三区：适建区、限建区、禁建区分类规范

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限建区，适建区，禁建区是如何界定的?

新版<城市规划编制办法>中,第四章地一节第31条第三点要求：划定禁建区限建区、适建区、已建区，并制定空间管制措施。

这是根据国家相关法律、法规规定确定的，体现了城市规划的综合性。

禁建区是指对生态、安全、资源环境、城市功能等对人类有重大影响的地区，一旦破坏很难恢复或造成重大损失。原则上禁止任何城镇开发建设行为。包括基本农田、行洪河道、水源地一级保护区、风景名胜核心区、自然保护区核心区、道路红线、区域性市政走廊用地范围内、城市绿地、地质灾害易发区、矿产采空区、文物保护单位等。

限制建设区指生态重点保护地区、根据生态、安全、资源环境等需要控制的地区，城市建设用地需要尽量避让，如果因特殊情况需要占用，应做出相应的生态评价，提出补偿措施。或做出可行性、必要性研究，在不影响安全、破坏功能的前提下，可以占用，但是程序严格。包括水源地二级保护区、地下水防护区、风景名胜区自然保护区森林公园的非核心区、文物地下埋藏区、机场噪声控制区、市政走廊预留和道路红线外控制区、生态保护区、采空区外围、地质灾害低易发区、行洪河道外围一定范围等。

适建区指已经划定为城市建设发展用地的范围，需要合理确定开发模式和开发强度。

划定四区，关键是禁止建设区和限制建设区，所谓科学性是依据国家相关部门的法律、法规为依据，结合实际情况确定。

禁建区又称绝对禁建区指城市规划确认的，城市中具有重要生态、景观保护价值，重要地下水敏感区、城市防灾区域上已建和未建的城市园林绿地。任何单位和个人不得改变其土地使用性质，不得在其内建设与绿地规划和城市基础设施无关的项目，不能转让或变相出让。

限建区是指森林、公园等限制建设区域，只能适当预留国家、省重点项目的发展空间；

适建区是指优先建设区域，可用于房地产开发或其他建设。这三大等级将依据资源、环境保护的价值、污染源防护的影响和自然灾害易发的风险等差异来划定。

城市禁建限建适建区或者划定的界限是有道理的，当然也不是规划师在图纸上随意画的线。

举个例子说明一下：比如说城市周边基本农田是禁止建设的，规划局绘制了禁建区边界线，不得超出或越过此线，规划师也是按照这样的画的，这中间有一种默契，这就不用多说了。

再举个例子：比如城市限建区的划定是根据城市现有自然资源、道路旁边建筑等的限建、凡是限建的会有一个限制的范围和控制指标。

其实上述三个区的划定在很大程度上是政府占主要力量！

（一）管制分区

1、禁止建设区：必须严格保护的区域；

2、限制建设区：需要控制开发的区域；

3、适宜建设区：需要规划引导和调控的区域。

（二）管制范围

1、禁止建设区：包括基本农田保护区、城镇水源保护区、生态脆弱区等区域；

2、限制建设区：包括生态功能保护区、森林公园、自然保护区、历史文化遗产保护区等区域；

3、适宜建设区：包括城市规划区、城乡结合部、农村居民点等区域。

（三）禁止建设区管制依据与措施

1、基本农田保护区主要依据《基本农田保护条例》进行严格管制。在城镇周边地区，基本农田保护区的划定要与城镇发展规划相协调；需占用基本农田的建设项目，必须按程序报批，并实施耕地占用补偿制度，实现占补平衡。

2、城镇水源保护区严格按照《水法》和各城镇规划水源保护规划进行管制。每个城镇都要划定城镇水源保护区；同一流域的城镇，上游城镇的排污口和下游城镇的水源地要统一安排，防止城镇之间形成水源污染；逐步迁出城镇水源保护区内现有的生产企业和住宅；控制农田的化肥和农药使用量。

3、生态脆弱区。严格限制进行各种建设活动，加强建设过程中保护措施，做好生态恢复工作；搞好25°以上的坡地退耕还林还草工作；城镇周边地区要把生物治理措施作为城镇生态保护的重要内容。

