深圳城市总体规划如何从增量规划到存量规划

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前言
《深圳市城市总体规划（2010—2020）》（以下简称《深圳总规》）是一版被称为“转型规划”的城市总体规划，因其在各地城市普遍追求增量增长的形势下，率先提出空间发展模式由“增量扩张”向“存量优化”的重大转变和创新，而荣获全国优秀城乡规划设计一等奖，且在实践中也取得了显著成效。
《深圳总规》的编制背景、目标和方法，对于其他城市新一轮城市总体规划具有一定启发意义。下面，本文将就此他山之玉，来作一番探究。
由增量转向存量的背景和动因
深圳关于城市转型和规划转型的探索早在十多年前就已展开。城市规划的重点由增量向存量的根本性转型，经历了一个认识从差异到统一、思路从模糊到清晰、决策从犹疑到坚定的变化过程。这一转型，既是规划师主动转变发展理念、进行积极应对的努力探索，又是面对客观形势的巨大压力而务实选择的结果。
一是国家对深圳探索新发展模式的要求
行政疆域狭小、空间资源有限一直是制约深圳城市发展的瓶颈因素。
20世纪80年代的深圳城市建设基本囿于327km2的原特区范围。到20世纪90年代，深圳已迅速发展成为百万人口的特大型城市，特区空间不足的矛盾初显。
1992年，深圳原特区外地区“撤县改区”，城市建设拓展到全市域范围，暂时缓解了特区发展空间不足的压力。随着原特区外地区掀起的一轮自下而上的工业化、城市化浪潮快速蔓延全境，深圳资源紧缺的矛盾很快再次凸显出来。
在此期间，深圳多次向中央表达行政扩区的诉求，却一直未能如愿。直至2003年前后，一篇《深圳你被谁抛弃？》的著名网络文章在全社会广为传播，扩大深圳行政区域的呼声再一次被提到中央决策层的面前。
国务院为此曾派调研小组到深圳进行专题调研，但最终的结论仍是否决了深圳拓展行政空间的诉求。虽然扩大深圳行政范围的好处较多，也必定会创造出更多、更高效的经济增量，但着眼于国家战略需求，深圳必须率先走出一条不以空间扩张和资源消耗为条件的科学发展新路，在不到2000km2的土地上解决自己的可持续发展问题，为其他城市转变发展方式做出示范。
这一重大使命迫使深圳不能再重复过去“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”的老路，必须重新认识和评估城市有限的资源，以新的资源观探寻可持续发展之路。
二是主动转变发展思路的自我约束
从特区的带状组团到全市域的轴带组团，《深圳总规》基本延续的是一种适应跨越式发展的空间结构，以满足城市超常规增长的需求。对于城市资源的基本条件，规划界早有较为清醒和冷静的认识。
2001年，对深圳1996年版城市总体规划的检讨报告就尖锐地指出过去粗放式的土地利用模式难以持续，十年内深圳将面临无地可用的局面；
2002年，深圳开始编制《深圳2030城市发展策略》，提出了未来深圳城市发展“高速增长—高效增长—精明增长”的渐进式转型路径；
2003年，《深圳市近期建设规划（2003—2005）》则首次提出了划定基本生态控制线的空间管制要求，严格土地利用和建设项目管理，防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全。
在规划部门的积极呼吁和建议下，2005年深圳新一届市委市政府敢于直面城市发展的严峻形势，公开承认深圳面临土地空间有限、水资源和能源短缺、人口不堪重负、环境承载力严重透支“四个难以为继”的现实困难，以最高决策的方式吹响了城市全面转型的号角。也正是在这一年，经过规划部门坚持不懈的努力，《深圳市基本生态控制线管理规定》终于正式颁布实施。
在用地极其紧缺的条件下，通过划定基本生态控制线，深圳将全市近一半的土地规划为生态保护用地。这是为了应对快速城市化背景下城市建设规模不断扩张引起的生态环境问题而实施空间资源管制的先行实践。
作为控制城市建设的“高压线”，深圳基本生态控制线先于国家“限建区”“禁建区”等“四区”管理要求提出并实施，体现了从“建设规划”转向“禁止建设规划”的主动自我约束。
