控制性详细规划控制指标确定的几点建议
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控制性详细规划控制指标确定的几点建议
（佛山市顺德区规划设计院有限公司 彭松盛）
【摘 要】简要回顾了控制性详细规划形成的历程，提出了控制指标的确定是目前控制性详细规划编制过程中的重点和难点之一 ，同时简单介绍了控制性详细规划的综合指标体系组成，和控制性详细规划编制过程中控制指标的一般确定方法，并提出在实际工作中常出现的几项调整要求较多的控制指标（如地块用地性质、建筑控制高度、绿地率、配置停车泊位等），最后就地块用地性质、建筑控制高度、绿地率、配置停车泊位四项控制指标的确定提出建议。
【关键词】区域分析 建筑高度控制指标 集中绿地率 上限与下限控制
1.引言
控制性详细规划是于20世纪80年代随着市场经济的发展应运而生的城市规划层次，其技术框架参考了美国的“区划”。它近20年的发展历程大致可划分为三个阶段：形体示意阶段、控制指标抽象阶段和目前相对完整系统的控制性详细规划阶段。
控制性详细规划以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划意图为目的，以土地使用强度为重点，它的特点是侧重于运用指标体系体现规划意图，直接服务于城市规划管理。
控制性详细规划作为实施规划管理的核心层次和最重要依据，是城市政府积极引导市场，实现建设目标的最直接手段。但从目前的实际情况看，控规仅仅是规划管理的一个参考，未能起到应有的控制与引导作用，大部分内容在管理审批实践中均有所调整。在工作中，甚至出现规划刚刚编制完成，有关指标就面临更改的强烈要求。而且，当前控规编制中的突出矛盾是控制有余，引导不足。过分强调控制作用，忽视了市场经济条件下投资主体多样化、市场和形势瞬息万变的实际，显得缺乏灵活性。如何合理的确定控制指标以引导和控制城市合理建设发展，已成为当前控制性详细规划的一大难题。
2.控制指标的确定
控制性详细规划的工作核心是在准确的土地使用空间组织的基础上，具体确定土地使用性质和使用强度两项控制，制定定性、定量的控制要求。其具体工作是：确定各项用地使用强度、人口密度、建筑的建造量、高度等，这些控制性详细规划的成果都由控制指标来表达。
目前，常用的控制性详细规划的综合指标体系可分为：规定性指标和指导性指标两种。前者是必须遵照执行的，后者是参照执行的。
规定性指标：包括用地性质、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率、交通出入口方位、停车泊位及其他需要配置的公共设施；
指导性指标：包括人口容量、建筑形式、体量、风格要求、建筑色彩要求、其他环境要求。
控制性详细规划编制中，控制指标的确定方法一般有反馈法、比较法、经济法、标准法和容量法五种。其中，标准法主要适用于以居住生活区为主的规划地段，而容量法则只适用于旧城改造与居住区规划。由于这些方法均有长短，且侧重点不同，故较为科学的做法是结合上述方法综合考虑，通过比较验算后，制定出适宜的控制指标数值，该数值应该是个范围值。
3.几点建议
依据有关数据统计和分析，在规划管理部门已经受理的控规调整案例中，集中在用地性质、容积率、建筑控制高度、绿地率、建筑密度和停车泊位这六项指标的调整需求较多，且就用地性质、容积率、建筑控制高度这三项指标的调整幅度较大。
下列就顺德实际工作中，调整需求较多的几项控制指标提出如下几点建议：
3.1 引入 “区域分析”，合理进行用地“定位”和“定性”
在很多的控制性详细规划的编制过程中，规划的地块在总体规划、分区规划阶段一般都已明确其用地性质、道路交通等条件，所以规划师往往直接将规划的重点就放到地块内部的用地布局、交通组织以及形态控制上，从而缺乏对上一层次规划针对本地块所做出的规定性的要求做深入分析。因此，控制性详细规划从指导思想和规划理念上就缺乏准确的方向，各项规划要素也难以有切实的依据和科学的定位。
在控制性详细规划的编制过程中，引入“区域分析”，结合总体规划、分区规划和将要规划的用地及其周边用地的现状情况进行深入具体的分析，才能保证在更大的区域范围内正确把握规划用地的“定位”和“定性”，才能更加合理布设规划区内的用地结构和配置配套设施，明确规划区在城市整体景观系统中所处的地位和所承担的角色。
3.2 通过高度控制分级和高度分类，进行建筑高度综合控制管理。
3.2.1 高度控制分级
“高度控制分级”概念的提出，主要是为了体现城市建筑高度管理中的刚性影响因素与弹性影响因素，在规划管理中需要不同的力度。
