风景名胜区规划和管理的问题与对策

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经过20余年的实践与探索，风景名胜区规划和管理水平得到了较大的提高，但是基于其特殊性、复杂性和多样性而产生的一些深层次问题也凸现出来，困扰着当前风景名胜区规划和管理。本文将从问题和原因出发，在规划和管理的定位定性、分类指导、具体举措等方面探讨改善风景名胜区规划和管理的对策。
一、规划和管理面临的主要问题

（一）现实与理想的相悖
国外国家公园概念的引入对我国风景名胜区规划和管理的理论研究与实践产生了深刻影响，最深远的是将风景名胜区看作是与国外(主要是美国)国家公园等同的概念。我国风景名胜区中有一类像武陵源、九寨沟、黄龙等自然景观突出的风景名胜区与美国国家公园极为相似的事实在一定程度上证明了这种看法，使得这种观点在国内已酿成了相当普遍的思潮。在许多时候，人们不自觉地为我国风景名胜区构筑了一个理想的评价体系。然而，受发展旅游业促进地方经济繁荣的利益驱动。在许多地方出现了将风景名胜区完全作为旅游区开发建设的趋势，过度开发风景名胜资源，而忽视和降低对资源和环境的保护。结果导致资源恶化严重、建设性破坏频繁、管理体制混乱、保护资金短缺、规划方法落后、管理政策缺乏等等。以理想的国家公园制度和理论方法去审视我国风景名胜区的现实世界，似乎有太多的难题构成了难以逾越的鸿沟。

（二）统一与多头的尴尬
实行统一规划和管理是我国政府管理风景名胜区事业的基本点和一贯坚持的政策。在实际上作中。虽然有些风景名胜区管理机构在一定程度上做到了统一规划和管理，但多头规划、多头审批、重叠交叉管理的现象还普遍存在，甚至有的导致管理失灵，使风景名胜区规划和管理处于极为尴尬的境地。风景区的村镇规划与风景区规划由不同部门审批，风景区规划难以控制村镇的发展，一些在核心景区中违反风景区规划的村镇建设都有着合法的审批手续，一旦需要拆迁，政府将要付出高额的经济补偿。在含有自然保护区、森林公园的风景区中，按国家和林业部规定分别要编制各自的规划并报相应的主管部门审批。由于管理机构的不统一和部门利益，常出现属地开发建设。有些风景区将旅游规划代替风景名胜区规划。将景区建设项目作为旅游项目报批，造成风景区建设的混乱，影响景区的景观风貌。

（三）规划与实施的背离
规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建设随处可见。规划是一套，实施又是另一套。自1980年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，1990年代初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危”状态。

（四）保护与利用的两难
我国对风景名胜区的管理在财政政策上实行的是地方政府承担的体制，由于风景名胜区所处地方的政府财政大都无法承担，这意味着必须通过利用来实现对资源的保护和管理。有开发利用就有影响，只要这些影响限制在可以接受的程度内，保护与利用的协调是可以实现的。关键是在于必须要建立相对协调的评价方法和标准。由于风景名胜区的复杂性和发展历史较短，目前还尚未建立统一而系统的评价方法和标准，所以到风景名胜区具体的实际管理中，保护与利用的协调就十分复杂，难以把握。对许多开发建设活动的影响评价常常成了一些政府管理者自我决定的事。面对五年一届任期和多元施政目标的政府管理者，在保护的长远利益和短期的利用利益之间，更容易受到短期利益的驱动。加之还要处理与农业、林业、村镇和城市建设之间的矛盾，管理部门在财力和精力上都显得无能为力，只好任其发展。结果在风景名胜区出现了不发展不破坏、小发展小破坏、大发展大破坏的两难局面。

（五）所有与占有的神离
我国风景名胜资源国家所有主要是通过国家、省、地方三级政府的共同管理来实现的，其中具体的日常事务管理由地方政府主持。由于分工侧重点不同，各级政府很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上出现倾向性。国家、省、两级政府会从宏观角度更多地强调保护和监督，主张保护下的合理开发。作为风景名胜资源相对的占有者，地方政府会从地方角度侧重于利用和建设，追求的是开发中的保护。加之管理中不可避免的认识上的偏差和矛盾的影响，常常会导致所有与占有的神离：上级忙于保护和调控，下级忙于开发和发展。当前国家、省两级政府就加强风景名胜区管理频频颁布文件和开展检查活动。可是在管理中发生的长官意志式、急功近利式、盲目铺位式和杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发仍然屡见不鲜。显然这就是所有与占有神离的具体表现。

