李铁：探讨城市发展与拆迁的联系

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[blockquote]本文导读：[/blockquote][blockquote]城市面貌的改变，是否一定要大拆大建？景观和风貌，是否一定是新建的，才能体现城市的发展？摊大饼的模式，使得城市的量在不断的扩大，但是质的提升，却从未见到亮点。衡量拆迁的成本，要全面综合考虑社会效益和经济效益。或许管理者应该开阔思路，多多听取各方意见，走出一条不依赖拆迁而提高城市品质的道路。文章来自城市中国网，以下为李铁文：[/blockquote]
[blockquote]       最近下去调查，经常遇到地方官员向我诉苦，诉苦的主要原因就是“拆迁”的任务太重。据说河北省提出了三年城市发展大变样，要求各级城镇政府，在三年内要大拆大建，改变城市面貌。如果地方政府负责人在规定时间内不完成所要求的拆迁任务，可能要承担行政的责任。其实，关于拆迁的事情不仅仅是现在发生在河北，前几年去沿海发达地区的一些城市，当地政府负责人也都明确规定了拆迁的要求。我多年抓试点的一个经济发展水平很好的小城镇，政府负责人就在为拆迁而困惑。因为不得人心，还要面临上访，后者也是一票否决，真是两难。
[/blockquote]
   城市的发展为什么要拆迁？
[blockquote]       其实关于拆迁的事情不难理解。因为中国的城市以至于小城镇发展的太快，因此政府官员急需城镇形象的改变。如何改变，城市的景观到底应该是什么样子，大多政府官员心里并没有数，只有仿效。仿效什么呢？国外的城市就是榜样，去美国的多了，去澳大利亚的多了，就喜欢大尺度空间，喜欢摩天大楼，喜欢宽广的街道，喜欢漂亮的草坪和绿地。去欧洲，则是喜欢古典的西式建筑，喜欢古老的欧式洋房，喜欢欧洲的生态景观。如何使我们的城镇在发展中变得现代化，可能西方城市的形态、景观、街道和建筑模式，都会是地方城镇政府官员所仿效的对象。当我们的大城市、特大城市已经开始在城市建设上向西方学习的时候，中小城市和小城镇一些出国较少的官员，只有仿效已经快速西化的国内的特大城市和中心城市了。而要这样做，没有别的办法，时间紧，政绩的要求任务重，拆迁成为了唯一的选择。只有拆了，才能“旧貌换新颜”。
[/blockquote]       前些年城市的发展可以很随意地征用农民的土地，因此城市的发展一般都是“摊大饼”的模式。低价从农民手里拿地，是上个世纪工业发展、城市积累资金最重要的手段。所谓“以地生财”就是这样一个从农民手里低价征用土地，获取政府发展资金的模式。可是现在难了，耕地保护的禁令，使得占用耕地的难度大大增加了。解决城市发展的资金，只有增加成本，啃旧城拆迁这块硬骨头了。其实，即使就是旧城改造，大拆大建，在政府和开发商的算盘中，还是有利可图的。因为压低补偿标准，拆迁后增加容积率，都是远远高过补偿的。所以，政府的拆迁，还有经济上的原因。特别是中小城市的旧房子，基本都是平房，最高也不过一两层楼。相对于政府和开发商可能得到的利润，还是小巫见大巫了。
[blockquote]       拆迁在政府的工作模式中，也是城市发展的唯一途径，可谓“自古华山一条路”。因为在政府官员的心目中，只有通过拆迁，才能完成城市的改造，只有通过拆迁，才能真正改变城市的面貌。因为土地是国有的，建设是政府的责任。还有，拆迁要通过规划来实施，而只有规划的拆迁，才能达到政府所期盼的形象效果。那么深层次原因是什么呢？就是在我们传统的历史中，往往官员认为自己的决策素质高，他们看到的或者是他们头脑中的景观往往代表着现代的要求。而被拆迁的对象，城市的居民和贫民，应该是被改造的对象。过去我们是试图改造他们的观念，那个时候强制的改造失败了。现在我们试图改造他们的居住形态，也要采用强制的方式，来达到政府官员理想的形态模式。殊不知，无论是中国，还是在西方发达国家，好的建筑形态和景观，只有以下几个来源：私有的建筑形态。国外比比皆是；中国的小城镇保留的古建筑；帝国的皇宫或者王宫；还有就是寺院。皇宫和王宫可能只在都城和王城里才有。小城镇的古建筑，肯定是建立在原来的土地私有基础之上的。因此，在建筑形态史上，真正可看的景观就是私有的建筑和皇家建筑。但是在中国，我们现有的土地所有制和开发的模式，往往是否定这种建筑类型的。因此，最后城市景观发展的结果，肯定就是政府官员主观认可的产物了。而要达到这个结果，当然只有“拆迁”。