仔细分析在影响建筑控制高度的各项因素中，刚性影响因素主要包括：城市特色风貌和肌理保护因素；文物保护、上层次城市景观控制要求；技术控制因素，如航空港、电台、电信、微波通信、气象台、卫星地面站、军事要塞工程等周围的建筑。
针对刚性影响因素在规划管理中要求能够也必须以真实、直观的技术手段加以描述和限制，要求以客观标识反映其刚性特征，以真实、客观、精确的技术平台，对建设项目进行客观评价，对不符合限定条件和技术要求的方案实行一票否决，并可以指导和支持方案调整。
弹性影响因素包括：城市轮廓线、街道比例和尺度、城市重点景观视廊等。对于弹性影响因素，确定指标的基本技术手段为城市设计。完成城市设计的区域可以将成果作为控制依据，没有进行城市设计区域的个案不宜进行限制。建议对城市重点区域进行城市设计研究，以弥补此项不足。对一般区域可不做硬性要求。
根据刚性影响因素与弹性影响因素的控制的不同，提出建筑高度控制分级划分标准（表1）。其中一级（A）针对的是刚性影响因素的控制；二级（B）和三级（C）针对的是弹性影响因素的控制管理，并根据所处区域对城市景观控制的重要性不同，划分为两级不同高度控制分级，采取不同的规划管理措施。
表1：建筑高度控制分级
级别
划定范围
一级（A）
机场、电台、电信、微波通信、气象台、卫星地面站、军事要塞工程等周围的建筑，当其处在各种技术作业控制区范围内时，应按净空要求控制建筑高度；在国家或地方公布的各级历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位和风景名胜区的各项建设，应按国家或地方制定的保护规划和有关条例进行建筑高度控制
二级（B）
城市重点风貌控制地区，有城市设计要求的地区
三级（C）
城市一般地区
注：本分类以《民用建筑设计通则》（GB50352—2005）第4．3．1条建筑高度的控制中的相关规定为依据。
3.2.2 科学合理划定“高度分类”
通过研究总结各种建筑规范可以明确，建筑设计标准的划分与建筑的使用性质联系密切。各类建筑由于使用性质、使用要求不同采取的是完全不同的规范和标准，即使在民用建筑中住宅建筑和公共建筑的设计标准也不同。因此，在划分建筑高度分类时，可以依据建筑的使用性质不同，分别按民用建筑（分居住建筑和公共建筑）、工业建筑及农业建筑采取不同的标准进行划分。
同时，通过分析研究各种建筑设计规范可以发现，很多影响建筑设计标准的重要因素都与高度指标密切相关。由于建筑高度的不同，须满足的规范要求也有所不同，例如，建筑防火规范有《建筑设计防火规范》（GB50016—2006）和《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045—95）之分。所以，在划分建筑控制高度分类时，应与建筑设计规范中的各种要求紧密衔接，这样就可以在后续的建设过程中充分体现节约能源、节约材料的设计理念，实现更加科学合理的规划控制。
因此，在充分研究和总结各项相关建筑设计规范的基础上，提出一种新的建筑控制高度管理分类办法：与建筑规范相结合，增加了建筑层数的控制要求，将原有的11项分类根据建筑的使用性质不同划分为3-5类，每级的划分都以一定的建筑设计规范的要求为依据，减少了不必要的中间环节。增加建筑控制高度分类的科学性，即每一级别的划分都有“法”可依。
表2：民用建筑高度分类
分类
居住建筑
公共建筑
建筑要求
高度控制范围
建筑要求
高度控制范围
原貌
原貌保护区建筑
保持原貌
原貌保护区建筑
保持原貌
Ⅰ类①
建筑总高度不大于18m的居住建筑
＜18m
建筑总高度不大于18m的居住建筑
＜18m
Ⅱ类
九层及九层以下的居住建筑（包括首层设置商业服务网点的住宅）
≥18m，
且＜30m
建筑高度小于等于24m的公共建筑
≥18m，
且＜24m
建筑高度大于24m的单层公共建筑
1层
Ⅲ类②
十层至十八层的住宅（包括首层设置商业服务网点的住宅）
≥30m，
且＜60m
总高度超过24m公共建筑及综合性建筑（不包括建筑高度超过24m的单层公共建筑）
＞24m，
且＜50m④
Ⅳ类⑤
十层至十八层的住宅
≥60m③，
且＜100m
建筑高度≥50m，同时＜100时
≥50m，
且＜100m
Ⅴ类⑥
超高层居住建筑
≥100m，
且≤250m
超高层居住建筑
≥100m，
且≤250m
建筑的建筑高度超过250m时⑦，建筑设计采取的特殊的防火措施，应提交国家消防主管部门组织专题研究、论证。
注：①：以《文物保护单位的保护范围和建设控制地带》中对建筑控制地带的相关要求为依据进行划分。
②：以《民用建筑设计通则》GB50352—2005）第3．1．2条民用建筑高度与层数的划分为依据进行划分。
