石崧：新常态下中国城乡规划转型十论

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开场白

收到论坛主办方对我的邀约后，自己就一直在思考如何谈这个“四新”的命题。也许是前几年参与编写过《转型上海·空间战略》专著的缘故，我毫不犹豫地就选择以新常态作为讨论的切入点。因为在我看来，新常态其实和转型一脉相承，而所谓“转型”真正的语义其实是“不转不行”。

中国的城乡规划发展到今天就是到了这样一个不转不行的关口，对于城乡规划的从业人员而言，一是要在大趋势上吃透基本面、政策面、资金面、技术面这“四碗面”，二是要在工作中打开空间、社会、经济、环境、资金、政策的“六扇窗”。合在一起形成自己对当前发展新常态下中国城乡规划转型的十点思考。

1基本面：从增量规划到存量规划

知名地理学家大卫·哈维有一个时空压缩的论断可以视作是对中国过去30多年快速城镇化的最佳注解。在这样一个时空压缩的过程中，我们在获得社会经济快速发展的同时，也极大地消耗了环境和土地资源。以上海为例，目前全市建设用地已经近3000平方公里，占全市陆域面积的近一半。因此，2014年，上海推出了“五量调控”的土地新政，明确总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提升的五条基本原则，其核心就是以国土资源部批复的2020年建设用地总量作为上海今后长期严守的用地“天花板”，这也标志着继深圳之后，上海也正式告别增量规划时代，步入存量规划的新阶段。可以判断，在今后的五到十年间，中国将有一大批城市也将逐步步入这一全新的发展阶段。这就引发一个有趣的议题，就是对已经熟练掌握增量规划的中国规划师而言，无论是技术方法、抑或政策环境，其实都没有做好应对已经或者即将到来的存量规划时代的准备。

2政策面：法制化+社会治理

基本面讲的是城乡规划自身的变革大势，政策面则侧重规划编制和实施的政策环境。自十八大以来，在国家政策层面有两个必须正视的变化趋势：法制化和社会治理。

一方面，2014年的十八届四中全会关于依法治国核心文件的出台以及2015年“四个全面”总体布局的提出，都将法制化提到了前所未有的高度。前不久住建部公布了九起规划违规事件的披露，大部分都是没有遵守总体规划强制性内容。印象中以往少有类似的举措。这可以视为是住建部在呼应中央法制化导向下释放的信号，规划师必须要正视这一趋势。

另一方面，无论是十八届三中全会还是国家新型城镇化规划都将社会治理纳入政治话语体系，这也对地方政府提出新的要求。上海在2014年已经将基层社会治理纳入市委一号课题，并在今年陆续出台一系列推进社会治理的政策举措，这对于今后规划实施的政策环境其实是有根本性影响的。能否适应自上而下的法制化要求和自下而上的社会治理趋势，其实是每一位规划师必须要面对的问题，因为对包括我在内的大多数规划从业者而言，在自身知识结构的版图中，都缺乏法律和社会学的基本训练。

3资金面：经济下行的新常态

资金面其实是在谈当下的宏观社会经济形势对规划行业的客观影响。一方面，所有经济数据显示，自2008年全球金融危机以来，中国经济已经逐渐告别过去三十年快速增长的黄金时期。在去年开展上海战略研究时我们曾经提出过未来25年上海经济增速将以每10年下滑1个百分点的速度减缓，但是一年后回顾，这一预测仍显乐观。另一方面，中国劳动力供给已经结束无限供给的人口红利期。数据显示，从2012年开始，中国新增劳动力正以年递减300-400万人的速度减少。由于社会经济的新常态，我个人觉得中国的城乡规划已经开始挥别过去人傻钱多的躺钱模式（这样说各位大佬会不会敲打我？）。比如最近在微信微博圈流行的一个关于规划和建筑行业的“增肥瘦身”的端子，其实说明由于国家宏观社会经济进入新常态，规划行业也在进入新的常态。简单来说，我们所处的这个行业正在逐渐告别以往的那种高盈利时代，行业利润率开始向社会整体平均水平靠拢。