《深圳总规》关于新增建设用地规模的确定，也反映出一种自我约束的理性态度。在规划编制之初（2006年），深圳全市建设用地清查的结果为：现状城市建设用地面积接近730km2，扣除基本生态控制线范围内既有的已建设用地，城市未来发展的最大空间资源潜力用地仅为315km2左右。
相比于过去的发展惯性和现实的发展需求，深圳的用地形势已经十分紧张。但是，通过精确测算可以发现，只要切实提高土地集约度和利用效率，仍有可能支持城市未来的经济增长。
同时，规划编制项目组坚持认为规划应着眼于城市未来的长远发展，对于剩余的可建设用地，不应在规划期内全部用完，而应对部分用地进行战略性的预留，作为支撑规划期后城市持续发展的储备用地。
因此，规划最终确定将可建设用地中一半左右的未建设用地预留给规划期后使用，仅在规划期内新增城市建设用地160km2。
三是严峻的土地利用形势的倒逼
尽管规划师对土地资源紧约束的市情和城市转型的目标已有共识，但关于转型的路径选择、时机和节奏把握等问题的认识并不完全统一。甚至有观点提出，应努力延长深圳的“青春期”，争取在尽量长的时间内维持城市空间扩张模式，为以后城市的全面转型争取资源、积蓄力量。
在《深圳总规》编制之初，项目组基于深圳仍有较多增量空间的判断，对规划期建设用地的使用进行了较为理想的安排。但随着工作的深入和规划的进一步推进，项目组开始发现规划的最初设想过于乐观，其中忽略了两个重要因素的影响：
一方面，国家土地部门对于建设用地指标的管理日趋严格。18亿亩耕地“红线”的硬约束，使得国家对地方的建设用地指标保持着持续高压和严控态势。
对于深圳而言，这种情况就更为特殊。长期存在的原特区内外的“二元”管理体制，不仅造成原特区外地区在土地利用效益、公共服务和社会管理水平、人居环境质量等各方面与原特区存在巨大差距，还形成了大量土地产权不清、合法建设与违法用地交织、利益矛盾错综复杂的局面，形成深圳特有的土地利用历史遗留问题。因此，国家给予深圳的新增建设用地指标，不能完全用于新的城市建设，有相当一部分要为这些已建成的“合法外”用地“埋单”。
另一方面，政府对剩余土地资源的掌控能力有限。由于历史遗留问题的存在，无论是规划的160km2新增建设用地，还是测算的315km2可建设用地，都仅仅是理论上可能用于建设的用地，并不是政府可以完全掌控和支配的资源。
其中，有相当部分属于“已批未建”用地，从某种意义上说，已经是尚未发生实际建设行为的存量用地，并不能保证今后产业、居住、交通、公共设施等项目的顺利布局和安排。若扣除大量“已批未建”用地的数量，规划期内可能获得的新增建设用地指标仅有50多平方公里。由此可见，深圳土地利用形势比规划初期预想的要严峻得多。
深圳存量土地的利用不仅要面临建成区的二次开发问题，还需要面对打破“法外深圳”僵局的挑战。正是由于上述情况和形势的变化，规划编制项目组统一了认识，《深圳总规》的编制思路和研究重点应由起初的“增量为主、兼顾存量”转向“增量与存量并重、重点优化存量”。而这种转变，使得规划面临的挑战和困难都是空前的。
由增量转向存量后规划面临的挑战
与国外许多处于成熟期的老城市不同，深圳还是一个处于快速成长期的年轻城市，其不但拥有旺盛的经济增长动力，而且城市功能还亟待健全和完善。
深圳的城市转型，并非是因城市进入经济衰退期的动力不足而造成的，而是由持续增长的旺盛需求与资源供给严重不足的尖锐矛盾所导致的。在当下“加快发展仍是第一要务”的政治经济背景下，与其他开展增量规划工作的城市一样，深圳以存量为主的城市总体规划，仍要实现经济增长、社会和谐、生态保护、功能提升等城市发展目标，只不过选择的实现路径和方式不同而已。“目标不降低，任务没减少，指标还提高，但资源条件改变”，是编制《深圳总规》所面临的艰巨挑战。
挑战一：通过低效用地再开发来实现产业升级，确保经济持续增长
在土地资源日益紧缺的同时，深圳还存在大量宝贵的土地资源被低效利用的不合理状况。由于历史原因，许多区位良好、配套齐全的优质空间资源被一些低层次产业占据，这些产业占地大、能耗高、污染严重、产出效率不高。
这就要求通过规划手段搬迁低效产业，“腾笼换鸟”，实现产业转型升级。具体方式为：
①推进产业空间的整合与集聚，引导零散分布的工业企业向集中成片的工业园区集聚，完善各类配套设施，为新兴产业发展创造高效便捷的环境。