③：6 0m高度按 1 8层居住建筑每层 5m计算取整获得。
④：以《民用建筑设计通则》GB50352—2005）第3．1．1条民用建筑的分类为依据进行划分确定。
⑤：以《高层民用建筑设计防火规范》(GB50045—95)第三章建筑分类和耐火等级中对高层建筑的防火分类的划分为依据。
⑥：以《民用建筑设计通则》GB50352—2005）第3．1．2条民用建筑高度与层数中对超高层建筑的划分为依据进行划分。
⑦：以《高层民用建筑设计防火规范》(GB50045—95)第1．0．5条中的特殊要求为依据划分。
表3：工业建筑高度分类
分类
工业厂房
仓 库
建筑要求
高度控制范围
建筑要求
高度控制范围
Ⅰ类
单层工业厂房
1层
单层仓库
1层
Ⅱ类
建筑总高度≤24m的多层的工业厂房
多层且≤24m
建筑总高度≤24m的多层的仓库
多层且≤24m
Ⅲ类
建筑总高度＞24米的多层及≤32m的高层工业厂房
＞24m多层及高层且≤32m
建筑总高度＞24m的多层及≤32m高层仓库
＞24m多层及高层且≤32m
Ⅳ类
高度超过32m的高层厂房
>32m
高度超过32m的高层仓库
>32m
注① ：以《建筑设计防火规范》（GB50016—2006）相关要求为依据。
3.2.3 综合控制管理
明确了建筑控制分级与高度分类后，为达到科学合理的控制管理目标，在编制指标和管理中拟采取控制分级、高度分类与详细控制数值综合控制管理办法。如：
其中，“控制分级”是首要控制条件，列在数据的首位，即某一用地的建筑高度的主导影响因素是属于刚性因素，还是不同控制级别的弹性因素；“高度分类”是次要控制条件，即某一用地的建筑高度具体分类控制范围；“详细控制数值”为“高度分类”的具体说明性条件，即某一用地的建筑高度具体控制高度值。
3.3 增设“集中绿地率”作为绿地率的补充控制指标
目前，在控制性详细规划编制中，绿地率的提法是一种泛绿色用地概念。只要是建筑基底规定距离以外，除去道路、停车用地的绿色空间，均算作绿地面积纳入绿地率的计算。它与建筑密度成了直接对应的数据，在指标规定中并没有较大控制意义。因此，建议将集中绿地率纳入控制指标之中。集中绿地率是指地块内集中建设的绿地面积与地块用地面积的比值，以百分比的方式表示，这是对原绿地率指标的完善，在实际操作中具有更大建设指导意义。
3.4 停车位配建指标的上限与下限控制
传统的控制性详细规划对停车位控制的办法是基于功能配置优先的原则之上的，这是城市进入机动化时代初期，为应对城市停车空问的绝对不足而普遍采用的手段，因此是特定发展阶段的必然产物。
随着小汽车拥有量的快速增长，城市道路负荷不断加重，城市道路交通的状况不断恶化，城市交通进入资源约束阶段，停车位控制原则也逐步转向资源限制优先， 即不仅要考虑建筑使用的基本需求，还要研究城市道路交通承载力的限度，自觉地把停车位控制纳入对交通需求管理（TOM）的系统中，保证城市交通的良性发展。
从功能配置优先到资源限制优先，是停车位控制理念的重要转变。在资源限制优先原则指导下，停车位控制强调下限管理，即某种类型的建筑物一定要按照某种比例，配建与其规模相当的停车位，以满足小汽车的使用要求；在资源限制优先的原则指导下，停车位控制更强调上限管理，即一定区域内所能容纳的小汽车停车位必须与本地道路承载能力相协调，以保留充分的道路空间，提升公共交通服务水平和地区的广义可达性。
资源限制优先并不意味着要控制小汽车的拥有，而是强调对使用小汽车行为的控制。落实到规划指标控制方面，不应过分控制住宅配建停车，而应将重点放在控制就业岗位、公共建筑的停车方面。
对于居住建筑而言，停车位是车辆的家，是所有出行的基本出发地。控制指标应以下限管理为主，上限管理为辅，尽量做到车有其位，这对于保障居住区正常的停车秩序非常重要。
对于公共建筑而言，停车位是所有车辆的目的地。为控制汽车的过度使用，控制指标应以上限管理为主，下限管理为辅，以道路通行能力来限制和校核停车位配置的总量。
对于工业建筑而言，停车位是货运车辆的中转地。控制指标应以下限管理为主，上限管理为辅，充分考虑车辆的集散及货物转运的问题，以保障道路具有良好的通行能力。
4.结语
“三分规划，七分管理”，控规不管编制得多么完善，仅仅是城市建设的基本依据，只有通过实施管理才能变成现实，任何规划实施管理中出现的问题都可能使控规的设计意图得不到很好的体现。因此，只有做好规划的宣传工作，动员全社会的力量来关心、参与和监督规划的实施工作，才能充分发挥控规对城市土地利用的管制作用，促进城市建设的健康协调全面发展。
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