4技术面：信息化+大数据

最后一个趋势当然是技术面。在“互联网+”的背景下，大数据对规划行业的改造可以说是最近两年行业内最热门的话题。当前信息技术的快速发展背景下，智能制造使数据作为一种生产要素而非消费要素，实现从IT（信息技术）到DT（数据技术）的升级，推动产业组织平台、模块化、网络化。阿里研究院2015年最新的报告显示，互联网创新效率预计将高达300%。于是我们看到在设计环节有学界新锐提出从CAD到DAD，我解读下来就是GIS+Data+Design（GDD）已经成为一个基本的趋势，另一个精细化的趋势很有可能是从BIM到CIM，这一技术的广泛应用如果打通与GDD的关联，未来有望实现规划行业从设计到管理的全生命周期的数据流程再造。关于技术层面的讨论已经有太多的学者在关注并投身其中，我也就点到为止，否则就要露怯啦。

5空间之窗：从城到乡

在把握未来发展的四方面大趋势的前提下，接下来谈谈对于规划从业人员如何应对这些挑战和趋势。首先就要重新认识我们的工作对象——空间。具体来说就是要重新认识城和乡。对于“城”而言，其实长久以来，中国的城市概念无论是基本内涵还是空间尺度上都不同于国外的city，简单来说中国的城市由于“市管县”的独特制度，其实更类似于city-region。整个欧洲都很难找到上海这样辖区6000多平方公里的一个城市。所以城市概念的差异决定了我们在借鉴国外很多通行的规划概念和经验案例时特别要加以区分和留心。对于“乡”而言，以2008年《城乡规划法》的颁布为标志，从城市规划到城乡规划的转身，一字之差、天壤之别。乡村规划面对的是基于中国特色土地制度之上的农民问题、农业问题和农村问题，意味着规划师和规划对象之间的距离更近，问题也更加复杂。因此，在编制乡村规划时，更需要规划师抱着一种敬畏的心情而非改天造地的态度去开展工作。

6社会之窗：社区重塑

继续关于空间的讨论，很快就可以衍生出社区的话题。因为当社会治理从学术争鸣的概念转化为政策话语时，当中国发展的基本脉络从经济主导逐渐过渡到经济、社会、生态共同主导时，社区作为城市最基本的细胞终于走进了规划师的视野。我们不仅要关注社区，更要注意到社区发展新的动向。我的团队在去年开展上海2040战略研究时曾明确提出，未来社区将更多呈现出复合社区的基本格局。因为随着信息化的快速发展和产业融合成为主流趋势，单一居住功能为主的社区将逐渐被功能更加多元的复合社区所替代，未来将有越来越多的中青年人白天对社区的依赖度加强。无论是淘宝店主抑或很多经济机构SOHO式办公，都对社区的软硬件设施提出新的要求。所以在新一轮上海总规中也相应提出，将打造10-15分钟社区生活圈，围绕社区来优化住房结构、培育更加丰富的就业和创业空间，提供一站式生活服务，营建活力开放的社区交往空间，并以安全舒适的慢行交通系统和绿道串联不同功能。

7经济之窗：融合VS创新

复合社区概念的提出，其实对城市产业经济格局有新的挑战。未来将是在产业融合推动下的产城融合的发展格局。我在上海2040战略研究时就提出未来产业空间的四个基本载体。一是复合社区，即在建成区的主要产业形态应当以产业融合为主，形成复合型产业社区；二是集群，即依托高校、科研院所和原有高新技术产业园区，建设产学研结合，学区、园区和社区联动的创新型产业集群；三是基地，主要是为支撑战略性产业发展，在郊区保留必要的专业化产业基地，增强与邻近新城和新市镇的互动，实现职住平衡和产城融合；四是特色战略功能区，依托特定的城市功能，形成若干主体功能相对突出（都为服务业）的特定功能区。

和融合相对应的另一个经济议题就是最近的热词“创”。一个“创”字其实包含了丰富的含义，我把它至少分为三个层面。最为基础的层面是大众创业，在大众创业之上的是文化创意，而在文化创意更上面的层次是科技创新。这三个层面围绕“创”形成一个金字塔式的格局。其实在西方语汇里面，创业（start-up）、创意（creativity）和创新（innovation）的含义区分是很明确的。当我们现在面临着大众创业、万众创新的时代，更要对创业、创意、创新有不同的扶持政策。在这里又其中最需要重点关注中国最缺乏的科技创新问题。这是城市的发展内生动力问题，规划师必须有所思考。