②加大旧工业区改造力度，促进一批区位优越、条件较好的工业区成片改造，加速淘汰高能耗、高污染、低产出的产业，促进工业用地由“低产田”向“高产田”转变。
③引导工业用地合理置换，置换的工业用地要优先保证公共服务、交通和市政基础设施、保障性住房建设等，完善城市综合服务功能。
挑战二：通过功能调整改善民生福利，促进社会和谐发展
深圳过去30年的发展注重经济增长，许多地区的产业发展与城市功能不匹配，在交通市政基础设施、公共配套、住房保障等方面都亟待补充、完善和提升。在原特区外地区，这些问题尤为突出，需要提供足够的空间支持和用地保障。
在新增用地极其有限的条件下，可对存量用地的功能进行调整。以保障性住房为例，其选址应考虑在区位适宜、公交和配套设施相对便利的区域，但这类适合中低收入阶层生活的居住空间在当下的深圳已经很难落地，需要更多地依靠城市更新手段来解决此类问题。例如，按照“分区配建、就近平衡、公交支持”的原则，在城市更新项目中配建适当比例的保障性住房；多渠道增加保障性住房供给，满足低收入群体、夹心层和人才的居住需求。
此外，还要通过城市更新，捆绑配建医疗卫生、教育、养老等公共服务设施，改善民生福利。

增量转向存量：规划内容和方法的改变
一是发展规模：改变“以人定地”的方法
关于城市发展规模的确定，传统城市总体规划通常倾向于通过扩大城市人口规模，以尽可能争取更多的建设用地指标。采用的技术方法包括预测较高的人口增长率和城市化水平，确定城市人口规模；选取国家统一的建设用地标准（通常采用高限值），最终计算出规划期内的建设用地规模。
《深圳总规》确定建设用地规模，并非采用传统的“以需定供”思路，将用地规模作为人口规模的函数，而是基于城市土地资源潜力和环境承载力来确定的。
规划人口规模是通过对城市客观发展趋势的科学推断而进行理性预测的结果，不是争取用地指标的“数字游戏”。规划人均建设用地指标是对前两者进行计算的结果，而非有倾向性选取的技术规范标准。
规划考虑的重点问题是在既定建设用地规模和现实的人均建设用地指标条件下，如何更科学地安排各类建设用地功能，合理配置产业、居住、公共服务、基础设施的用地比例，尽最大可能满足未来实际人口的多层次、差异化需求，并预留足够弹性，保证城市的合理、有序、均衡发展。
《深圳总规》确定的人均建设用地指标仅为80m2/人，远低于国家经济特区120m2/人～130m2/人的标准，这对于合理安排各类功能和设施、创造宜居环境是个艰巨的挑战。一方面，规划要提高新增用地的开发强度，综合运用密度分区、地下空间开发等策略；另一方面，要加强存量用地的二次开发和功能调整。
二是用地指标：“新增”与“改造”并重
考虑由于依靠新增建设用地已无法满足城市发展的现实需求，存量用地的再开发就成为空间资源利用的重要内容。《深圳总规》提出“增改用地”概念，在研究新增城市建设用地控制规模的同时，将更新改造用地规模作为同等重要的规划控制指标。
所谓“增”，指新增用地，既包括新批用地指标，又包括闲置和已批未建的用地；所谓“改”，指已建成区的改造用地。
“增改用地”概念的提出，改变了以往单纯关注新增建设用地的思路，将“增量”和“存量”空间统筹进行规划调控。对于改造用地，不仅应确定规模，研究其区位、布局、改造方向和可行性等，还应根据存量用地的现状功能、环境条件和产权归属等因素，采取不同的更新改造策略和方法。
为了继续支撑城市的快速发展，无论是增量用地，还是存量用地，都必须进行高效、合理的利用，提高建设用地的使用效率。
在未来的城市建设中，应提高土地开发强度，以地上地下立体化综合发展模式取代以往平面扩张型的用地模式。这就要求对相应的建设用地开发利用标准进行必要的调整，建立适应城市高密度发展的规划编制和管理技术规范体系。
三是空间布局：由“形态构建”转向“结构调整”
在空间结构方面，虽然《深圳总规》也提出了对城市结构“三轴两带多中心”的形态化描述，但并没有将此作为规划的重点，而是在空间策略上提出“外协内连、预控重组、改点增心、加密提升”的十六字方针，作为空间结构调整优化的核心思想。
其中，“改点增心、加密提升”主要针对存量空间资源，强调应将具有区域战略价值的重要节点地区改造提升为城市高端服务职能的集聚区；在原特区外地区应增加城市发展极核，推动空间结构向多中心发展；提高适宜区位土地的开发强度，提高土地资源的综合承载力；突出城市特色，提高城市服务功能和空间环境质量。
