《土地利用总体规划纲要（2006-2020）调整方案》，到底调了什么？

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本文来自：林凯旋江苏省城市规划设计研究院

2016年6月23日，国土资源部召开视频会议，安排部署土地利用总规划调整完善工作，并给各地下发了《土地利用总体规划纲要（2006-2020）调整方案》（下称《调整方案》）。一时间，京、津、沪、苏等地欢呼雀跃，当地媒体更是将该《调整方案》称之为“政策大红包”。

笔者掐指一算，微信朋友圈近期将会出现大量评议该《调整方案》的微文，为了抢占先机，也决定凑凑热闹，谈谈关于《调整方案》的个人看法。

文 | 林凯旋苏州分院

用地指标调整：“虹吸效应”下的“劫富济贫”？

根据《调整方案》，到2020年全国耕地保有量约为18.65亿亩、基本农田保护面积约为1.56亿亩，建设用地总规模约为40.72万平方公里；相较原有规模，耕地保有量增长了1.84%、基本农田下降了0.9%、建设用地总规模增长了9.34%。也就是说，中央一直坚守的“18亿亩耕地红线”基本上没有动摇。

但是从各个省份耕地、基本农田保护面积指标分配结果来看，经过本次调整，至2020年，耕地保有量大幅下调指标的省份主要集中在北京、天津、上海、广东等发达地区。其中，北京的耕地保有量由原来的21.47万公顷降至11.07万公顷，降幅高达48.44%；天津由原来的43.73万公顷降至33.40万公顷，降幅为23.62%；上海由原来的24.93万公顷下降至18.80万公顷，降幅达24.59%；广东由原来的290.87万公顷下降至247.93万公顷，降幅达14.76%。各地区基本农田保护面积的增减情况与耕地保有量的增减情况基本保持一致。从全国层面来看，虽然大部分省份的建设用地指标有所增加，但耕地保有量有较大幅提高的省份主要还是集中在东北地区及中西部地区。

从建设用地总规模来看，除北京（下调2.54%）、吉林（下调3.55%）、甘肃（下调10.98%）、青海（下调5.47%）四个地区的指标有所下调外，其余地区都有不同幅度的增长。其中天津、上海、重庆三个直辖市至2020年的建设用地总规模分别增加了373平方公里、219平方公里、156平方公里。373平方公里是个什么概念呢？约等于3个苏州工业园区的行政管辖面积。难怪媒体会将此举喻为“摘下京津沪镣铐的政策大红包”。当然，广东、浙江、江苏三省作为城市化水平高度发达的地区，一直也是利好政策眷顾的宠儿，在本次《调整方案》中广东、浙江、江苏也分别增加了约800平方公里、2000平方公里、3000平方公里的新增建设用地指标。天呐！江苏新增的3000平方公里建设用地是个什么概念呢？约等于再造11个苏州工业园区。

在此，值得一提的是北京虽然其建设用地指标略有下调，但其耕地保有量的降幅是所有地区当中最高的（48.44%）；但是为什么北京的耕地保有量大幅下调而建设用地指标竟不升反降，难道是为未来增加建设用地指标做储备？该问题可以进一步挖掘，但目前从调整方案来看，基本可以明确的是虽然建设用地指标总体上大部分地区都有不同幅度的增加，但耕地保有量与基本农田保护面积呈现“发达地区下调、落后地区上调”的特征。

笔者至此第一时间想到的就是《城市地理学》教科书中“增长极”、“集聚经济”、“虹吸效应”等概念。此次用地指标的调整实际上是向大城市虹吸效应客观规律下的“劫贫济富”式妥协，也是正视现实的一种政策安排。对于类似的政策，其实我们并不陌生，特别是在“发展优先权”的安排以及空间资源配置的逻辑顺序等问题上，诸如区域发展战略中的“让一部分人先富起来”、在建设用地指标配置上的“挤乡济城”、以“城市群”作为推进国家城镇化战略的主体形态等等。凡此种种，都足以说明中国的城市化实际上走的是“大城市化”路径。