[/blockquote]    拆迁并不一定是不合理的行为，因为只要是存在的，就有其合理的价值。而且对一些特大城市来讲，拆迁也是城市发展的正常的产物，因为拆迁的经济成本，在这样的城市可以被土地的高度集约利用以及升值所补偿。问题是，是不是所有的中小城市都可以仿效，是不是无论在什么发展阶段，即使是贫困的县城和小城镇也要这样仿效，可能是值得我们深思。

[blockquote]       “拆迁”是要付出成本的
[/blockquote]       无论从理论上还是在现实中，城市的发展严格来说是经济发展的必然成果。既然是一种经济现象，那么城市的发展必然要遵循经济的规律。所以我们看待拆迁，也必然要把拆迁作为一种经济的行为来分析。
[blockquote]       首先，拆迁是否可以实施，必须要看拆迁是不是可以通过合理的补偿，使得被拆迁者自愿地离开。在国际上，拆迁是一种谈判的博弈。拆迁者和被拆迁者，要经过谈判，达到双方对补偿价格的认同，拆迁才可以得以实施。但是，前提是，在国际上产权的界限十分清楚，法律体系比较完备。因此，在拆迁上引起的纠纷，或者是经济上的谈判很少引发为社会的抗争行为。在中国，由于没有清楚的产权界定，土地不是国有就是集体所有，公有制和土地征用的办法，都是由政府来界定的。因此，被拆迁者从一开始在法律上或者是在谈判中就不具备优势地位。因此，所谓平等的协商或者是真正达到理想的补偿结果几乎是不可能的。所以，我们基本可以认同，在中国，拆迁的补偿结果，只能是在现有体制框架下，被动的被拆迁者可能获得的政府认可的最大补偿。既然如此，补偿结果各地就有很大的差异，也可以因人而异。正是在这种情况下，被拆迁者往往是极其被动的，也是弱势一方。往往也是这个原因，拆迁的补偿，在政府的压力下，带有强制的特征。被拆迁者也就不可能情愿地离开。这里并不存在着自愿，只是一种无奈。由于这种原因，拆迁在谈判中的成本，往往可以被忽略。
[/blockquote]       但是拆迁不等于没有成本。在特大城市或者中心城市，拆迁是发展中的必然结果。毕竟土地升值预期较高，土地容积率增加带来的可能性的收益增大。所以，无论是开发商还是政府，收益是肯定的。在这种情况下，满足被拆迁者最基本的要求，住房和现金的补偿，阻力较小。毕竟被拆迁者没有足够的谈判地位可以和政府或者开发商叫板。例如，北京的城区拆迁的补偿费用相对于中小城市要高很多，虽然达不到国外的那种谈判效果，但是相对于国内的现实，当地的居民还是比较容易接受拆迁的补偿条件的。尽管也有很少人愿意抗争到底，可是能得到的结果也是十分有限。不过这也是大城市拆迁的特例。
[blockquote]    是不是所有的拆迁都可以达到合理的升值预期呢？这确实要具体问题具体分析。对于许多中小城市和小城镇来说，拆迁可能带来的收益不见得会抵消补偿的成本，而且还会带来一定的社会成本。
[/blockquote]       中小城市的地价升值潜力有限，往往和政府的预期有较大的差距。阻止地价升值的主要原因是人口的规模和可能的投资规模。我国目前仍没有摆脱廉价土地和廉价劳动力支撑经济发展的增长方式，也就是粗放型的增长方式。特别是在中小城市，工业的地价偏低，房地产发展由于人口规模的限制，也很难有较高的回报。因此拆迁的结果要不就是政府承担由于补偿而带来的债务，要不就是强制压低补偿价格而导致被拆迁居民的不满，引起上访或者群体性事件的发生。
[blockquote]    拆迁也要面临公共基础设施投入的压力。在中小城市的拆迁中，可能会有一些街道的改造会导致地价有限升值，但是升值的绝大部分收益可能被开发商拿走，而公共基础设施投入的成本，往往由政府来承担。结果是当期政府拆迁，后任政府解决公共设施投入的问题。长此下去，就形成了政府面对社会公共服务的债务，在很多地方已经成为政府的负担。表面上看，很多地方完成了拆迁，街道面貌得到了改善，但是基础设施供给仍然存在着严重的问题，如供水、排水、垃圾处理和清运、环境卫生等。

[/blockquote]    拆迁的成本还会转化为其他成本