在用地安排上，规划不仅对用地功能进行调整，还提出结构比例优化的要求。规划明确提出：在规划期内，工业用地的规模和比例应大幅下降，但必须优先保障战略性新兴产业和先进制造业的用地需求；居住用地规模和比例应基本持平，但结构和布局需要调整，特别要提高普通商品房和保障性住房的用地比例，减少原农村居民私宅用地。
此外，交通、公共服务、基础设施用地的规模和比例均将有较大幅度的提高。
四是规划策略：重点研究城市更新的策略与路径
在综合研究产业、居住、交通、公共服务、生态保护、城市设计等各专项策略的基础上，《深圳总规》将城市更新辟为专篇进行重点研究，把城市更新作为实现空间优化、产业升级、社会和谐、低碳生态发展的综合性目标的最重要途径。针对不同对象、不同类型提出分区分类的更新模式和指引。
五是实施保障：加强规划配套政策的研究
城市规划的对象由增量转为存量后，面临的最大难点是利益的再分配，依靠单纯的空间规划方法难以解决实际问题。面对分散多元的既有产权主体、多重利益博弈、发展权和开发利益的再分配等复杂矛盾，包括土地、产权、税收、投融资等在内的一系列政策将成为规划实施研究的重点内容。
《深圳总规》构建了一个包括产业、人口、土地、交通等方面的系统政策框架，并对各项政策提出了方向性建议。
以土地政策为例，主要政策建议包括尽快明确土地产权，理顺土地管理机制，进行土地资源优化配置；适度提高开发强度，增加用地功能的弹性，鼓励工贸混合发展，鼓励将地上地下空间进行统筹开发和利用；促进产业升级，对旧工业区进行重新整合，提高土地产出效益；优先推进城中村和旧居住区的综合整治，提升居住生活服务功能，完善基本生活配套设施，改善交通条件；重点保障政策性住房供给，通过收回或回购等方式有选择性地将一些城中村、旧工业区或旧居住区的住房改造成为政策性住房。
六是城市更新：推动“存量优化”的核心对策
城市更新是实现空间资源合理配置、提高土地使用效率、调整产业结构、改善人居环境、提升城市功能的有效手段，是促进城市经济、社会、环境协调和可持续发展的重要举措。《深圳总规》将城市更新作为破解资源紧约束困局、推动存量空间优化的核心对策，重点研究了以下内容。
城市更新的模式：《深圳总规》将城市更新分为综合整治、功能改变和拆除重建三种模式。
综合整治，包括消防安全，道路、市政基础设施和公共服务设施改善，沿街立面和小区内部环境整治，以及既有建筑的节能改造等，但整治不改变建筑主体结构和使用功能；
功能改变，是指在保留建筑物原主体结构的前提下，改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地利用使用权的权利主体和使用期限；
拆除重建，是指对原建筑物、构筑物及其他附着物采取整体拆除、重新建设的方式进行改造。
《深圳总规》将深圳城市更新对象分为城中村、旧工业区和旧居住区/旧工商住混合区三大类。针对不同对象，规划提出不同的城市更新策略。
城市更新策略一：对城中村采取以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新方式
对于建筑质量较好的城中村，以综合整治为主，通过政府主导，完善配套设施、增加公共空间、美化环境景观，进而提升城中村的生活品质；对于建筑破旧老化、存在安全隐患、居住环境较差的老旧城中村，以拆除重建为主，彻底改变城中村的物质空间形态。城中村的更新，应注重对文物资源的保护，强调历史文脉的传承与延续，注重社区肌理和社会网络、邻里关系的维系。
城市更新策略二：对旧工业区采取拆除重建和功能改变并重的更新方式
对于建设年代较早、物质形态老化、容积率偏低、现有建筑不能满足产业发展需求的旧工业区，以拆除重建为主；对于位于中心区以及轨道站点周边、功能置换需求紧迫的旧工业区，视建筑结构、质量和现状强度等情况，选择拆除重建和功能改变方式；对于建筑结构和质量基本可以满足当前发展要求，但建筑外观与环境较差、配套设施缺乏的旧工业区，以综合整治、功能改变为主，进行厂房翻修，以完善配套设施和美化环境。
城市更新策略三：对旧居住区/旧工商住混合区采取以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新方式
