徐晶：多规合一，从哪里来，到哪里去？（众规武汉）

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“多规合一”并不是个新鲜的词，早在2008年以来，地方政府针对规划体系职能不清、内容打架等诸多困境，自发地开展了“N规合一”的实践活动。比如，武汉、上海开展的“两规合一”，广州、厦门开展的“三规合一”，重庆开展的“四规合一”，北京开展的“五规合一”。

国家层面首次释放“多规合一”的信号是在2013年中央城镇化工作会议上，当时提出了“一张蓝图干到底”的思路；随后，2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》又进一步提出“要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划”；2014年中央全面深化改革工作部署中明确要求开展市县“多规合一”试点。紧接着，国家发改委、国土部、环境部、住建部就在全国确定了28个市县，开展“多规合一”试点工作；2015年中央城市工作会议再次强调“提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进多规合一”。

至此，按照上峰最高指示，全国各地掀起了一轮“多规合一”高潮。与先前地方政府实用主义不同的是，各地的“多规合一”是有条件要上，没有条件也要上，甚至为了“合一”而“合一”。

专家们从“多规”的发展历程、规划体系存在的问题、到如何运用种种技术、行政手段实施“多规合一”，炮制出精彩绝伦的文章，引经据典，论证得头头是道。据有个公共微信号分析，这方面的文章已经成千上万了。

然而，到底何为“多规”，为什么要“合一”、“多规合一”的症结又在哪里，答案似乎呼之欲出，但总是令人感到隔靴搔痒，差那么一点火候。是大家伙不明白还是装糊涂？或者兼而有之吧。

空间规划紧密关系各界利益，切实影响民众工作、生活各个方面，从来不该是一个专业领域的垄断。听多了太多正确的废话，作为一个搞“多规合一”项目6，7年历史，接触土地，城乡规划以及管理十几年，默默埋头苦干的规划蓝领，我想有必要把这个“天窗”打破。一方面，澄清我所认为的一些认识，供专业人士参详，另一方面，也用通俗的语言解释空间规划，使得有更多的人来了解、讨论和参与。

一、什么是规划

人是文明世界的人，当然不能凭借本能与冲动干事。所谓规划，是人们对未来行动的计划。那么从广义上来说，任何事情，任何人都可以有规划，出了问题怪规划呗。规划的功能之一就是万能背黑锅。

这不前段时间武汉内涝，上到专家，下到市民，一句话，怪规划呗！规划咱抱抱，不哭。

一开始所有事物可以由一个人或者一个团体决策。随着文明的进步，社会阶层的分化，必然出现了管理，规划的分工。从中国古代最开始的三公：司空（管建设），司徒（管人事），司马（管军事），到三公九卿，如今林林总总的那么多部门。这很好理解，也很正常。

二、什么是多规

有个专家全国各地飞来飞去讲课，一上来就说：据不完全统计，我国各类规划有6000种……具体数字我记不清了。

但是真有那么多规划需要去融合，去协调，你这是吓谁呢？按照专家的理想，当然是只有一个规划最好了，把混沌的事物归于简洁明了，多么的赏心悦目。那我们干脆回到原始社会好了。

那么什么是真正需要融合的多规，必须要给定一个狭义的范围，那就是空间规划。这里我很反对把一些非空间性的规划也放入多规的范畴。

目前的空间规划，主要有城乡规划，土地利用规划，环境保护规划，主体功能区规划四种。当然，越来越多的部门和规划，企图掌握空间规划的话语权，加入到这个大部队来。

三、多规合一的源头与本质

建设行为具有外部性，空间规划，本质上是对发展权的一种限制。说个大白话，就是告诉你每块土地能不能搞建设，可以建设什么，怎么建设法。

咱们就不喊控制城市无序蔓延，留得青山绿水等等高大上的口号了。举个形象真实的例子吧——汶川地震后，某个藏区小镇的灾后重建规划。藏民的土地是私有的，地震前所有房屋院子的搭建是随心所欲的。这样就造成了很多房屋挨着一起，中间连条缝都没有，到处都是断头路。藏民们有钱了，买了车，可是车就是开不到自家门口，停不进自家的院子。重建规划就是对这个区域房屋院子建设进行了调配，留出了公共的通道，当然这得牺牲每户藏民们一定比例的私有土地。重建规划得到了藏民的理解与支持。他们做出了让步，同时也得到了利益，利益是大于让步的，这个账算得清。