以前如此，现在、未来亦如此！

至2020年各地区三大类用地调整前后变化幅度图（单位：%）

区域均衡战略：应对“不患寡而患不均”的善意谎言？

诚如前文所言，优势资源向大城市集中是集聚经济、虹吸效应的客观规律。但是，中央一直以来都是信奉“严格控制特大城市发展规模、合理发展中小城市”的政策方针，就连此次《调整方案》“名义”上也继续延续了该政策路径，《调整方案》中提到“报国务院审批土地利用总体规划的超大和特大城市中心城区建设用地规模原则上不再增加”，俨然与前文所述的津、沪、苏、粤、渝等地建设用地指标大幅增加的事实是自相矛盾的。如果中心城区建设用地不增加，难道津、沪、苏、渝等地区此次新增的建设用地指标要用在“美丽乡村建设”上？当然《调整方案》中提到的是“原则上”不再增加，我更愿意将“原则上”理解为“可以”。

最近读童大焕的《中国大城市的生与死：走出费孝通陷阱》，书中观点独树一帜，童大焕认为所谓“区域均衡发展战略”以及“鼓励中小城市发展”的方针是违背城市发展的客观规律的。书中提到北上广深四地2013年末官方公布的常驻人口规模为6930万，而QQ在这四个地方登陆的用户总数高达9621万，这就说明北、上、广、深等超大城市是有能力集聚比官方公布数量还要大得多的常住人口。

但不管是从人口的角度还是建设用地指标支持的角度来看，中央实际上明明是支持大城市发展的，为什么还一直提“严格控制超大、特大城市规模”呢？我认为实际上大家都清楚，“大城市化”是中国的现实，窃以为区域均衡发展战略或许是出于稳定民心的国家治理需要，或许是应对不患寡而患不均的善意谎言！

未来的中国，大城市将会进一步集聚发展，但城市终归有个极限，规模经济的“边际效益递减”铁律也无法打破，但极限的边界在哪里，我们不得而知，或许市场会回答这个问题。当超大、特大城市的发展到了极限的时候，中小城市的发展可能也将会是顺理成章的事！

守住耕地红线：守住的是数量规模还是空间边界？

最近参与“多规合一”项目，一直陷于建设用地指标缺口与基本农田布局约束的困惑不能自拔。有趣的是，开展“多规合一”工作的往往是城市化水平较高的发达城市，《调整方案》的出台是否可以理解为为“多规合一”工作的顺利推进开辟了一条绿色通道，或者反过来讲，“多规合一”试点工作实际上也只是对耕地、建设用地等现状用地规模的摸底，才有了本次《调整方案》各地区用地指标的腾挪调整呢？

实际上，对于“18亿亩”耕地红线笔者也一直感到非常困惑，红线划定是出于对粮食安全的考虑，但中国的粮食产量实际上并不是耕地不足的问题，更多的是农业经营模式与结构的问题。在以往的规划实践中，但凡涉及将耕地调整为建设用地的做法，势必是一个敏感而又棘手的问题。对于耕地红线的保护，往往会认为是数量规模与空间边界的双重保护。《调整方案》的出台，至少让我明白一个问题，所谓“耕地红线”，实际上保护的只是数量规模，其空间边界是完全可以调整的，调整的理由则往往是“项目落地保发展”，而要想调整需突破层层管控的关卡。

新增用地指标：是对过往透支规模的合法合理化？

在工作实践中笔者发现，虽然国土部门法定意义上的土地利用总体规划成果是2006年编制的，但地方上的土地利用总体规划实际上是每年一调的，也就是说，地方上的建设用地一直在突破原有的法定指标，而国土部门关于“村控区”、“流量指标”等的制度安排，实则也是为建设用地指标腾挪、突破提供了一个名正言顺的渠道。所谓“村控区”与城乡规划当中“抹掉现状”的做法是如出一辙的，简单的说就是被列入远期需拆除的村庄，其建设用地指标在村庄未被拆除前可提前腾挪为城镇建设用地指标，相当于信用卡透支的做法。但被列入“村控区”的村庄由于种种原因往往最后是无法拆除的。