对于旧居住区，通过建筑外观整饰、环境美化、社区配套完善等方式，改善人们生活居住环境；引入物业管理，规范居住区的日常管理，促进和谐、健康、绿色的社区文化建设；对部分存在严重安全隐患的危房小区，可进行拆除重建。
对于旧工商住混合区，则通过改善沿街立面景观、优化功能布局、提升管理水平等方式，重新焕发传统街区的活力；对富有特色的历史文化街区采用以综合整治为主的手段进行保育、活化和复兴。
在确定规划期内改造的重点片区之外，规划还划定了优先更新的特别政策地区。此类区域是指现状发展水平较低、改造条件较为成熟、需要加快城市更新、进行功能提升的示范性地区。规划划定的优先更新地区，都被列入了后来制定的深圳“十二五”规划的重点改造工程项目中。
城市更新策略四：以城市更新规划为抓手，重构规划实施体系
《深圳总规》确定的目标、方向和思路，需要下层次规划和专项规划的落实。除了在既有规划体系中贯彻落实“存量优化”的思路外，还重点强化了城市更新规划编制的技术指引。
首先，在规划层次上建立城市更新专项规划—更新单元规划的两层次体系，并与法定规划体系进行衔接。城市更新专项规划作为实施城市总体规划的专项规划，全面指导深圳全市城市更新活动的开展。
在法定图则框架内，将以拆除重建类城市更新方式为主的相对成片区域划定为城市更新单元，作为确定规划要求、协调各方利益、落实城市更新目标和责任的基本管理单位。
通过制定城市更新单元规划编制内容、技术深度、成果形式等技术指引，构建地权重构、利益平衡、责任捆绑、风险评估的城市更新单元规划制度。城市更新单元规划经过法定程序审批后，可以作为该片区开发控制管理的直接依据。
其次，在时序上建立城市更新专项规划—更新年度计划系列。以城市更新年度计划为抓手，对深圳全市城市更新活动的规模和空间分布进行统筹和计划管理，并与近期建设年度实施计划、土地供应年度计划协调和并行推进。
城市更新策略五：创新城市更新的实施政策和运作机制
《深圳总规》提出要加快对城市更新办法及其实施细则的研究和制定，对深圳城市更新的全面有序推进予以直接指导。
在相关政策创新方面，提出结合深圳实际，尽快完善土地房屋清理确权的相关政策，理顺土地权属关系，处理违法建筑，逐步解决土地利用历史遗留问题；研究土地出让、地价测算和土地整备等相关政策，为城市更新活动提供政策保障；制定适应城市更新要求的房屋征收、补偿标准等相关政策；研究制定与城市更新相关的税费政策、房屋产权管理政策及投融资政策等。
在创新城市更新工作体制机制方面，提出强化深圳全市更新改造工作的统筹和协调机制；明确各级政府部门的职责，建立职能清晰、分工明确、权责一致的全市城市更新工作体制；建立城市更新项目信息、动态跟踪和监督反馈的综合信息平台，实现信息公开和共享；建立互动开放的城市更新公众参与制度等。
实施效果
《深圳总规》由“增量扩张”向“存量优化”的转变，如果仅停留在规划技术方法层面的探索创新，其意义将大打折扣。令人欣慰的是，经过近些年的实施推进，这一思路已经得到全社会的高度认同，并在城市发展建设的实践中得以充分落实。
规划原先设定的渐进式转型的实施路径是：从2010年开始，新增建设用地将逐年递减，存量改造用地逐步提高；力争到2015年左右，用地供应计划中的存量改造用地规模超过新增用地，进入以存量更新为主的城市发展阶段。
而随着近年来深圳“严控新增、加快改造”政策措施的落实到位，这一转折性变化的拐点已经提前到达。2012年，深圳首次实现了从计划到实际供应的存量用地均超过新增用地的标志性转变。
今后，将继续提高存量用地的比例，积极鼓励和加大存量用地开发利用力度。在深圳市政府最近批准实施的近期建设和土地供应2013年度实施计划中，确定的供应建设用地约为17km2，其中存量建设用地超过10km2，接近总计划供应的2/3。
深圳在城市总体规划实施方面，已经建立了从计划制定、实际供应到开发建设控制的全过程建设用地管理机制：以计划引导供应，促进各区及相关部门创新工作方法，积极开展城市更新和土地整备工作，促进土地节约集约利用；强化计划实施和考核机制，将新增建设用地指标、存量建设用地指标和建设用地清退指标相挂钩，作为考核各级政府的重要内容，使年度实施计划真正成为实施城市总体规划的重要抓手。
（作者：邹兵，深圳市规划国土发展研究中心总工程师）