新中国成立后，一开始建设规划都是在发展计划部门的，包办多事么。后来随着职能和部门的划分，空间规划掌握在城乡规划和土地管理两大部门。当然，现在有发改委，环保局等紧密跟上。手里有一张图，就是牛啊。

问题来了，同一个政府批准的规划，竟然相互打架，你说这是开发区，他说这是禁建区。你这让建设单位情何以堪。甚至放在市政府领导那边，他也不好决策啊。

这里我认为真正的根源不是出在部门分立，而是空间规划本来就应该由一个部门说了算，而不是对同一块土地的建设使用，各个部门都自说自话，职能相互交叉越界。

对空间规划最有话语权，最具理论与技术含量的当然是城乡规划。至于城乡规划是如何沦落到话语权被别个部门瓜分，以至于处处被动，这个历史有很多公共号，专家学者的文章说得很精彩，有兴趣的小伙伴可以去看一看。

如果把各个部门属于空间规划的那部分职能取消，全部都由城乡规划来说了算。或者说，边界和事权都由城乡规划来统筹，那问题就迎刃而解了。

简单吧，机智吧？！

此处可以预料有些小伙伴会问一些问题，我可以先回答一下。比如没关系啊，我们土地规划就是画个大圈么。城乡规划可以在里面自由跳舞么，大家井水不范河水么。图羊图森破吧，你以为你是邓爷爷啊，这个圈是你想画就能画的？土地规划画圈还不是要依据具体的规划路网，项目，山川河流等等，一句话，还不是依据城乡规划。那么就陷于鸡生蛋，蛋生鸡的圈子里面去了，既然如此，还不如不画。

有小伙伴还会着急的是，规划没有了，土地管理部门不就没有职权了。这里我有有个概念请大家注意，与城乡规划对等的概念是土地管理，而不是土地规划。包括其他的部门，其他的规划，绝不会因为一张图没了，就没有职权了。土地管理体现的是我们国家的政治制度，最重要的是土地公有制制度，因公共利益土地强制征收制度，保护耕地制度，还包括土地登记制度，地籍调查制度，执法监察制度等等。

在管理手段上，有的是新增建设用地计划，土地征收，土地招拍挂，土地调查登记，卫片执法等多种手段。城乡规划即使把全域都画成了建设用地，没有土地部门的年度新增建设用地计划，那新增建设用地是想都不消想的，厉害吧。同时，在集中建设区外，土地整治规划与设计也是大有可为的。

武汉市城乡规划统筹“多规”

四、多规，到底管的是什么

前面也就是探讨下理论，在大体制不改的情况下，不具备可操作性。那么搞多规合一，总得搞清楚多规到底具体纠结在哪里吧。

对空间规划有强制管控手段的是城乡规划，土地规划。也就是说如果项目不符合这两个规划，压根别想拿到土地证。当然了，拿到土地证不是闯关这两个部门，什么消防啊，房产啊，环保啊等等多着呢。

城乡规划最下位的是1：2000的控制性详细规划，当然个别情况下还有更具体的修建性规划。这个规划是具向微观的，可以明确土地的各类用途和建设强度。城乡规划部门通过对建设项目审批核发一书两证，来保证控制性详细规划这张图的落实。