二、导致问题的主要原因

出现上述问题的原因是多方面的。除了违法违规操作外，主要还是缺乏准确认识、法规政策不协调、规划和管理不完善等原因所导致的。
（一）缺乏对我国风景名胜区的准确认识

1、风景名胜区的法定意义
《风景名胜区管理暂行条例》中开宗明义提出：“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学活动的地区，应当划为风景名胜区。”这个定义非常准确地界定了风景名胜区同国家公园、自然保护区和一般意义的旅游区等概念的差异。也决定了风景名胜区所特有的不同功能交叉、共生的特点。

2、与国外国家公园的差别
我国风景名胜区的特殊性主要表现在三个方面：(1)空间类型的多样性。以国家重点风景名胜区为例，目前177处国家重点风景名胜区无论在规模上，还是在构成上千差万别。既有自然风光为主、空间上独立成区的黄果树、九寨沟，又有包含在城市之中的岳麓山、白云山，更有城景交融的桂林漓江、杭州西湖和大区域包含城镇的三江并流、太湖等。(2)自然与人文景观交融带来的人居因素的复杂性。复杂的居民社会构成是我国风景名胜区普通存在的客观现实。 1990年末对国家重点风景名胜区的调查表明：被调查的52个风景区，平均人口密度是当时大陆30个省市平均人口密度的2，27倍。许多风景区还是我同人口增长的高峰地区。(3)土地产权形式多种性导致利益主体多元性。风景名胜区土地与风景名胜资源在用途上不存在完全对应关系。地域上形成多个产权使用者，包括政府、部门、集体、个人对风景名胜区土地进行利用的状况。风景名胜区内权属复杂，利益多元错综。上述这些特殊性是我们无法仿效美国国家公园政策的重要原因，也给风景名胜区的统一定位、保护－开发模式的提出、法规的制定和管理机构的设置带来极大的闲难。

3、与一般旅游区的不同
风景名胜区与一般意义上的旅游区有着两个根本的不同点。(1)两者法定定位和区划界定完全不同。相对具有明确的法定定位和区划界限的是风景名胜区。一般旅游区只是为了在大空间旅游活动组织中便于促销和运作，人为划出的对旅游点区域分布给予一定相关组合的模糊地域概念，目前在法律上还没有法定地位以及确定的模式和地理区划界限。(2)两者经济学涵义截然不同。风景名胜区本质上是一项资源保护型的社会公益事业，不是一类经济产业，不以追求和获取最大经济效益为目的。一般旅游区是为了发展旅游业而专门设立的，旅游业作为一类新兴经济产业，追求和获取最大经济效益是其最主要的目的。长期以来，混淆风景名胜区与一般旅游区之间的差别是导致许多风景名胜区过度开发和保护工作面临困境的主要原因之一。

　综上所述，简单地将风景名胜区看作是与国外的国家公园等同的概念，或者视为一般的旅游区。任意提高或降低风景名胜区的“设防标准”，无疑将会导致政策的偏差，并触发风景名胜区内各利益主体的冲突与资源和环境的恶化。管理好我国风景名胜区现实可行的方法。只能是立足于中国的实际情况，在吸取国外先进的国家公园的管理方法和理论的同时，构筑我国风景名胜区自身的管理体制和规划理论。通过分类指导，提出有针对性的解决方案，应当是制定其管理体制和政策的基本出发点。这种分类既要包括风景名胜区之间的分类，也要包括风景名胜区内部的不同功能分类。同时，发挥风景名胜区的旅游功能作用必须控制在资源和环境可允许承载的容量内，对资源的保护和利用必须与居民社会有序而合理的发展统筹考虑，对多因素的协调发展必须通过土地利用协调等综合空间规划来实现。

（二）相关法规政策衔接和协调不够
风景名胜区管理中实现统一管理的难点主要是规划和管理权属存在重叠交叉，其主要原因在于相关法规政策的衔接和协调不够。尤以与自然保护区、城市和村庄集镇之间的相关法规政策衔接和协调不够表现得最为突出。与自然保护区主要反映在权属管理上。与城市和村庄集镇重点反映在规划及其管理上。