[blockquote]       许多地方领导假定，拆迁之后，面貌改变了，会带来地价的增长，会带来商业的繁荣。当然对于一些城市，已经形成了一定的经济规模和人口规模的地方，确实如此。但是，从普遍规律来看，即使是在特大城市，当实施了拆迁以后，往往成本会转化为其他的成本，进而直接影响到经济和社会的发展。
[/blockquote]       拆迁的成本会转化为商业的经营成本。很多政府官员往往认为拆迁了，地价升高了，政府可以有预算外的收入，开发商也可以通过出卖楼盘获得开发利润。实际上并不如此。我记得上个世纪九十年代，长春市有一个著名的商业街叫长江路，这里原来店铺林立，平常就人流熙攘，商业十分繁荣。但是当时的市委书记提出大拆大建，把长江路全部拆迁，建成新的商业街。可是建完了之后，店铺的招商却成了问题，商铺门面出让不出去。十几年过去了，原来的商业街成了烂尾楼扎堆的地方。原因是什么，就是因为拆迁之后，所有的补偿价格和建设成本，都要平摊到商铺的门面房中去。而商铺的经营者如果按照开发商的价格承租或者购买这些门面房，所有的价格都要平摊到商品里，那么原来长江路经营中的价格优势不复存在。因此，商铺经营者算了成本以后，认为将来可能无力偿还贷款，甚至经营还得面临亏损。正是因为如此，长江路的改造成了长春市大拆大建的最大败笔和成本转嫁的真实写照。这是一个大城市的例子，在北京的隆福寺商业街的改造也是如此。在小城镇，拆迁的负面作用更为明显。我记得也是在上个世纪中期，江苏张家港有一个妙桥镇，是全国著名的羊毛衫批发市场。当时由于商业繁荣，给这个小城镇的发展带来了极大的生机。后来一个镇委书记认为要给羊毛衫市场升级换代，体现现代化的规模。就对原来的比较传统的市场开始进行拆迁，兴建现代化装饰和建筑的市场。由于忽视了羊毛衫批发成本的问题。当新市场兴建的时候，羊毛衫的批发成本的竞争优势不复存在，因为羊毛衫市场批发价格的竞争优势在分厘之间。如果加上昂贵的摊位费和门面价格，使得本来成本低的竞争优势在大拆大建中完全丧失。妙桥市场的衰落，意味着在拆迁中，政府的强制力和竞争优势是错位的关系。
[blockquote]       拆迁在地方政府强制推动下，可以通过低价补偿来缓和成本降低的矛盾，但是同样也可以把经济成本转换为社会成本。近些年农村和城市的上访，主要原因之一就是拆迁引发了社会矛盾。九十年代，由于低价征用耕地比较容易，那个时候上访基本是因为征地的矛盾。而现在，因为耕地占用受到了严格限制，因此，拆迁成为新矛盾的导火索。无论是城市拆迁还是工程拆迁，由于被拆迁者并非自愿，而且补偿价格和预期较低，同时又直接地影响到了原来的就业。大规模群体性事件发生的频率越来越高，规模越来越大，暴力性越来越强。已经成为当前社会关注的焦点。尽管上级政府已经明确了所谓的一票否决，但是因为拆迁违背居民和群众意愿的事情还是经常发生。上访和社会群体事件已经给地方政府带来了非常大的压力。看起来，拆迁通过政府的强制性作用，降低了经济成本，但是转而引发的社会成本，却会对经济和社会的发展带来双重的威胁。最近遇到的几个地方城镇政府的负责人，谈到拆迁的事情都在摇头，他们显然还没有对补偿问题担忧，却对上访和社会矛盾谈虎色变。
[/blockquote]       拆迁还会导致城镇的服务业发展受到影响。一般来说，工业的发展地价较低，因此地方政府不愿意因为工业用地而进行拆迁。拆迁的基本目标要么是城市形象的改变，要么就是房地产的开发。如果是因为这两个原因，拆迁后的空间尺度都比较大，结果是分割了城市的商业发展的功能。形象工程是通过广场和绿地以及街道来整合城市的，恰恰这些景观的工程牺牲了服务业或者商业发展的空间，加大了经营者的成本，造成了购物者的不方便，最后使得城市的功能简单地服务于视觉。房地产的发展，在没有一定人口规模的城市或者小城镇，会将房地产的成本平摊在商住面积上，因而提高了服务业的价格，使得服务业的发展缺乏竞争力。当然以上的例子要因地而异，因为城市的规模决定着拆迁的成本支付和回报能力。但是在我看到的许多城市，无论是特大城市还是中小城市，甚至是小城镇，在拆迁过程中，牺牲了服务业的发展，都是政府所始料不及的。
[blockquote]    并不一定城市的发展都要通过大规模的拆迁