（四）限制建设区管制依据与措施

1、生态功能保护区主要按照《重要生态功能保护区暂行管理办法》和《生态功能区规划》进行管制。主要措施：加强资源环境管理，调整产业结构，开展生态恢复重建，从水资源合理利用、水源涵养、荒漠化治理，生态产业等方面实施保护重点工程项目。

2、森林公园主要依据《森林法》、《森林公园管理条例》等法规和森林公园规划开展保护和合理利用。主要措施：做好植树造林、森林防火、森林病虫害防治、林木林地和野生动植物资源保护等工作；禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为；在保护森林生态环境的前提下，合理开展旅游服务活动。

3、自然保护区主要依据《自然保护区条例》、《自然保护区管理条例》等法规和自然保护区规划开展保护和合理利用。主要措施：做好自然保护区的植树造林、防火、病虫害防治、林地和野生动植物资源保护等工作；禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动；禁止任何人进入自然保护区的核心区；禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动；严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目；在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量。

4、历史文化遗产保护区主要参照《文物法》等相关法规进行管制。主要措施：必须分类编制保护规划，达到相应级别的保护要求按照文物遗产保护优先的原则，注意濒临破坏的历史实物遗存的抢救和保护；对尚未列入保护的文物，历史地段参照有关规定进行保护，并及时进行鉴定，对有价值者申请相应保护级别。

（五）适宜建设区管制依据与措施

1、城市规划建设区、工矿区。依据《中华人民共和国城市规划法》进行管制，严格执行“一书两证”制度。城市规划区内的乡镇企业应在工业区集中建设。

2、城乡结合部依据《环境保护法》、《基本农田保护条例》和《建设项目环境保护管理条例》等法规进行管制。主要措施：加强污染治理和控制，建立征收环境补偿金制度；增大环保投资，提高废弃物处理率，有效控制农业生产污染；理顺管理体制，加强城乡基础设施一体化建设；严格限制一户一宅的建设形式，住宅应逐步向集中统一建设过渡。

3、农村居民点依据《土地管理法》、《县土地利用总体规划》、《村庄和集镇规划建设管理办法》和相应的村镇规划进行管制。主要措施：严格控制农村建房乱占耕地与乱建；整理农村居民点用地，保证零星村、中心村搬迁后的旧宅基地得到及时复耕；严格执行“一证一书”制度，促进土地集约化、规模化利用；以示范点引导小康型、现代新农村居民点建设。

附：《城乡规划中限建区规划编制方法》学习小结

《城乡规划法》已于2008年1月1日正式实施。该法的突出特点是从法律层面确定了禁限区、限建区和适宜建设区的地位，因此限建区规划的编制将成为下一轮城市总体规划修编的重要环节和难点。

为了拓展视野，从更宏观的角度理解上位规划对城市建设用地进行管理的规划思想，以期为局部控规、城市设计等项目编制提供更为严谨、科学的思维方式， 2008年4月12日至14日，根据中心安排，徐帧敏、柳应飞、涂放、刘李琨四名同志参加了中国建筑文化中心组织的《城乡规划中限建区规划编制方法高级研讨会》。

会议邀请了住房和城乡建设部、国家环保总局等政府部门领导，中规院、北京市规院等著名设计机构的高级工程师进行授课，围绕城乡规划中限建区规划编制方法这一主题，着重从《城乡规划法》的新变化、城市复合生态系统理论及限建区规划方法与相关法典等专题进行了详细讲解。通过此次学习，与会的同志普遍感受到开阔了眼界，了解到《城乡规划法》实施中的最新信息。下面将北京限建区编制方法及一些学习体会与大家共同分享。

一、北京市限建区规划编制方法

《北京城市总体规划（2004-2020年）》坚持了“两个战略转移的方针”，带来了中心城以外地区的城乡建设热潮，同时，不可避免对城市周边环境敏感地区造成威胁，因此迫切需要在总规指导下，将对城乡建设空间发展造成制约的生态敏感要素进行梳理，在北京的城市规划史上首次提出了“限建区”的概念，即依据自然灾害易发的风险、资源环境保护的价值和污染源防护的影响等差异，划定禁止建设区和限制建设区，并制订相应的限建导则。