1、两个《条例》的矛盾
同样作为国务院行政法规的＜<中华人民共和国自然保护区条例>＞的第二十二条明确规定：自然保护区管理机构统一管理自然保护区。当风景名胜区与自然保护区相互重叠交叉时，两者的规划和管理权限在各自的＜＜条例＞>中都没有界定。尽管在实际工作中可以通过具体的规划加强两者的协调，但在权属管理中常出现各自为政的局面。

2、两个“规划”的协调不够
根据《城市规划法》，风景名胜区与城市规划区重叠地区的规划必须服从城市规划管理。建设部有关文件中也明确规定，城市规划区与风景名胜区重叠地区，风景名胜区规划与城市总体规划必须相一致。”然而，在实际工作中因具体情况不同常常会出现不同结果，从而给控制风景名胜区的城市化现象带来难度。其中最突出的情形是：当审批风景名胜区规划的政府是审批城市规划的上级政府时，仍然要求风景名胜区规划与城市总体规划必须相一致，经常会因城市规划从地方政府的局部利益出发和缺乏协调而引发与风景名胜区规划的矛盾。事实上许多包含了一些县城和城镇的大型和特大型风景名胜区中出现的破坏性建设往往来自于县城和城镇的过度开发建设。如桂林漓江风景名胜区中的阳朔县城和三江并流风景名胜区中的小城市，缺乏协调而过度的城市经济建设正在严重削弱乃至于破坏风景名胜资源。

3、两个《条例》的衔接不够
同样作为国务院行政法规的《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，除城市规划区内的村庄、集镇外，其他地区村庄、集镇规划的编制和监督实施权在乡级政府，审批权在县级政府。对于风景名胜区内的村庄、集镇规划的管理没有做出衔接和协调的相应规定。一些风景区中，当地土地、村镇建设部门依据自身的职责，随意批土地、批村镇建设项目，在一定程度上导致了许多合法但不合理的商业化、人工化建设。如武陵源、九华山、黄果树等风景名胜区内影响景观的建筑越建越多。不少就是合法的村庄、集镇建设的结果。

（三）管理机构和体制存在硬伤
当前风景名胜区管理机构和体制存在的硬伤有三处：一是除政府型管理机构外，大部分风景名胜区设立的管理机构缺乏法律地位，是事业单位性质却行使政府职能。二是规划管理和监督缺乏程序化，常常出现事后论成败的尴尬局面。三是管理机构政企不分，行政管理与经营管理混同，致使统一管理职能弱化。风景名胜区上下内外的诸多矛盾，很多都源于政企不分的经营管理方式。政企不分使景区管理机构混同于一般经营机构，失去了从社会公共利益出发严格公平执法的地位，客观上削弱了管理机构的行政管理职能。事实上，许多破坏核心景区景观效果和美学价值的人工建筑物和经营设施，就是景区管理机构直属的经营性企事业单位自己规划、自己批准、自己建造的。政企不分还使地方政府将风景名胜区管理机构完全等同一个企业，下达产值任务、限定上缴款项、摊派各种费用、征收各种税费，或从门票设定收费项目分成。

（四）规划内容和方法不完善
受以前规划实践的局限。许多风景名胜区总体规划指导性、原则性的内容和规定多，强制性、具体化的内容和规定少。加上大多数风景区涉及居民和当地社会经济发展的内在要求，以及受风景区投资不稳定的影响等，使得风景区总体规划内容较为庞杂，缺乏规范性和操作性，编制审批周期长，实施难度比较大。有的风景名胜区规划还不能充分根据风景区的特性要求来确定其基本内容。同时，风景名胜区规划技术内容占据了大量篇幅，严重缺乏政策内容。规划也缺乏科学研究的依据，不少规划尚停留在依主观编制的阶段。如我国风景区缺少对生态环境的长期监测和科学研究，一些生态环境脆弱的风景区的保护规划普遍未能建立在科学研究的基础上。
在大量的风景名胜区规划中，“堵”的方法多，“疏”的方法少。关于保护与利用协调的方法和标准，一般只是从“堵”的角度提出了诸如景区容量限制、不同区域要禁止或限制的建设和活动等设防内容；对于允许建设的设施和活动，也仅仅是确定了诸如“应有序控制各项建设与设施，并应与风景环境相协调”等十分概念化的标准。有关合理组织移民和转产、适宜开发建设内容的形式和标准、以周边小城镇建设与旅游业发展相结合吸引景区移民等疏导性内容比较缺乏。事实上“疏”比 “堵”更有效，“堵”是被动的，可以解决一时，“疏”却是积极的，可以解决长远。
《风景名胜区规划规范》偏于总体规划内容，使风景名胜区详细规划至今缺乏规范的内容和方法。加之有些规划人员不能充分根据风景名胜区的性质、特点和规律来编制规划设计方案，往往简单套用城市规划和园林设计方法，注重人工建设，使得详细规划与总体规划脱节。规划实施不到位，进一步助长了破坏性建设的蔓延，以致常常出现风景区内的建筑物主体化、人口城市广场化、环境花园化、游人中心集市化的建设败笔。