[/blockquote]       现在我们看到的城市大多是通过拆迁来实现的，而且这些拆迁一般都是整片开发。当然许多中小城市和小城镇也在仿效。但是据我所知，拆迁在广东和一些大城市的城中村是很困难的事情。毕竟这里的农民或者村集体对于土地的价值有着非常清楚的判断。是不是在广东和大城市的城中村因为没有拆迁就会影响到城市的发展呢？这里就有一个非常必要的假设，发展的定义是什么？是视觉？是城市形象？还是居民的就业和收入水平？还是居民生活区域的基础设施条件的改善？
[blockquote]       可能对于大多数政府官员来说，前两种定义是发展的前提。因为拆迁了，才有房地产商的进入，才有土地出让金的实现，才有GDP的增长，才有城市的形象，才有政绩。如果是按照居民的要求，特别是被拆迁的居民的要求，他们需要的是就业、收入的增长和自身生活区域环境的改善。发展的定义对于他们来说，最简单的就是满足每个个体自身的基本要求。这样就形成了几乎对立的矛盾。政府官员或者开发商的诉求和居民不完全一致。但是前面已经讲过，在这里，当政府的力量借助于行政强制手段时，被拆迁者肯定处于弱势地位，因此拆迁是肯定可以成功的。
[/blockquote]       能不能在政府和居民的诉求之间达到一种平衡呢？在国外也有拆迁，但是这是平等的谈判过程。那就意味着拆迁可能会带来巨大的经济和行政成本。不过我们并没有看到这些国家的发展停止了，而且发展速度仍然很快。那么在我国的地方城市呢，形象变化的日新月异，确实看到了拆迁所带来的巨大收益。但是，也经常能够看到，政府的债务在增加，城市夜生活在萎缩，服务业的发展仍没有在整个经济结构中占有重要位置。那么也就是说，我们看到了短期的效果，但是长期上来看，还是存在着巨大的问题。
[blockquote]       其实我们还是应该能够找到解决的办法，但是首先应该清楚我们的目标。很多城镇政府的负责人认为所谓发展就是人口增长，建成区面积扩大。我们经常帮助地方来制定发展规划，制定规划的过程中，经常发现地方严重高估规划的人口和面积。一般是两个原因，希望城市做大，提升行政的重要性；二是为面积的扩张铺垫，试图获得更多的建设用地指标，这样政府会有更多的土地出让收入。实际上是不是一个城市的发展一定要人口扩张？国际经验表明，除了一些特大型城市之外，一般的城市发展目标是要让在城市居住的人的就业机会增加、收入增长和生活环境得到改善。城市扩张并不是主要的目标。所谓就业的增长和收入的增加，其实就是按照现有的就业结构，来维持稳定的就业率。如果通过拆迁，是不是会增加就业机会呢，短时间的有，但不一定是本城市的人就业，很可能建设者完成了施工就会转向其他城市。但是拆迁导致的成本增加和商业环境的破坏，很可能会损失就业机会。面积扩大短时间在政府看来是一件好事情，为城市未来的发展和人口聚集留下了足够的空间，政府还可以得到较为丰厚的土地出让金。但是面积扩大，超出了政府的基础设施投入能力，有可能为未来的基础设施建设增加成本。因为面积越大，基础设施投入的规模越大，财政支出的压力越大。而如果由于面积大导致了财政能力的萎缩，基础设施供给的不足，那怎么能成为城市发展的重要目标呢？
[/blockquote]    拆迁也和居民收入的增长没有直接的关系，因为拆迁导致了商业成本的增加，特别是对中小城市来说，拆迁对于原来依赖于低消费的商业店铺的经营者，可能就会丧失经营门面。当然政府也许给与同样门面的面积进行补偿，但是开发商未必情愿，而且还要被拆迁者承担一些必要的费用。但是以往的商业经营环境，很可能在拆迁中遭到了破坏。北京市平安大街的改造，拆迁走了很多原居民。从视觉上看，好像体现了民族特色，但是由于新的街道没有解决店铺的停车位问题，原来预想的古建筑特点加上商业经营环境更新的目标并没有实现。肯定是影响到了在此购买商铺的经营者的收入增长问题。虽然北京还算是一个特例，而且拆迁补偿的价位很高，其实从平安大街拆迁搬走的住户，拿到的补偿价格和后来飙升的房地产价格相比，肯定是心理不平衡的。
