加工，针对性地进行规划引导，形成村庄的特色产业。

同时，还要做一个有立场选择：城乡统筹不是城市统筹乡村。不能站在城市的立场上来做乡村规划，如果仅站在城市立场做出来的乡村，利用农村土地获取传统上的“无偿性”与“不可流转性”，通过开放流通渠道进一步盘剥，是不可持续的。诱导型的规划和自治性的规划不是对立的，而是取决于乡村地区发展到了哪一阶段。

另外，既然要像诗人一样做规划，我们做设计也要努力找到那些激发创作灵感的点，比如河流、水渠、泉眼、林盘、林荫道、田埂、阡陌路、田园基底等等，继而才可能产生更强烈的创作欲望，而不是拿来就画图的工作。

规划手段总结及借鉴意义

从某种意义上来说，做规划是在设计未来的生产经营模式和生活方式，所以我们需要：

一、需要与农业经营模式相对应的规划策略（详见下表）。

二、需要与农村生活方式相对应的规划指引，通过选址、规模、设施标准等方面展开。

选址：在工作方法上，因为每个区县都面临数百个农村综合体的选址，完全通过自上而下的规划方式确定的选址往往很难得到市场认可，更多的是自下而上由土地整治方提交选址方案供政府选择。这就存在局限性，表现在实际操作中，选址过程往往缺乏与相关规划的协调以及更宏观的视野。在规划管理中，农村居民点选址不包含在镇总体规划的成果要求当中，因此更不可能在更高级别的城市总体规划中进行协调，基本处于独立申报的状态，从管理规则上就缺乏总体协调的过程。在批准流程上，目前普遍是后置管理，即农民根据国土部门对宅基地的批准后再报规划建设部门审批，容易产生推诿或轻纵的情况。

规模：目前成都市执行的标准：人均综合建设用地面积严格控制在50—70平方米，人均农房宅基地一般不超过30平方米。不能充分满足农村生活需求。对于农村新型社区的规模认定，数据一般来源于各村各组的户籍统计，不与实际居住情况挂钩，也无法考虑未来家庭成长分户的需求，很可能在应对一个个农村聚居点的建设过程中，将原来并不合理的城乡结构进一步固化。另一方面，在成都的农村地区，一般只有场镇才会出现300户以上的集聚规模，其生活劳作的方式也与传统的农业耕作有了很大的差别，传统城市规划的规模要求并不适用。按照300户以上规模要求建成的新农村综合体，在使用中也普遍反映出，诸如耕作半径过大，产业基础薄弱，工作机会减少带来的青壮劳动力外流，实际上按规模配置的公共设施闲置等等。最后，在更高层面的规划中，缺乏对农村地区中居住人口的总体规模控制以及宏观布局规划，无法进一步合理安排公共配套服务设施的布点，本身也不是一种可持续的工作方式。

设施标准：“涉农社区”是指各区（市）县城或场镇附近成建制的涉农社区；“村”（农民集中居住区）是指城市规划建成区外的农村新型社区、农村聚居点、中心村、拆迁安置区、灾后重建集中安置点等；这是两个不同的概念，设施标准也不尽相同。

三、需要贯穿规划层次的实施规划。既要向上进行更宏观的规划研究，在城市开发边界的划定过程中，一方面实现与国土规划的对接，另一方面提出乡村的分层级对策。也需要向下一直延伸到建设实施：解决核心问题、目标可以分解实施、保持一贯的价值观。

四、需要全过程、多角色、递进式机制。全过程机制——从规划编制到规划实施，乃至后期维护改造的一体化衔接，需要规划师全程参与、串联环节、抹平矛盾、控制变数。有助于解决，在低成本建设背景下，乡村建设可控度不高的问题。多角色机制——规划师在设计者、建设管理者、技术审查者、矛盾协调者、公众参与推动者、后续评估者等多角色之间的转换，用不同的视角来校核决策，掌控关键步骤。递进式机制——乡村规划可能不需要很宏大的目标，围绕主要目标生发思维，在杂乱的日常事务问题中，明晰近中期实施步骤。坚持标准、分级判别、递进评价、逐步解决。

（所刊文章根据肖达院长在上海同济城市规划设计研究院“精英讲坛”的讲座听录整理而成，并经主讲人审阅。）

文章来源：微信号同济规划TJUPDI