三、改善规划和管理的对策
近来我国一些学者提出一种一揽子解决包括风景名胜区在内的各类资源保护区管理的方案，即由国务院在行政体制改革过程中，成立中华人民共和国自然文化遗产管理局。全面负责中国的国家公园和保护区管理事宜。我们且不说这种方案未来实现的可行性有多大，单就涉及到诸多部门(文物、环保、宗教、林业、农业、国土、建设、旅游等)的业务调整和利益协调以及风景名胜区现存的盘根错节的产权关系来看，在相当一段时间内实现这种要伤筋动骨的方案的难度是不言而喻的。因此，笔者认为，现实之举应是基于国家行政主管部门的改革和调整来改善风景名胜区规划和管理。为此，应采取以下三方面的对策：

（一）提高规划定位并明确管理定性
风景名胜区管理的关键归根结底是统一规划管理，加强统一规划管理现实可行的方法是提高统一规划及其管理的法律地位。现阶段除要加快修改《风景名胜区管理暂行条例》为《风景名胜区管理条例》外，还应借助《城市规划法》修改为《城乡规划法》的契机，将风景名胜区规划纳入城乡规划及其管理体系，并增加对风景名胜区规划管理的相关规定和对违反规划行为的处罚条款。同时，在管理中进一步突出风景名胜区行政管理的“警察权”性质。

1、应将风景名胜区规划纳入城乡规划体系
根据《风景名胜区管理暂行条例实施办法》第十七条规定“风景名胜区规划是切实地保护、合理地开发建设和科学地管理风景名胜区的综合部署。”风景名胜区规划不应是某种专项规划，而是研究特定地域空间的一类综合规划。它可以与城市规划等综合规划相提并论。
从研究对象来看，城乡规划应该涵盖人类高度集聚的各类空间。如果说城镇是人们高度集中居住生产生活且常住人口大于流动人口的一类空间，那么风景名胜区就是人们高度集中游憩活动且流动人口多于常住人口的一类区域。从内容构成上看，当前国家建设部统管的城乡规划主要由城镇体系规划、城市规划、镇的规划、乡村集镇规划以及风景名胜区规划等组成。将风景名胜区规划作为城乡规划五大内容之一，可以体现统筹城乡规划、统筹部门工作的要求。
目前我国有城市663座，国家重点、省级、市级风景名胜区677个，从两者的空间分布来看，风景名胜区集中分布的地区基本上也就是我国人口相对集中、城镇相对密集的地区。风景名胜区作为历史上保存下来的人与自然协调发展的典型地域单元，是城镇风景游憩和文化活动的“大庭园”，是地区优良生态环境的重要基质和地方文化的保有地，承担了文化与环境资源保护、游览、休憩、科学文化活动、生态调节等多种公共社会服务功能。风景名胜区应该是城乡居民点游憩和文化功能在一定意义的延伸，是人居环境的组成部分。同时，风景名胜区还是统筹城乡的结合点。由于我国风景名胜区绝大部分属于经济相对不发达的农村地区，相对发达的城镇能通过吸纳风景名胜区内居民就业和提供广大的客源市场促进风景名胜区的农民致富和经济社会发展。而风景名胜区内城镇和村庄集镇的合理布局与建设也有利于风景名胜区的有效保护和合理发展。
由此可见，城镇和村庄集镇与风景名胜区的协调发展关系到统筹城乡、统筹人与自然、统筹区域城镇建设与文化和环境资源保护以及统筹经济社会等多方面。两者的协调首先应体现在规划的协调。将风景名胜区规划纳入城乡规划体系是确保城镇和村庄集镇与风景名胜区协调发展的重要举措是城乡统筹的重要内容，也是实现科学发展观的具体表现。因此应通过《城市规划法》的修改，将风景名胜区规划纳入城乡规划体系。

