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从农业园到度假区——农村地区的利益权衡
摘要： 新型城镇化的核心是要实现城乡共同富裕，即不以牺牲三农和环境为代价，但很多时候，当农村地区“有幸”被城镇化的时候，政府、开发商和三农之间的利益问题便如定时炸弹一样瞬间爆发，因为作为弱势群体的农民一直被关在大门外，而无法发声的农业、农村和环境等则基本处于被无视的状态。面对休闲农业、乡村旅游、避暑度假等庞大市场需求，农村或者待开发区域应该如何实践新城城镇化、能否解决政府、开发商和三农、环境之间的问题？本文以涪陵大梁子山旅游总体规划的过程为例，以项目编制过程和价值判断为重点，梳理其发展思路和发展对策，力图为类似区域的开发提供可借鉴之处。
涪陵区位于重庆市主城区以东，属于五大功能区中的城市发展新区。面对周边区县如武隆、南川、长寿等旅游业快速发展的情况下，涪陵也在积极寻找自己的旅游发展之路。大梁子山地处涪陵与武隆交界处，海拔1000米左右，气候与森林资源俱佳，具备发展旅游度假的基本条件，但同时又受到交通、高山移民安置、环境保护等一系列因素的制约，旅游发展充满很多不确定性。
开发商的首要目的是赚钱，而且是想通过传统的房地产开发来赚钱。为此，开发商做了两件事：
一是圈地：规划区用地基本有三类——耕地、林地和村庄建设用地，其中耕地中有相当部分属于基本农田保护区。对于耕地和基本农田，开发商找到当地国土部门协商调整用地，但当下国家对基本农田的严格保护以及建设用地指标的分阶段控制，这部分用地基本处于模棱两可的阶段，即有可能有指标，但指标的下放时间和规模无法确定。对于林地，规划区内林地大部分属于国家二级公益林，按照国家规定可以进行抚育和更新性质的采伐，但不能在林地上修筑永久性建筑物，因此这部分林地只能用作林下农业经济以及生态型旅游设施等。第三是村庄建设用地，这部分用地属于村集体，开发商采取征用并集中安置的办法。
二是寻求政策补贴：由于前期只能依靠农业种植获取部分回报，开发商不得不投入相当一部分财力和人力，为了获得政府认可，开发商套用高山生态移民安置政策获取一部分补贴，并擅自扩大移民安置点的规模，为以后的“地产开发”做准备。
显然，开发商所做的只是尽快尽多地取得建设用地，至于能不能取得建设用地，能取得多少以及取得方式的合法性并不在他们的考虑范围之内。
策划作为一种非法定规划，在一定程度上具有很强的煽动性，尤其是当一份内容全面、制作精美的策划案摆在没有任何相关经验的开发商面前的时候，这个策划就像一份臧宝图，开发着这认为按照这张藏宝图就能一定能实现自身掘金的目的。当然，作为策划师来说，他们制作策划案的过程也要遵循某种行业规则，要考虑到其他的项目开发对其他相关人的影响，只不过由于此次策划只是单方面服务于开发商，策划内容就明显地侧重于开发商的经济利益。
既然开发商对于策划比较认同，也就是说策划师已经在甲方心目中树立了一种高大上的形象，那么，规划师的地位就受到了一些自始至终的负面影响。由于出发点不尽相同，规划师除了要评估策划案的可行性以外，更多的要考虑用地的来源以及相关的“三农”问题，因为搞清楚了用地的来源，就能为开发商提供真正可以衡量经济效益的底线，而解决了“三农”问题，也能在政府面前邀功，做到了规划服务于开发商、政府和农民的目的，符合新型城镇化要求，是个一举多得的事情。不过，开发商恰恰觉得此类项目不必纠结建设用地问题，因为他们认为可以像以前一样通过其他方式轻松取得建设用地；也认为完全没必要考虑“三农”问题，这明显跟他们的开发无关。于是，规划师及其规划地位一落千丈，成为开发商嗤之以鼻的可有可无的东西。
那么，政府和他们各个部门是怎么看的呢？政府部门虽多，但各司其职，没有安排的事情绝不插手。当开发商满怀希望地拿着一个以农业项目命名的规划师去给政府汇报的时候，区长首先就质疑开发商的开发动机，然后各个部门开始狂轰乱炸，因为这个四不像的规划师并没有征求过他们意见。区长最终给出的建议是该项目划归旅游局，由旅游局牵头，其他相关部门配合。至此，此项目迎来第一次大反转，即由农业项目转为旅游规划项目来做，这也意味着之前的工作基本作废。开发商也开始意识到此类项目不能只是一个人的独舞。
按照政府和旅游局的意见，此项目按照休闲农业与乡村旅游来做。策划师也提出要打造国家级休闲农业与乡村旅游示范点。于是，第二轮的修改方向以休闲农业和乡村旅游为主，其实相当于回到了规划提出的以解决“三农”问题为出发点的旅游开发的命题。在修改构成中，开发商又开始盘算起了自己开发用地的事情，为了抢占风水宝地，先是找来测绘公司将这些地块的地形做详细测绘，并由规划师负责地块划分和规模测算；接着又邀请风水大师为自己的办公用地挑选合适的位置。所以，从开发商的角度来讲，第二轮的修改可以总结为：你做你的休闲农业和乡村旅游，我找我的开发用地。