因此，笔者认为本次津、沪、苏、粤、渝等地在《调整方案》中获取的新增建设用地指标很有可能是对过往透支建设用地指标的合法合理化，即此次新增的建设用地指标将大部分用于归还“流量指标”（历史欠债），因为从自身接触到的项目经验来看，现状建设用地指标超过06版土地利用总体规划确定的建设用地指标在50%以上的城市也是比较多的。

用地规模松绑：城乡规划行业即将迎来复苏契机？

最近笔者了解到许多城市于2010年左右编制的、期末至2030的城市总体规划在修编上碰到了诸多障碍，其中最为直接的羁绊就是建设用地指标受限，如果在维持06版土地利用总体规划或者是现行城市总体规划确定的建设用地指标不变的前提下来进行修编工作，那必然就会出现很多像上海一样倡导以所谓“总量锁定”、“减量规划”、“瘦身规划”为导向的城市总体规划修编工作。

因此，此次《调整方法》对京、津、冀、渝、苏、粤等地耕地保有量、建设用地指标的松绑，对于城乡规划工作者来讲，说不定是个利好消息，城乡规划行业也有可能迎来复苏的契机。因为对于这些地区的地方政府来说，耕地保有量的约束降低了，建设用地指标的操作空间也变大了，城市总体规划修编的障碍门槛也会相应降低。如果城市总体规划修编的工作能借此机会大力推进，那后续的控规、专项规划等，从依法行政的角度来看，也将会迎来新一轮的修编工作。

增加土地供应：高企的房价会应声下跌吗？

作为新房奴，也说说《调整方案》与房价的关系。

有的媒体认为京、津、沪、苏等地的用地指标的调整，将会使商品房价格相应下跌。笔者认为这是想当然地从经济学中教条式的供需关系来分析土地与房价的关系，因为中国的房地产市场一直以来都无法简单地用供需关系来解释。

可以断定的是，超大城市与特大城市将进一步集聚更多的人口，虽然其房价一直坚挺，但“逃离北上广”终归是广大流动人口的无奈叹息而已。对超大城市、特大城市来讲，增加土地供应顶多让房价维持高位或者是微跌而已。

对于这些城市而言，再大的土地供应也满足不了房地产的市场需求。拿苏州来说，其房地产的需求不仅仅是针对苏州的常住人口，上海、温州等地的投机性资本植入已经打破了理论上的供需关系。北京就更不用说了，其房地产市场需求面对的是全国性的投机资本植入，甚至是全球性的，再加上这些地方本身就是优势资源集中的区域。因此，通过增加土地供应试图打压房价的想法注定是天方夜谭。解决住房问题，有赖于建立健康的住房体系，世界上有很多成功的案例值得借鉴，香港的公屋与新加坡的组屋制度早以被学界奉为圭臬，两者的共同点就是“商保分离”，商品房部分遵循市场规律，价格再高也无可厚非，但大部分城市居民的住房需求则是通过保障性住房解决的，也就是实现所谓“居者有其屋”的城市理想！

因此，笔者认为此次《调整方案》的出台至少不会对一线城市的房价带来任何影响！

写在最后

从《调整方案》瞎扯到区域发展战略、耕地保护、城乡规划行业、房价等问题，心中思绪信马由缰！

说白了，此次《调整方案》的出台，证明了业界之前提的 “减量规划”、“总量锁定”等噱头至少在当下阶段是兜不住的，只是自娱自乐的无用功而已。

但城市的发展也总会有个极限状态，包括人口极限、用地极限，特别是对于超大城市与特大城市来说，只要这个极限状态还没到，一切人为干预试图抑制城市规模壮大的做法都注定是徒劳的。

近期的“城市开发边界”划定工作以及目前正在力推的“永久性基本农田”划定工作等，很有可能会重蹈前些年 “绿带”实践的覆辙。

归根到底，笔者始终坚持一个观点，社会经济转型是推动空间发展转型的充分条件而不是必要条件！

全国各地区三大类用地调整前后变化表

注：调整幅度中的负数表示下调，正数表示上调

数据来源：根据《全国土地利用总体规划（2006-2020）》调整前后的两份公示文稿整理

以上插图均来自http://image.baidu.com/，版权属于原作者。

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