2、妥善梳理与相关规划的关系
受相关法律、法规和规划编制内容的局限，目前风景名胜区规划与城乡规划体系中的城镇体系规划城市规划、镇的规划和村庄集镇规划的关系不很明确，相互之间既有衔接又有交叉。但随着相关法律、法规的完善和城乡规划编制的改进，风景名胜区规划在城乡规划体系中的定位应体现在以下几个方面：
(1)总体上讲，经过改进后的城镇体系规划要统筹协调城市、镇、村庄和集镇以及风景名胜区等空间的综合布局和相应的基础设施布局，指导风景名胜区规划、城市规划、镇的规划和村庄集镇规划。具体地说，全国城镇体系规划应指导全国风景名胜区规划的编制，省域或跨省域城镇体系规划应指导其所辖地区的同家、省、市县各级风景名胜区规划的编制。
(2)风景名胜区规划与其涉及的相关城市规划的关系，有的是相互衔接，有的是彼此依据。当风景名胜区包含在城市规划区内时，由审批城市规划的上级政府审批的风景名胜区规划应作为城市规划编制的依据；由审批城市规划的同级政府审批的风景名胜区规划应与城市规划相互衔接；由审批城市规划的下级政府审批的风景名胜区规划的编制应以城市规划为依据。但风景名胜区规划可以纳入城市规划区统一规划管理。当城市规划区包含在风景名胜区内和两者相互交叉时，同级政府审批的风景名胜区规划与城市规划应相互衔接。上级政府审批的风景名胜区规划或城市规划应是下级政府审批的城市规划或风景名胜区规划编制的依据，如国家审批的国家重点风景名胜区规划应作为省市两级政府审批的城市规划编制的依据。而国家审批的城市规划应是省市两级政府审批的风景名胜区规划编制的依据。
(3)除市县级风景名胜区规划与相关镇的规划应相互衔接外，国家重点和省级风景名胜区规划均应作为相关镇的规划的编制依据。国家、省、市级风景名胜区规划对相关村庄、集镇规划的编制都应是指导作用。

3、突出风景名胜区行政管理的“警察权”性质
根据《风景名胜区管理暂行条例》。风景名胜区管理是一种行政性管理，而不是一般的管理行为，其管理权实为行政权，具有“警察权”的性质，其基本功能是外部行政行为。受历史原因的影响，过去将外部行政行为内部行政化，希图按类似经济管理或企业管理的方式来解决风景名胜区的保护问题，实际上是不可能的。因此，在风景名胜区管理中应突出行政管理的“警察权”性质，建立真正适应于行政管理的体制和机制。
(1)管理机构政企分开，建立明确的行政主体。风景名胜区管理机构必须实行政企分开的改革，还原明确的行政主体，建立行政意义上的管理机构。为此，管理机构要坚持以严格保护风景名胜资源为中心。集中抓好风景名胜区规划实施与监督、土地利用和生态保护、景区特许经营许可、景区门票管理与游人数量的调控、景区生命线工程和骨干路网的监控、风景名胜资源监测和科研活动的组织开展等方面的工作。景区内基建项目设计施工、基础设施维护保养、物业管理、环境卫生、交通服务、景区保安，可委托专门机构完成；宾馆、饭店、商店、通讯、文化艺术表演等，属企业经营范畴，在科学界定授权经营的前提条件和监管标准的基础公开招标，择优授权经营。只有这样，才能树立风景名胜区管理机构的行政管理权威，才能有助于解决风景名胜区管理机构与旅游、森林公园、农民等之间的利益矛盾。
(2)切实加强规划行政管理，统管一切开发建设活动。风景名胜区的各级主管部门和管理机构都要把规划管理作为第一抓手，在做好规划编制和审批的同时，应在管理机构内建立或完善强有力的规划行政管理单位。依法实施规划行政权。由于许多保护问题与开发建设活动密切相关，所以规划管理重点又在于加强对开发建设活动的管理。规划行政管理单位要把风景名胜区内的一切开发建设活动纳入到规划的统一管理范畴，从建设规划管理上杜绝对资源和环境的建设性破坏。
(3)运用多种行政手段，强化行政监督和处罚力度。风景名胜区管理机构在管理中应充分运用多种具体的行政手段，如行政征收、行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制和行政给付等，有效地发挥自身行政的职能。尤其要依据相关法规和具体实际，制定适用于行政所辖范围内的行政监督和处罚规章，有针对性地强化行政监督和处罚力度。同时还要充分发挥新闻媒体和社会各界的舆论监督作用，不断提高行政能力。