最下位的乡级土地规划，简单来说就是区分了哪里是建设区域，哪里是非建设区域。土地管理部门通过建设项目预审，新增建设用地报批来实现严格管控。

两个规划从关系上讲，就如前文说的，土地规划给城乡规划画了一个圈。从职能，管理范围来讲几乎是重叠的。

这两个规划的矛盾在于城乡规划是体现政府扩张的意图，当然现在还讲生态红线控制，空间不能无序蔓延之类的。

土地规划的建设用地指标从从上到下，由上级规划分配得到，没有多大的讨价还价余地。但是土地规划又是地方政府组织编织，审批的，于是土地规划的目的之一就是在上位规划强制性控制指标下，尽可能的迎合城市发展，争取建设用地空间和指标。只不过两个规划的编织理念和手段有差异的。这种良苦用心，搞城乡规划的是未必理解的。

环境功能区划，画的几个区块，可以理解为其中几种是建设区域，另几种是非建设区域。非建设区域，项目是准入制度，主要是针对工业项目，有个负面清单。环境功能区划虽然不如城乡规划，土地利用规划是严格的界线管理，但是应该认识到它也具有空间管理的职能，与城乡规划之间还是会存在矛盾的。比如城乡规划画的工业区，环境功能区划画的是农产品发展区，那工业项目落地是有障碍的。

换句话说，凭什么让环境功能区划自己来画界线，它的依据又在哪里？这些区划，城乡规划本来就是可以来划定的。

理想中的“多规”关系

主体功能区划，我学习了下国家的文本，文辞太优美了，简直是散文，韵文。问题是规划是一个图加文本的法律，是刚性的，描述性的语言应当尽量少。说白了，毕竟对空间规划还是陌生的，有那么点心虚。至于主体功能区划到底划了哪几个区呢，就是以县域为范围的填了几个色块，如重点开发区，限制建设区，禁止开发区等等。在管制上，发改委部门是通过投资手段来实现的，但不是严格意义上的空间管理。比如重点开发区，那就可以多投项目，多投钱吧。但是禁止开发区，总不能寸草不生吧，钱还是可以投点的，少点。更何况能不能搞建设还是城乡规划，土地利用规划说了算的，以县域为单元填色块的主体功能区规划是没有发言权的。幸亏是这样，不然规划师们又苦毙了。

至于其他的水务，园林，旅游，交通等规划，它们的空间内容本来就是城乡规划应该有的内容。也只有城乡规划落实了，才有落地的可能。城乡规划部门与其他各个部门之间加强衔接倒是有必要的，但是其他各个部门决不能自说自话掌握“一张图”。否则的话，电力部门编一个电力线路布点规划，教育部门编一个中小学布点规划，旅游部门编一个风景区用地规划，城建部门一个重点工程布局规划……那还不乱套了，那还要城乡规划“统筹”干嘛？

五、多规合一，路在何方

前文已经说过，多规合一，根源上是把属于空间规划的内容归属到一个部门，也就是一个体制问题。在体制不大变的前提下，试图用技术的手段去解决体制的问题，就是我们的痛苦纠结所在。

好吧，那么我们回到现实，谈谈目前的路径吧。

多规合一，首先仅仅是一种手段，是为实现经济社会发展服务的。专家一上来就谈基础，期限，规模，布局统一，没错，这些确实是要做的，但是绝对不是追求为统一而统一，为形式而形式。

那么多规合一初衷和目的在哪里呢？这里面我提了四个维度，首创性的。因为前文也说了，多规多规，最关键的城乡规划和土地利用规划内容占了95%，其他也就是打打酱油，所以我们下面讲的针对城乡规划，土地利用规划。

第一个维度是厘清职权和界线，避免规划的冲突打架。这也是我们做的最紧要的。事实上职权是厘不清的，至于冲突，就算没有多规合一，项目要落地，也可以解决么，无非就各自调各自的规划么。那现在多规合一怎么做呢，无非是把矛盾前置到规划编制或者协调阶段，尽可能的把两个规划有效重叠的部分扩大，再大白话点就是争取扩大建设用地的规模和指标。