[blockquote]       在许多城市管理者的心目中，拆迁建新城，一定会得到老百姓的拥护，而且旧城的人一定会搬到新城，这样老城改造的压力就会减轻。城市面貌的变化，城市的发展也就通过拆迁实现了。可是事实上并不是这样的一个发展轨迹。因为这些想法多是基于一种假设，居民愿意居住在好的环境和好的住房中。我遇到过的村庄拆迁的例子就给我很大的启示。在天津市西青区的张家窝镇，上个世纪九十年代，由于大量的农民从事乡镇企业，镇里决定实行村庄搬迁计划，在这里盖了农民新居，希望把原来的村落腾出来，发展产业。结果是一部分年轻人搬到城里去了，居住条件得到了明显的改善。可是家里的老人并不愿意去，虽然村庄由于村民大部分的搬迁，人气凋零，但是老人住在这里，乐此不疲。镇里也很无奈，毕竟不能采用强制的方式，只能等，等到十几年以后再说。另外的一个例子就是我们在河南省永城市做规划的时候，就遇到了老城和新城的问题。政府认为建新城，促进老城居民搬迁，可以改善居民的居住状况，老城拆迁可以使得地下的煤炭资源得到开发。当然政府很明智，采用了先建新城，后拆老城的方法。可是新城建成了，确实也很漂亮，老城的人就是不愿意搬到新城去。政府肯定也不会采取强制的办法，但是原来的预期没有得到实现。原因就是老城的人生活成本很低，而且还有其经营的店铺，生活起来很方便。更重要的原因是，如果要买新房子，还要花费多年的积蓄。对于中国人来说，动用储蓄是很痛苦的事情。
[/blockquote]    以上的两个例子应该说是比较好的，政府没有先通过拆迁来进行改建。事实上证明，虽然政府最初始的预期并不是不想拆迁，只是程序上走了先建的路子。但是原来的预期并不是理想的结果。这当然取决于我们对城市发展规律的认识。
[blockquote]       还有一个例子就是我最近在一个大城市郊区调查所遇到的情况。一个郊区小镇准备开发，准备制定战略发展规划。当然邀请我们去的主要原因是在产业上发展要有什么样的考虑，希望我们给介绍一下全国各地的经验，并帮助出出主意。区里介绍情况的时候，是在这个小镇全面进行拆迁，特别是将镇中心区的商业街全部列入了拆迁计划，预计20多万平米的拆迁任务。我们在讨论的时候，首先需要确认这里未来发展的主要功能是什么，这个小城镇的中心区域拆迁了主要来做什么？区镇政府的官员回答，这里拆迁了以后还要盖商业区，功能是为这个小镇其他的产业和居住区作配套。我们又问到，拆迁以后补偿加上重建的成本是多少，回答在2亿元左右。我们又问到，那么拆迁的目的是什么？回答是改变形象，和周围的景观相对吻合，毕竟是准备建现代化的新区。其实我自己心里早就有了答案。因为这个小镇的中心商业区是作为配套和服务功能，那么并不影响新建小区的整体环境。我给镇政府的答案是，这里没有必要拆迁，就是如果拆迁了，补偿的成本和重建的成本一定要平摊到商业的经营成本上，抬高物价，影响了小镇商业的集聚。而人们选择到郊区居住，物价较低肯定是重要的选择因素之一。再有就是改变形象有很多办法，例如由开发商拿出钱来补贴镇里的居民，改造外部形象，估计有一两千万就够了。这样成本没有太大的增加，居民也没有意见，甚至还欢迎，就业问题也稳定了。与原来的方案相比，开发商节省了1.8亿，形象也改变了，政府也没有太大的社会抵触的压力。按照原来的办法，很可能还会出现上访等问题，现在一切迎刃而解。
[/blockquote]    其实，发展有很多的办法，即使是同一个发展目标。但是我看到的很多地方城镇政府的官员，甚至更高一个层次的官员却非常热衷地推荐拆迁。

原因在于，大量的工作实践，使他们没有足够的时间去考虑城市的发展思路和途径问题，因此，对于方法、路径以及可能带来的后果没有深刻的认识。

当然，现在的决策方法也有很多问题，听取意见较少，参照其他地方的经验只看现实不看过程。急功近利，希望获得政绩效应等。但是，一旦错了，就会给社会发展带来不利的后果，给城市的发展增加了成本，造成社会的抵触情绪，可能是危害更大。这就是我们对于城市发展的目标理解中，来认识拆迁的问题的一个基本考虑。
[blockquote] （作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁）
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积跬步

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