（二）实行分类管理指导
目前风景名胜区实行分类管理指导可以按开发利用政策、管理模式、职能结构和内部梯度控制四种分类实行规划和管理指导。
1、按开发利用政策分类管理
　按开发利用指导政策的差别，风景名胜区可以分为过度开发型、已开发利用型和待开发型三类实行政策管理指导。过度开发型风景名胜区指我国许多已列入世界遗产保护名录的风景名胜区和一些开发历史较早已有较大开发程度的国家重点风景名胜区。如黄山、庐山、泰山。这类风景区，相对其环境和景观而言，景区内的接待设施已趋于饱和状态。今后的利用方向主要是在挖掘现有接待设施能力的基础上，进行。“软”服务环境的改善，限制或禁止风景区内“硬”服务设施的建设。对已破坏景观和环境的人工设施要限时拆除或迁出。我国大部分风景区属于已开发利用型风景名胜区，它们大都是近十几年来着手开发利用的风景区，如安徽的齐云山、河北的嶂石岩等。对于这类风景区，要制定一系列控制政策加以引导，通过规划控制建立合理的接待规模，完善基础设施，达到保护与利用的和谐。待开发型风景名胜区是指地处我国欠发达地区尚待开发的风景区，如青海湖、云南的九乡等。在保护资源和建立管理机构的前提下，要制定一系列鼓威其开发建设的政策，加快其建设步伐，尤其在政策和资金上要给予足够的扶持。
2、按管理模式分类管理
按管理模式的不同，风景名胜区可以分城市型、景区集中型和景区分散型三类实行机构建制管理指导。城市型风景名胜区指地处城市规划区内的风景名胜区，如杭州西湖、南京钟山等。在管理上应由城市政府直接管理，成立城市政府领导下的风景名胜区管委会或管理局(处)或相近职能的管理部门如风景园林局、园林文物局，实行协调或统一管理。景区集中型风景名胜区是指空间上相对独立、景区连片的风景名胜区，在我国风景名胜区体系中。是数量最多的一类风景名胜区，也是我国风景名胜区典型空间形态的代表。这类风景名胜区必须建立管理机构实行区内统一管理。按其内部组成因素复杂程度的不同，又可进一步分为简单型和复杂型两类分别建立相应的管理机构。简单型风景名胜区如黄山、泰山、石林等，可设立地方政府领导下的管委会或管理局(处)。复杂型风景名胜区如武陵源，南岳衡山、井冈山等，应建立管理力度较强的一级人民政府对景区实行统一管理。景区分散型风景名胜区是指景区分散且不连成片、空间上跨几个市县或地区的大型风景名胜区，因其空间上不统一，地域行政关系极为复杂，不便设立一个管理机构实行统一管理，可以采用“分片而治”的管理模式，即根据各景区特点和所在地区政府的要求，分别建立管理机构实行分片统一管理。
3、按职能结构分类管理
按风景名胜区职能结构的多寡可分单一型、复合型和综合型三类实行规划编制管理指导。单一型结构风景名胜区是指内容简单、功能单一的风景名胜区，如一些面积较小的城市型风景名胜区广州白云山、扬州蜀岗瘦西湖等。其规划的基本内容只需包括保护和游览及其管理等。内容和功能均较丰富而很少或几乎没有居民社会因素的风景名胜区是复合型风景名胜区，如天山、博斯腾湖等。其规划的基本内容应主要包括保护、游览及其服务设施、用地、基础设施和管理等。综合型风景名胜区包含有相当规模居民社会，内容和功能均较复杂，我国许多大型风景名胜区属于此类，其规划的基本内容应该是综合的，除要包括复合型风景名胜区规划的基本内容，还应包括有关居民社会的调整、协调和发展等内容。
4、按内部梯度控制分类管理
根据风景名胜区内不同区域保护要求和利用强度的差别，风景名胜区可分为核心景区、一般景区、限制建设区和区外开发区四类进行梯度控制管理。核心景区是风景名胜资源价值最高、集中分布和保护要求最严的区域。除按规划可以修建必要的游览设施外，禁止一切经济开发和接待设施建设。必要的游览设施建设要使风景资源保持在科学美学价值不受影响的限度内。对进入的游人要根据容量进行控制和限制。严禁居民人口的增加，已有的居民和多余的建筑等设施要逐步迁出,确保核心景区的纯洁性。一般景区是其他风景名胜资源集中分布和保护要求较严的区域。在以保护为主的前提下，根据规划可进行一些与景点和游览有关的建设等，区内已有的违章建筑和已破坏资源的建筑要逐步拆除。限制建设区是指规划所确定的区内控制区和服务点，是保护景区和直接为游览提供必要服务的缓冲地区。对区内的经济活动和建设项目要进行限制，通过严格的规划论证和审批、建设审查报批、施工监督和验收等程序，使经济活动和建设对资源与环境的影响被限制在最小的程度。区外开发区一般位于风景名胜区外围，在统一规划的指导下，可以与周边小城镇相结合积极地开发旅游服务产业。发展第三产业，促进地区经济发展。