这里面比较出名的是广州的“三上三下”，当然了无论你怎么协调，最终这个三上三下是要落实到法定规划，控制性详细规划和乡级土地利用规划上的，到底真正落实了多少，我们不得而知。

做的最好最低调的是武汉市，2013年完成了80个乡镇的两规合一规划编制，在某个时点上可以说是95%的控制性详细规划与乡级土地利用规划的融合。这里面有武汉市特殊的天时地利人和的条件，不能把武汉市当作尺子去衡量别的城市，下文会解释。

武汉市“两规合一”乡镇总体规划

然而并没有什么用，技术是浮云。规划永远是动态适应经济社会发展的，两个规划分属不同部门，这个时点合一，下个阶段马上分道扬镳。所以说融合也好，合一也好，永远是一个动态的过程。没有统一信息平台，没有有效部门协调机制的多规合一就是耍流氓。武汉市的优势在于协调都可以在内部解决，并且通过机制促使了这个动态合一过程。最厉害的是“一张图”信息平台，所有的项目审批都要看这个平台。如果项目不符合其中的一个规划，就要先调整规划，在通过程序上平台，再通过审批。而在其他城市较为强势土地规划，一个城镇建设区的地块也好，一个外围区域性的设施也好，一条线型道路也好，都是要符合城乡规划有依据，或者城乡规划先论证在前，才可以调整的。

这里再解答一个小伙伴的提问。不是说好的划三线么，那什么城市开发边界，生态红线，基本农田控制线，明确发展，生态，生产空间，多么整齐有序！回答这个问题首先我们要看到城乡规划与土地利用规划的差异是体现在微观图斑上的，线是画不准也说不清的。

说到管制吧，基本农田是落在乡级土地规划图上的，管控是很明确的。生态红线，姑且是认为在1：2000的深度，也有准入条件的一些管制规则。最核心的城市开发边界，住建部，国土部并没有明确怎么划，怎么落实到法定规划里面，怎么管，怎么调。就算你画出来了吧，各部门也拍脑袋同意了吧，生态红线里面还是有很多土地利用规划画的建设项目，城市开发边界里面还是有很多区域，城乡规划是居住，工业，商业等等，土地规划还是一般农田。你打算怎么办？说到底三线划定无非是给自己画了一个饼吧，这个饼当然也是有点作用的，起码明确了空间的整体格局，各部门也看到了共同努力的方向，市政府这个层面也可以自己制定一些管制规则。

打个不恰当的比方吧，划三线的多规合一，还停留在中医的阴阳五行调和阶段，武汉市的多规合一已经前行到细胞分子层面的西医阶段了。

第二维度是利用两规加强控制性要素管控，留有发展弹性，达到刚柔并济的目的。这个比较好理解，打个比方吧，城乡规划要坚守生态底线吧，压力大吧。可以，土地规划来帮忙，零零星星的都画上基本农田，基本农田目前认为刚性最强，调整难度最大，那不一同守住了。再比如土地利用规划建设用地指标不够，就画了有条件建设区，为了应对不确定选址或者发生偏移的建设项目，预留机动建设用地指标，城乡规划也有禁限建的项目准入条件，这都是留有弹性。这点两规要做点配合算是比较容易。

武汉市中心城区土地利用总体规划优化

第三个维度是简化审批程序，优化软环境。这点口号喊的响，声势最浩大的是厦门。问题是每个部门的审批手续是法定的，都有一套规定流程要走。就算市政府这个层面可以缩短时序，往上的省国土厅和国土部，他们的程序和时间不是地方可以掌握的。一个项目从选址，到立项，到报地，到征收，到供地，到开工建设，到竣工验收，跑了三五年很正常。厦门真正意义上能精简多少，据说调研取经的时候问他们，他们只是笑笑。比较令人瞩目的是海南省，他们做了一本规划，要求国家部委下放权限，这个动作太大了，是否有可行性，还有待下一步的实施。

