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刚柔相济 ——基于底线约束和战略引导的总体规划编制 裴新生 上海同济城市规划设计研究院设计三所所长
一、 刚性管控的多元化发展趋势
现代城市规划思想深受建筑学影响，建筑学的思维方式引导了城市规划中对城市布局的思考、对现代城市组织原则的探讨以及对城市形态的研究。早期霍华德《田园城市》指导下的伦敦莱契沃斯、伦敦绿带，柯布西耶《明日城市》指导下的哥本哈根、印度昌迪加尔等均体现了此种思维。
从我国的实践来看，改革开放以来，随社会经济发展的推进和土地供给模式的转变，城市总体规划编制的刚性管控框架历经三次大的转变。
改革开放至21世纪初期。改革开放初期与中期，土地供需矛盾不突出，计划经济时期土地供给采用根据项目按需供给的模式。城市依托旧城以适度外延式发展为主，源自建筑学思维的刚性管控要求能解决城市规划的空间问题，因此该时期的刚性管控手段突出体现出工程属性。
21世纪初期至2014年。该时期为我国城镇化的高速发展时期，工业化与城镇化的快速推进需要加大土地投入，土地供需矛盾突出，土地供给模式也由需求向供给导向转变。该时期城市快速发展，大量新城、产业区的建设侵吞耕地；为保护生存空间，2009年国土资源部提出18亿亩耕地保护红线。偏重于工程属性的刚性管控手段已无法解决该时期发展与保护的平衡问题，空间管制成为城市总体规划刚性管控的主要手段。
2014年以来，我国进入“增速降低，结构调整”的发展新常态时期，资源环境紧约束使城市规划从增量向存量、减量转变，刚性管控手段和要素趋向多元化。
表1.我国城市总体规划编制中刚性管控框架的演变
二、新常态下的刚性管控内容
1、土地资源（多规合一）
多规合一是实现土地资源刚性管控的重要手段。通过对地方实践的梳理，可将“多规合一”的主要任务总结为以下四个方面：
（1）确定规划期限。 （2）确定规划目标：研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。
（3）确定规划任务：以资源环境承载能力为基础，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。
（4）构建市县空间规划衔接协调机制。“多规合一”的技术内容包括战略引领、统一基础数据、统一空间管制分区三个部分。战略引领要研究城市的发展规律与阶段，制定相应的空间发展战略；统一基础数据要建立在各规划的用地分类统一的基础上；统一的空间管制分区要划定城市开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线等。
2、水资源（承载力测算）
在水资源、水环境问题日益严峻的背景下，国家对水资源的管理从提高用水效率、抑制需求向总量控制、定额管理转变，对高耗水的农业灌溉更是提出了减量目标。
城市总体规划中水资源刚性管控的内容主要体现在测算水资源、水环境所能承载的人口规模，作为城市规模的控制上限之上。主要测算方法包括适用于区域人口容量测算的人均水资源占有量法以及人均需水量法等。人均水资源占有量法可反映本地水资源的紧缺程度，测算得的可承载人口为本地自然水资源基础所能容纳的最大人口数；人均需水量法以供水能力和人均需水量测算水资源承载力，考虑了水资源的开发利用水平和实际用水水平的动态变化情况，基于此预测的人口承载力更贴近实际；人均综合用水量法则主要用于城镇人口容量的测算，该方法根据城市水源的供水能力和人均综合用水量控制指标，可以测算水资源所能承载的城市人口规模。
3、生态环境底线控制
结合《奎-独-乌地区空间协调发展规划》案例，报告阐述了生态环境底线控制问题。奎-独-乌地区位于新疆自治区天山北坡经济区，该地区呈现行政区划复杂、发展模式粗放外延、石化产业一业独大以及生态环境不可持续等突出特征。该地区情况复杂，仅凭规划设计部门难以协调且技术储备也相对缺乏，因此在规划的编制过程中邀请了自治区发改委经济研究院、自治区环境工程评估中心参与专题研究。其中，自治区环境工程评估中心对地区现状环境空气质量及叠加近期污染源后的地区环境空气质量进行了定量模拟，在此基础上提出污染物控制底线。基于底线思维，规划提出如下策略：以底线规划作为前提，严守污染物排放、水资源、土地资源及生态廊道等底线；以减量规划作为手段，减少排放、降低能耗、清退不集约用地；以提升规划作为目标，提升生态环境质量、人居环境质量、经济发展水平，以协同规划作为保障，为规划赋弹性、使规划可实施。
图1.奎-独-乌地区现有污染源叠加近期污染源后的采暖期浓度
4、增长边界