（三）改善规划和管理的具体举措
1、建立选址意见书分级审批制度
根据国家有关法律和国家建设部的有关法规以及有关省市建设审批的经验，风景名胜区内的各项建设，应实行“两书两证”规划管理。即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和环境影响报告书制度。建立风景名胜区建设选址意见书分级审批制度，对于一些重大和特殊的建设项目的选址意见书要提高核发的行政级别和门槛，通过选址意见书分级审批制度严格控制风景名胜区的规划实施与管理。
2、规划内容强制化、政策化和具体化
风景名胜区规划必须规定强制性的规划内容。尤其要设置强制性保护规定和内容。除了技术内容外，在规划实施中还要增加落实技术内容所必须的公共政策，没有公共政策作为支撑，规划的技术内容是不能实现的。因风景名胜区资源和环境保护多以面为主，设施布置宜采用点状和岛状的空间形态，所以详细规划对开发建设的控制必须具体化，应采用定位、定性、定量、定形、定质和定时的综合控制手段，规定开发建设的合理位置、允许建设的用地性质、建筑容量、风格形态、标准质量和实施建设的时期。
　3、推行规划专家和机构相结合的审查制度
多年以来，风景名胜区规划专家审查制度对提高我国风景名胜区规划编制水平发挥了积极作用，但是由于审查时间的限制。使得参加审查的专家在难以较详细地了解被审查风景名胜区的全面情况的条件下所做出审查结果大打折扣。因此为了弥补专家审查制度的不足，应该首先对国家重点风景名胜区推行规划专家和机构相结合的审查制度。在通过规划专家初审后，再交由政府部门指定的专业咨询机构进行详细审查。
　4、加强风景名胜区管理干部培训
各级风景名胜区主管部门要高度重视和支持风景名胜区管理干部和工作人员培训工作，多渠道培训专门人才。开展岗位培训，特别要加强风景名胜区保护知识与专业技术教育。重要的或业务性强的岗位，应实行持证上岗制度。按照科学发展观的要求，建立风景名胜区领导干部任职资格制度和保护景区的月标考核责任制，推进管理干部培训工作的开展和风景名胜区管理水平的提高。
5、制定风景名胜资源的特许经营政策
为了防止和扭转风景名胜区经营管理混乱，实行风景名胜区特许经营制度成了一项势在必行的重要举措。应加强与特许经营相关的政策研究，科学地确定对景区开发项目和经营项目授权经营的前提条件和监督标准，特许经营的收费及其管理标准，以及实行公开招标和择优授权经营的程序规则等。
6、制定景区移民与周边小城镇的发展政策
合理建设周边旅游小城镇是吸引居民外迁而实现对风景资源保护的一种有效方法。为了协调保护资源的全民利益与发展致富的集体利益，应加强有关景区移民与周边旅游小城镇发展的指导政策研究。尤其要研究制定旅游小城镇的选址标准、建设资金渠道和优惠政策等，以促进核心景区居民搬迁与周边旅游小城镇的合理建设，实现风景区的可持续利用和地方经济的长远发展。
7、研究农村土地制度改革后的应对政策
风景名胜区的土地产权主要有两种：森林、水体、城镇等土地的国有和广大农村地区土地的集体所有。其中多年来各方关注的农村土地制度的改革对风景名胜区的土地产权和保护与利用的影响至关重要。为了应对农村土地制度改革后对风景名胜区保护、利用和管理带来的巨大影响，加强风景名胜资源的公共资源性质与其土地产权关系研究，制定风景名胜资源保护、开发、利用和管理等方面的应对政策是十分必要和迫切的。

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风景名胜区规划和管理的问题与对策

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