第四个维度是提升城乡治理水平。这个口号比较虚，属于多规合一的延伸，其实呢也容易。比如说吧，几个管道，今天你挖了填，明天我填了挖，有没有可能统筹一下呢。事实上们也天天在做，重大项目的协调会，经常由市政府组织，涉及各个利益相关部门，审批部门一起开会讨论。多规合一能在这里做的，就是利用一个信息平台，把各类信息集成起来，形成更为畅通的协调机制。武汉市在一张图信息平台里面就集成了市政管廊，三维建模信息等等，就有点这个味道。

武汉市“一张图平台”地下管廊查询

六、多规合一目前的趋势

最开头已经说了，多规合一只是一个手段，你有条件可以应用就罢了，没条件以前项目不是照样批的吗，日子不是照样过的么。目前许多城市的效果，规划冲突能不能解决一部分不好说，带来的好处就是促使城乡规划部门把自己的一张图整清白了，也搭建了信息平台。具体下文会涉及到。是不是有心栽花花不来，无心插柳柳成荫，哈哈。

既然说到条件，也谈谈几个城市吧。武汉市城乡规划，土地管理是合一的，分管领导也是一个，技术单位规划院也是在一起的，有20多年的历史。因此，两规的统筹协调也是顺理成章的事，低调地甩开其他城市走在前方，独孤求败。

上海市管理是合一的，两个技术单位规划院不在一起。但是上海市是省级单位，土地规划地审批，游戏规则等可以自己说了算。从这点来说，上海市有条件在两规协调方面比武汉市可以做的更多。

城乡规划，土地管理不在一起的城市，如厦门，广州，多规合一是在市政府这个层面抓的，这很重要，也是一句废话。可以证明靠部门牵头搞多规合一必然是徒劳无功。虽然不能做到武汉市精细化管理，但是他们名声在外，市政府领导也有这个意识规划的重要性。

海南省是省域范围内的多规合一，旨在体制上的重大突破，拭目以待。

七、对于城乡规划的一些看法

前面也立场坚定，高度肯定了城乡规划在空间规划领域无可替代的核心地位，但是我其实是搞土地规划的，一个外行人小小说几句吧。

第一是攘外必先安内。怎么说呢，城乡规划内容很复杂，虽然城乡规划法只规定了几个层级的法定规划，但现实中何止呢。除控规外，那什么概念规划，专项规划，体系规划，城市设计林林总总等等，还有历年发了一书两证的项目。问题是你面对建设单位，面对市政府领导，别人个哪管你那么多，别个只要你清清楚楚的回答这块地到底可以干什么。恐怕这个问题在信息整合审定前，连规划师也说不清楚吧。

这其实是个浩大的工程，从另类意义上说也是多规合一，甚至意义要远远大于部门间的多规合一。武汉市在这个方面默默整合了10年，才建立了以控规为基础的城乡规划一张图。当然了，控规也就覆盖了都市发展区范围，还有很多可以做，如果有必要的话。

武汉市统一规划管理用图

第二，故事讲多了，假到真时真亦假。城乡规划给人的印象就是给领导讲一个美丽的故事，领导也跟着心情澎湃起来。有个真实的笑话，某个开发区控规调整几个地块，上规划院的技委会，本来么老老实实把微观的地块情况讲清楚就行了。结果汇报的人一上来，洋洋洒洒开讲开发区的定位，趋势，国际案例等等，等说到正儿八经的调整地块的时候，已经花去一个小时。把主持的院长都惹火了。当然这是个别现象，类似的这样的项目，还有人把现状情况，调整前因后果讲得有理有据，细致入微，得到领导的肯定。我想说的是适度的包装和营销是必要的，但是过犹不及，甜点也会吃腻的。