城市增长边界是城市建设用地与非建设用地的分界线，是控制城市无序蔓延，引导城市合理增长的一种技术手段和政策措施，也是城市在某一时期进行空间拓展的边界线。其关键是解决保护与发展、刚性与弹性的问题。城市增长边界的划定方法可分为非建设用地控制导向，如用地适宜性评价法、城市承载力评价法、相关保护法等；以及建设用地发展导向，如四区划定法、城市空间发展模拟法及市场监测修订法等。
在上海新一版城市总体规划增长边界的研究中，改变了传统一刀切的生态管控模式，强调刚性与弹性的结合，提出“三区四线”模式。同时，为应对特大城市的气候环境问题，引入相关模拟技术与大区域生态效应评价技术，为规划提供科学支撑。
图2 城市空间增长边界划定的上海实践
三、总体规划中的柔性应对
传统城市总体规划指向终极蓝图。蓝图是设计的成果表达，能够相对精确描述规划对象空间发展的目标状态，但其弹性不足，难以应对发展的不确定性。未来的城市规划导向是研究更具战略性、编制偏向政策性、实施强调动态性。相应地，总体规划更强调战略性、政策性与动态性。当前总体规划中的柔性应对主要体现在以下方面：
1、人口增长的弹性应对
传统总规注重城市发展规模刚性控制以及静态空间思维模式，造成一旦突破全盘失效的后果，不仅难以适应市场化环境带来的不确定性和动态性，更无法发挥总体规划的战略引领作用。
上海等特大城市编制总体规划时，应探索资源约束背景下人口规模的弹性控制方法。在人口增长的长期压力趋势下，刚性人口规模控制存在风险，也不应简单设置人地对应的关系，在锁定用地规模的同时，必须充分考虑人口规模的弹性（3000-3500万人）。
除了对总量的关注，也要关注人口素质结构、人口年龄结构对城市发展的长期影响，上海建设全球城市发展需要集聚高质量的人力资本，人力资本将是上海创新发展的关键，需要强化对优化人口素质结构的关注，同时应关注老龄化趋势，关注社会公平，关怀全年龄段和不同社会阶层人群，创造有弹性的城市环境。
同时，要形成城市规模紧密结合空间结构、土地使用、时序引导以及政策的系统性控制引导思路，也即用情景分析的手段替代传统仅基于数量的规模预测方式，突破规模控制的传统思维，通过情景的系统分析引导时间维度空间政策导向，拟定相应的规划政策。
2、空间布局结构的弹性：情景规划
以《奎-独-乌地区空间协调发展规划》为例，报告阐述了情景规划方法在保持空间布局结构弹性方面的作用。通过构建“污染全面清退、转型发展”、“污染适度清退、优化发展”、“控制新增污染、延续发展”的多情景规划方案以增强方案的弹性应对能力。
图3.情景构建条件
图4 不同情景规划方案
3、通过编制行动规划大纲实现动态应对
上海新一轮总体规划的法定文件由“1+3”组成，包括体现战略性、结构性的大都市地区空间规划，以及面向实施性的区县规划指引、行动规划大纲、专项规划大纲。本次规划的编制非常强调行动规划的重要性，通过行动规划大纲落实总体规划的实施机制，并通过近期建设规划及年度实施计划的滚动编制和调控，以实现总体规划的动态应对。
图5.近期建设规划与年度实施计划的滚动调控
图6 近期建设中的滚动调控
案例介绍: 南昌大都市区规划
南昌大都市区规划范围包括南昌市域，抚州市的临川区、东乡县，宜春市的高安市、丰城市、樟树市、奉新县、靖安县，上饶市的余干县和九江市的永修县，总面积约2.3万平方公里。
南昌大都市区规划范围
规划基于问题导向和目标导向，基于遥感技术、大数据支持、CA模拟等技术支撑，突出底线思维和弹性思维。
（1）底线思维
当前及可预期的未来，大规模城镇化及社会经济快速发展，将给生存发展的本底环境和未来可能性造成冲击，产生诸如城市蔓延、能源资源高消耗、生态环境破坏、交通拥堵、水质下降等问题，影响发展的可持续性。规划强调底线思维，根据卫星遥感影像变化解读大都市区建设用地变化趋势、解析大都市区生态要素，依据生态系统的结构、功能特征分析和重要性评价结果，确定其主导生态功能，按照大都市区低、中、高生态保护安全格局，划分生态特色区、划定生态红线、控制严格的城市增长边界和有机的空间布局结构，保障城市发展的可持续性。
大都市区生态敏感性评价要素
大都市区低、中、高生态安全保护格局
（2）弹性思维
剖析大都市区承载力变化、生态保护和比较优势，依据发展战略高度的重大空间诉求差异而在资源、产业、空间等方面进行重新配置和优化，通过具备适度弹性的城镇用地空间增长模式，体现有序扩张、健康持续发展。基于CA模拟，针对战略潜力空间、生态保护、产业发展、人口集聚、就业分布、基础设施和既有发展诉求等不同情景条件，通过具备适度弹性的城镇用地空间增长模式，重新配置和优化发展要素。
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