即便由旅游局牵头，也会出现不同的声音。
区县由于发展缓慢，往往缺乏较高层次的专业人才，在处理相关事情的时候经常会按照已经熟悉的东西来判断其他东西的对与错，属于典型的教条式管理。在按照休闲农业与旅游规划的思路进行修改之后，旅游局下面的科室给出的意见是内容齐全，但章节顺序和条数不够。甲方觉得不靠谱，于是多方打探，请了一位在当地颇有有名望的旅游规划专家来把脉，专家第一天先是去现场，晚上回来就开始在开发商和规划师面前说教，先是直言不讳地指出策划师和规划师的明显失误——此项目不能只作为国家级休闲农业与乡村旅游开发区，还应作为旅游度假区来打造，游客规模不可能做到100万，到2025年做到18万就不错了，形象定位也不够准确，接着又说到了自己参与了涪陵各个旅游规划，很大一部分方案思路都是出自他手，而且他们一般只邀请国内数一数二的甲级旅游规划公司来做。最后的意思就是这个项目他会以饱满的热情参与进来，为该项目尽一份力。至此，此项目第二次反转，由休闲农业与乡村旅游规划转为旅游渡假区规划。
经过几轮反转，这个项目的发展思路似乎逐渐明朗，即前期从农业入手，做大农业规模，进行产业化种植，再在农业基础上发展乡村旅游，后期再做旅游度假区，即开发商最关注的房地产开发。这应该是一个比较行得通的、常规的发展步骤，但很可能到最后出现只有地产、没有农业和旅游的现象。
1、上位规划去哪了？
按照国土部门的土地利用总体规划和两个乡镇的总体规划，这种地方就只能发展农业和乡村旅游，根本没有任何城镇建设用地指标而且土规和总规是好几年前编制的，对甲方和专家而言，土规和总规基本没用，根本指导不了这个项目，这种项目就是要先做后规划，而且是建设用地做得越大越好，把看上的地全部画进来。因此，可以说上位规划不是不存在，而是由于自己的落后和尴尬被无情地抛弃了。
2、三农问题
农村已经成为了新一轮投资热点区域，面对农村地区广阔的空间和不太成熟的管理制度，投资者既兴奋又纠结，兴奋点在容易抢到手的大片土地，纠结处在于前期庞大的投入和未来的渺茫。农民在这时候就成为了他们第一个剥削的对象，经常被开发商以盖新房、现金补偿、参与旅游开发等等冠冕堂皇的手段赶下山，集中到一处相对平坦但离地很远的地方，以前的老房子则被迅速拆掉。失去地和房子的农民则只能靠给开发商种田、除草来获取微薄的收入。不仅如此，开发商为了尽早开发，竟然连地看都没做就请设计院做了施工图。
3、生态问题
生态问题也是一团乱麻。林业局给不出各种林地的具体范围，开发商根本不给策划师和规划师已征林地界限。剩下的生态问题就只能从水库保护、生态容量等方面入手，做到最后就变成一个数据的问题。
或许等到政府作决策的时候才会想起来这两件事。
1、当不存在技术问题的时候谁来把控？
在这个项目里，开发商、政府、策划师、规划师、专家都有话语权，但在政府没有表态、市场又不明朗的情况下说再多也没用。合理的程序应该是一开始大家就坐在一起给项目定性，之后才开始分工，每个人做好自己那一部分，最后形成完整统一的成果。这其中的把控和监督工作应该交由能够代表政府的相关专家来做，这个人或者群体能够兼顾各方利益，且不和任何一方有利益上的关联。
2、互相合作才是出路，
策划师、规划师、专家都是同一个业主和项目来服务，有着近乎相同的目的，不应该出现互相抢饭碗的情况，毕竟谁能做什么、谁有什么资质都是很清楚的。况且农业、旅游项目牵扯的利益众多，也不是单一的设计方能够搞定的。因此，合作才是出路，只有强强联合、相互协作，才能顺利推进项目，也才能避免不必要的重复和浪费。
3、利益平衡才对得起新型城镇化
任何项目都是一个平衡的结果，包括开发商、公众、政府、规划、策划、环境等等之间的平衡。在这些当中，作为公众的农民是一贯的弱势群体，开发商是最强势的一方，和政府一起都想让农民乖乖听话，只有规划师和策划师才会出于职业道德而在规划或者策划中提到一些关于农民的利益的措施，但这些措施在强大的开发商面前根本不值一提。于是，农民找不到自己的代言人，自身利益经常习惯性的受损。新型城镇化所提倡的城乡共同富裕面临很大的现实问题，以前存在的问题现在依然存在，处在贫困地区的农民更是难以摆脱一文不值的地位，要想让他们理直气壮地跟其他各方坐在一起争取自己的利益，或许还要等很长时间。
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