8环境之窗：生态文明

讲完社会和经济，势必要谈到环境。不仅是因为这是可持续发展“3E”模式不可或缺的一环，更是因为生态文明已经成为一项重要的国家战略在各个层面得以贯彻落实。从十二大、十五大到十六大提出经济、政治、文化“三位一体”，到十七大提出经济、政治、文化、社会“四位一体”，再到十八大首次添加“生态文明建设”，形成“五位一体”的总体布局。与之对应，2015年，国家新型城镇化规划也在原有新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化同步”基础上，引入绿色化的概念。与生态文明相关的另一个关键词是“低碳”。低碳生态作为后工业化社会的基本行动准则，已得到广泛认同。这一要求将随着2014年中美气候协议的签署，以及李克强总理近期正式向联合国提交《联合国气候变化框架公约》缔约方会议的中国国家自主贡献文件，而在未来受到广泛关注。如何在规划工作中体现生态优先和低碳约束的核心概念，也许将是未来衡量一名优秀规划师的准绳之一。

9政策之窗：多规合一

在新的形势下，城乡规划的公共政策属性将更加突出。既往技术蓝图式的规划已经无法适应市场经济的大环境，从规划实施的角度来看，多规合一势在必行。对于这一命题，不仅多位规划大佬都对此有论述，而且国家层面也在力推多规合一的试点工作。我只想简要地谈三点理解，帮助更多从业人员来认识这个问题。一是多规合一的基础是空间规划平台。多规合一旨在强化各类规划综合统筹，无论是城乡规划，还是国民经济和社会发展规划、土地利用规划和各专项规划，其核心就是要将各条线的规划在统一的空间层面得以统筹。二是多规合一的核心是要形成政策合力。以往政出多头的结果就是导致规划难以推进，实施无法到位。多规合一无疑要让各个条线的政策能够相互呼应、彼此支撑。因此，规划编制的过程就是一个统一认识、达成共识的过程。三是多规合一的生命力在于弹性。我们必须正确认识“一张蓝图干到底”要求绝不是绘制所谓的“终极蓝图”，而是在明确发展导向的前提下，通过搭建目标—指标—政策—数据平台的基础框架实现规划的滚动监测和弹性调整，从而提高规划的严肃性与科学性。

10资金之窗：地方财政

最后一个问题又不得不回到财政上面。对于地方政府而言，存量规划有别于增量规划的最大影响恰恰在于地方财政来源的结构变化上。不妨大胆预测，1994年分税制以来渐成气候的土地财政将逐渐进入其发展的最后窗口期。随着未来可出让土地的日益减少，和仍将持续的地方政府建设项目与公共开支增加，将有越来越多的地方政府会陷入地方财政的困境。事实上，近几年来地方债已经成为困难不少城市发展的现实问题。有限的地方财政必须寻求更高的配置效率和方向。但随之而来的问题是，我们只有PPP这一条解决问题的出路吗？对于规划师而言，地方财政的可能危机不仅仅使今后的行业环境面临新的挑战，更是对行业发展本身提出新的要求。我们不能仅仅停留在形而上的结构布局层面，更要通过制度设计和行动方案策划，将规划意图一步步变为现实。其中项目资金设计安排以及城市运营财务管理将成为规划师的必修课。

远非结束

不知道有多少人能够耐着性子把这十条全部看完。其实严格意义上，他们彼此之间有很多相互交织重叠的地方，逻辑表述也远远谈不上严密，更多的只是我个人试图结合日常工作经验，对未来的一些方向性判断。其中不免有偏颇的观点和错误的认识，也希望大家看到后能够及时指出，帮助我进步。

作为一名一线的规划师，总是在面临着规划实践和社会变革的相互冲击。理想永远那么丰满，可现实始终不变的骨感。职业需要我们主动地规划未来，可其实我们一直在被动地响应现实诉求。很多时候，我常常觉得自己就像站在战场上的战士，听到了耳边隆隆的炮声，弥漫的硝烟却又让自己看不清敌人的方向，这也是我写这篇小文的初衷。希望我的这十点思考能够帮助其他和我同样站在规划一线的斗士们能够更快地拨开硝烟的迷雾，找到战斗的方向。所以讨论只是开始，而远非结束！

本文为作者于2015年6月21日在IACP重庆年会青年分论坛上的主题发言。

文章来源:中国城市规划网作者石崧