深圳直辖，难言利弊得失

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本帖最后由 SnoWCc 于 2015-8-14 16:01 编辑

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2015-8-14 15:47 上传

作者：孙安东（深圳市城市规划设计研究院）

可能没有哪个城市的市民比深圳人更具危机感。

当全国人民为深圳经济点赞时，深圳人一以贯之的焦虑感丝毫没有松懈。日前，一篇《深圳，你需要静静》的网络热文引起了深圳人的共鸣，文章说深圳虽然贵为“中国第四城”，据说马上还要“进三”，但其科教文卫等公共服务却只是二三线城市水平，市民交通难、上学难、看病难等民生问题非常突出，这些问题得不到解决，深圳就永远只是一座庸俗的捞金之城。

深圳人的焦虑当然还不止于此，比民生问题更紧迫的是土地枯竭之困。另一篇热传的文章《深圳土地危机，比你想象的还要严重》痛心地列举了深圳土地危机的数据：深圳辖区面积只有上海的 1/3、广州的1/4、天津的1/6、北京的1/8，其承载的人口与经济总量却与广州、天津在一个量级。更严峻的是深圳的土地开发强度接近50%，远超国际警戒线30%，也高于北京、上海和广州，甚至远高于香港。

而到2020年，深圳新增建设用地只剩8平方公里——深圳几乎无地可用了。

数据很吓人，形势很危急，一个熟悉的声音再次振聋发聩：深圳要扩容，要把地盘搞大，最好能直辖。道理果真如此吗？

本文先谈扩容的必要性，再谈直辖的利与弊。

土地扩容不是经济发展的必要条件

深圳土地要扩容，这个呼声其实喊了十多年了。早在2002年，深圳可供建设用地就已濒临耗尽，当时很多人的思路就是扩张，希望通过调整行政区划增加建设用地。紧接着到2005年，深圳不仅没扩容，反而开全国之先河划定了一条基本生态控制线，还立了法，974.5平方公里的土地被限制开发，深圳只能在大约1000平方公里的土地上搞建设。这是一条铁律，不能突破。

绿色部分为限制开发的生态控制线范围，约占深圳全市面积的50%。

今天回过头来看，这十多年的深圳，新增的建设用地少得可怜，但经济是不是就没有发展呢？当然不是，深圳的发展非常好，而且发展质量超出人们的想像，高新技术产业与创新能力惊艳全国，被人们誉为中国经济转型升级的领头羊。

深圳这些年的经验表明，土地扩张并非经济发展的必要条件。既如此，为什么仍有那么多的城市“求地若渴”呢？答案也很简单，传统城市的经济发展方式很初级，主要依赖于土地、劳动力和资本等生产要素的投入，要素的量越多，经济增长就越快。所以传统城市天然有土地扩张的动力，因为土地越多，就可以引入更多的汽车城、石化厂和万达广场，创造更多的GDP和税收。

要素驱动的发展方式，简单易学，而且立竿见影，备受地方政府的青睐，但最大的问题是可持续性不够，因为土地、劳动力和资本等生产要素不是无限量供应的。经济增长的另一种方式是创新驱动，即在生产要素不变甚至减少的情况下仍能靠创新获得经济增长，这种方式很难复制，但是持续性好，竞争力强。

深圳最近十年走的就是后一种方式，在土地供应严格控制的情况下，靠创新和优化生产方式实现了高质量的增长。与传统城市相比，这是一条不寻常的路，土地空间不足，反而倒逼深圳转型升级，实现了“化劣势为优势”。试想一下，如果深圳一开始就有大量的土地，很难讲会不会有转型升级的动力。因为短期来看，“卖地造城”对GDP和税收的拉动效应要远高于创新型企业，例如腾讯、华为和比亚迪加起来的纳税额还不及广州一个汽车城的1/2。

数据来源：广东国税局官方网站——2013年广东省纳税企业百强榜

当然，有人会说，深圳的经济密度已经全国最高，继续增长的空间不大，还是赶紧扩容为妙。但这要看跟谁比，香港的陆地面积大约只有深圳的1/2，建成区面积相当于深圳的1/4，但创造的GDP总量却与深圳相当，新加坡和东京就更厉害了，每平方公里GDP大约为深圳的3倍。

与这些城市的差距，就是深圳继续提升经济密度的空间，其土地扩容的必要性没有想象中那么大。

2014年数据，均按GDP总量／市域面积计算。与纽约东京不同，中国城市的市域面积往往包含了大量郊区，所以平均下来经济密度很低。

深圳直辖，难言利弊得失

另一个话题是直辖，直辖除了便于土地扩容，还一个意图是提升政治话语权。在北上广深津渝宁等国内主要城市中，深圳往往被认为政治话语权最低，这在一定程度上影响了深圳争夺资源的能力。例如，作为中国第四城，深圳在全国交通体系中的重要性被低估，无论是在铁路网，还是高速公路网，深圳的地位一直不突出。

此外，坊间也经常有一些似是而非的联想。例如，在沪深两个证券交易所的资源争夺战中，深圳一直处于弱势，曾经一度因为支持上交所而暂停新股上市达4年之久；作为连通珠江口两岸的港珠澳大桥，西边连接了珠澳，东边却只连接了香港，深圳有意无意被“抛弃”；再比如，呼吁多年、有极大现实需求的深中通道早在7年前就已写入《珠三角改革发展规划纲要（2008—2020年）》，却至今没有正式立项。

这些信息直接或间接佐证了深圳在全国尤其是珠三角的资源争夺战中处于弱势地位，似乎再不提升政治话语权，深圳就无法巩固其经济实力。直辖对深圳的好处不言自明，但面临一些客观条件的不足。