第三理想很丰满，现实很骨感。有一个直观的印象，城乡规划就是“理想主义”，土地利用规划就是“现实主义”。从部门的职能出发，这样理解也没错。但是简单地给两个规划带上“有色帽子”也不对。空间规划本来就是利益的协调，“理想”与“现实”之间的博弈，必然要求在尊重现状，尊重产权基础上，处理好全局与局部，长远与短期的利益关系。那么“理想主义”也好，“现实主义”也好，不过是规划的理念手心与手背，并没有说城乡规划就必须坚持伟大理想，土地规划就必须立足实际，关键是看你怎么去平衡了。比如我们看到广州市佛山区的城市总体规划，规划布局图画得那是一个支离破碎，你可以说那不好看，但是人家好用啊。

当然往往有些情况下，城乡规划把公共利益的大旗一祭，所有的其他利益就得让道。问题是什么是公共利益，很难看得清，摸得着。现实中，规划师却面对着政府，开发商，民众，被征地单位等等种种利益主体，你说坚持公共利益吧，也不尽然。

举个简单的例子，城乡规划觉得生态红线是刚性，生态红线里面一片赏心悦目的绿色。坚持理想这也没什么错，问题是你调研了没有，规划可否落实、是否有操作性。像武汉市对将近2000平方公里基本生态控制线内所有大大小小的项目，开展了深入调查，并与各新城区反复商讨，将项目分为了搬迁型、整改型和保留型三类。如此庞大细致的工程，不见得是每个城市都做了的。当然了，整改型和保留型不去说它，就说搬迁型项目吧，这块地是区政府花了大力气，将原先的农用地征收转用过来，变成建设用地的。新增建设用地有偿使用费，耕地开垦费等巨额规费已经交给国家了，退不回来了，村民的安置补偿也做到位了，甚至有可能土地已经合法出让了。你说要企业搬迁，将原址复垦为农用地，不是不可以，政府砸钱啊！但钱也是纳税人的钱啊，地方政府也不富裕啊，谈何容易。

土地规划比较老实，认为只要现状合法已建的，或者有合法审批手续的，规划期内搬迁不了的，都应该画上去。一开始我也很想不通，这些区域，这些项目，你说土地利用规划怎么和城乡规划衔接？后来也释然了，其实大家都明白怎么回事，不就是表达方式的问题吗？你画与不画，反正别个的产权证放在那边，项目也树在那边，政府砸钱就拆么。于是土地规划也学会了，就画成复垦用地么，大家一起憧憬一个美好愿景。当然“多规合一”，一方面限制了这些历史遗留项目的改建扩建，另一方面也可以避免今后出现这样的与生态红线冲突的建设想，这也是“多规合一”的积极意义所在。

武汉市基本生态线建设项目清理

但这只是一种简单的处理方式，现实中的规划管理是及其复杂的，请看我的另一篇文章，滠口街土地规划调整备案的前世今生。再举个真实的例子，某个地方是生态底线区，你说要搞郊野公园，要把村民迁出去，这很好。于是规划也给它包装了项目吧，集悠闲娱乐商务度假一体美丽水乡。先不说这个项目的真假吧。这个区域的村湾我也看过现场，破旧零散，垃圾污水横流，说实话美丽乡村也是哄哄城里人的。农村因为缺乏污水，垃圾等最基础设施投入与维护，环境污染问题远远比城市严重的多。如果能把现状村湾拆迁集并，并且利用这个项目给村民安排就业，可行性也不是没有，并且迁并前后村庄建设用地的总面积是下降了的。可是不行啊，生态底线区禁止新建农村居民点，即使是迁并。好吧，我也在想规划也是为人服务的，说到底是人的利益最优先，以建促保未尝不可以。生态底线区还是应该留些弹性，留些出路的。

多规合一，从哪里来，到哪里去？这是我给出一些粗浅的认识，也希望对各位读者有所启发。