1、以充分保护自然资源、尽量避让灾害风险为原则，分析建设限制要素

建设限制要素是指市域内能够对建设产生影响的自然和人文环境要素，分析对建设有限制的要素是划定限建区的基矗北京市限建区规划中，提出将建设限制要素分为水（涉及蓝色空间）、绿（涉及绿色空间）、地（地震与地质）、环（环境保护）、文（文物保护）五个大组，共16类要素，110个图层。

2、依据自然灾害易发的风险、资源环境保护的价值、污染源防护的影响等差异，划定建设限制分区

建设限制级别指针对各限建要素对城乡建设提出不同层次的限制要求，可分为3类，即禁止建设区、限制建设区、适宜建设区三大类，在北京市限建区规划编制中，为使限建要素更加准确地对应到地块，规划又将其细化成六级，即绝对禁建、相对禁建、严格限建、一般限建、适度建设、适宜建设。

经过限建要素的汇总，最终确定的110个限建图层，几乎能覆盖北京全市域，为了识别市域限建要素空间分布的主要特征，按照“限建要素分布情况最大相同范围”的原则，对所有限建要素利用规划支持系统采用UNION的算法，进行限建单元的空间计算，生成限建单元。由于每个要素图层都已经设定了限建级别，多要素叠加的限建单元，其限建级别由要求最严格的图层决定，这种做法称之为极化模型。而后将相同级别的限建单元合并，生成限建分区，最终形成如图所示的北京市域建设限制性分区图。

对于禁止建设区，应作为生态培育、生态建设的首选地，原则上禁止规模化城镇建设行为；对于限制建设区，多数是自然条件较好的生态重点保护地或敏感区，存在较为严格的制约条件，在满足控制要求的前提下可以开展规模化城乡建设的区域，但应提出相应的生态影响评价并提出生态补偿措施；对于适度建设区，是城市发展优先选择的地区，但建设行为也要根据资源环境条件，科学合理地确定开发模式、规模和强度。

3、依据现有法律法规和规划审批文件，制订限建规划导则

限建导则是以相关法规、规范、规定为基础，结合已有研究成果，整合各限制要素的限建要求而形成的指导城乡规划建设的规范性条文，立足于对规划范围内的建设限制要素、准入条件和允许开发模式、开发强度、空间形态的说明。

限建导则包括限建目的、对城乡建设的限制、对城市活动的限制、限建要求的法规依据、所需专业评价及行政主管部门等，较为全面地为规划实施提供了管理依据。

二、学习体会

1、开拓创新是城市规划走向更加科学的原动力

城市的无序蔓延带来生态环境的破坏恶果使得规划师开始重新审视惯用的规划方法。基于负空间规划的研究不再把建设空间以外的用地作为背景，在区域范围内和整体环境之中重新审视城镇地域内的非建设性环境空间，与建设空间等同研究，首先考虑保障非建设功能，然后安排城镇布局，起到合理引导城市蔓延方向的作用，这种理论的创新与实践相结合，促进着城市规划向更科学的道路上不断前行。

2、因地制宜的规划是城市走向可持续发展的保障

武汉市在城市快速发展的进程中，也面临着城市不断蔓延，市域生态环境遭受严峻威胁的形势，因此同样迫切需要研究非建设空间，以保障生态功能为前提，才能保障城市发展的可持续性。

2003年的《北京城市空间发展战略研究》在北京的城市规划史上首次提出了“限建区”的概念，为其他城市的发展指明了一条探索的方向。学习先行者成熟的经验能使我们在面临相似问题时有更宏观和系统的认识，但是我们也应认识到，对武汉而言，其与北京在发展阶段及生态环境特点上都还有所不同，尤其对于借鉴限制要素分类和分级时一定要深思熟虑。只有在充分理解和把握自身特点的基础上才能有针对性、有选择的学习和借鉴。因地制宜的规划，才是我们自己城市所需要的规划。