直辖很可能会扩容，难免争夺兄弟城市的土地，这种以邻为壑的做法必然招致兄弟城市以及广东省的反弹。更何况，今天珠三角的土地开发强度已经非常之高，普遍没多少空地了。以东莞为例，其建设用地已经超过市域面积的40%，开发强度在省内仅略次于深圳，一点都不比后者轻松。惠州全域的土地开发强度不高，但与深圳比邻的惠阳是惠州重点开发的经济功能区，用地空间亦不充裕，惠州不可能轻易割舍。

计算方法均为建设用地面积／市域面积；建设用地面积根据《珠三角土地节约集约利用和开发强度控制》提供的数据（2013年）估算，与实际情况可能略有出入。

从更高的角度看，粤港澳地区已经有三个省级行政区，这其中又包含有两个行政特区、两个副省级城市、三个经济特区，早已是“山头林立”，如果再增添一个直辖市，等于在本已错综复杂的珠三角政经格局中再增添一个省级行政区，其协调难度实在难以估量。以京津冀为例，北京、天津从河北独立出来之后，不仅没有提升区域一体化水平，反而制造出一个蔚为壮观的环京津贫困带。这些因素，中央不可能不考虑。

回顾历史亦可发现，京沪津渝的直辖地位难以复制。首都被列为直辖市，是国际惯例。上海自晚清以来就有经济首都的城市功能，天津在近代史上也是重要的经济中心，且肩负着拱卫京畿的重任，二者直辖遵循的是历史惯性，也是现实的需要。重庆在上世纪90年代升格为直辖市，背后则是整个西南地区的发展以及三峡移民的考量。

过往的逻辑说明，一个直辖市的背后往往是整个大区乃至国家层面的战略考量，不太可能为单个城市的发展需要而设立。深圳要直辖，也不是完全没可能，除非国家有特别重大的区域政经格局调整的需要。

其实，站在一个务实的角度，作为计划单列市，深圳已经拥有省级经济管理权限，等同于半个直辖市。这个角色有尴尬的地方，即行政权与经济发展权不匹配，但也有讨巧的成分：一方面既能获得广东省的腹地支撑，一方面又能保持较高的独立性。经过数十年的磨合，广东省与深圳市在势能上已经达成一种平衡，这个平衡一旦打破，其代价不好估量。

理性分析，深圳即便直辖，也不太可能获得与京沪等同的政治定位，顶多站在直辖市第二梯队，最坏情况下，还会失去广东省的腹地支撑，陷入一种孤立处境，沦为一个“拼政策”的二流直辖市。作为各类城市排行榜的优等生，深圳应该比谁都明白，最能反映城市竞争力的指标一直是产业竞争力，而不是其弱项——政治地位、交通地位、历史文化等东西。深圳应该知道重点在哪里，继续扬长避短才是最佳策略。

不要以邻为壑，要合作共赢

因此，应对土地问题，深圳应该有风险更小的选项。对比国际上的大都市可以看到，深圳的市域面积其实不算小。作为日本的一级行政区，东京都的行政区面积与深圳相当，纽约、伦敦比深圳还要小，香港与新加坡就更不用提了。这些城市的发展并没有因为辖区面积不足而受到影响，他们是怎么做到的？

按行政辖区面积排名，只计算陆地面积，不包括海域或水域面积。

答案是区域一体化，通过高密度的产业协作，形成一个跨行政区的经济区。这个经济区往往包含一个中心城市和若干卫星城，彼此的行政界限十分模糊。例如，纽约和东京的都会区均跨越多个省级行政区，形成一个高度关联的共同体。纽约市域面积只有1200多平方公里（包括海域），但以纽约为中心的纽约都会区，却包括了纽约州、新泽西州和康涅狄格州的26个县，面积32400余平方公里。东京都会区则包含了东京以及千叶、神奈川、埼玉、茨城、群马、栃木、山梨等县，面积达13400平方公里。

与纽约、东京不同，北上广等国内大城市往往借助行政力量扩张土地，市域面积中包含了大量的郊区，空间概念上已经相当于美国和日本的县（郡），所以看上去比纽约、东京大很多。但如果比及经济意义上的都会区，纽约、东京、伦敦实际的经济腹地又比北上广的市域面积大很多。

一个行政辖区不大的中心城市，却能“统领”面积数十倍于它的都会区，并在这个都会区内按照市场规则配置资源，将别人的土地为我所用，这才是国际大都市的先进经验。深圳的学习对象应该是他们，而不是那些靠拼地谋发展的传统城市。

今天的深圳，在产业协作上已经与周边城市打成一片，尤其是与东莞、惠州形成一个高密度的“深莞惠”都会区，其中的行政边界变得相对模糊，这已与国际上成熟的都会区相差不大。在这样的基础上，深圳应该继续提升区域一体化的水平，将行政边界进一步模糊，而不是重新划一条新的更高规格的行政边界，以邻为壑。

总体来说，在珠三角错综复杂的区域关系中，深圳的最佳出路是合作与共赢，而非扩张与独享，毕竟大家的地都不多了，再到土地扩张上打主意是没有出路的。值得期待的是，随着厦深高铁的开通，以及未来深中通道的兴建，深圳与粤东、粤西地区的联系更加紧密，其产业升级有了更多的腾挪空间，土地问题或将不再紧迫。

深圳是一个总能给人们带来惊喜的城市，它完全有条件、有智慧超越土地扩张的传统发展路径，引领中国经济从要素驱动走向创新驱动的新常态。