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路司祈 规划博士

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规划解读:巴黎大区2030战略规划

时间:2015-8-2 18:05 1 22648 | 复制链接 |


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本帖最后由 路司祈 于 2015-8-4 08:46 编辑

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巴黎大区最新的战略规划是法国政府主导的、以空间布局和调整为核心的战略性探讨,编制期间邀请了众多国际规划团队出谋划策,纳入了深度的部门和公众咨询,无论在规模还是影响力上都是全球战略规划领域的一次重要探索,对上海2040总体规划的编制有比较高的借鉴意义。
1背景:巴黎大区及SDRIF

法国行政区划的基本等级依次是:大区、省、市镇。我们所说的巴黎大区,或者巴黎大都市区,实际上是法国本土22个大区之一——法兰西岛(île-de-France),与中国的直辖市概念相当,包含了巴黎省、近郊三省和远郊四省,面积12000km2,是上海的两倍,人口1180万,为上海的一半。巴黎中心城区,即巴黎省,面积为105km2,与上海内环相当,人口250万,为内环的70%。

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图:巴黎大区概况(来源:巴黎大区政府网站)



由于巴黎特殊的战略地位,在法国《城市规划法典》中明确规定了“巴黎大区战略规划”(SDRIF: Le Schémadirecteur de la régionl le-de-France)的特殊法定地位及其编制要求。在法国城市规划体系中,SDRIF代替了“大区国土规划纲要”(SRADT),法律效力相当于“空间规划指令”(DTA),即它虽然是大区层面的战略性规划,但在土地使用方面具有指令性,直接指导省和市镇层级的规划。本次2030年SDRIF的编制由巴黎大区政府负责,委托巴黎规划院牵头编制,2004年启动,先后由总统委托13个国际建筑规划团队进行研究,2012年编制完成,次年通过大区议会和国家行政院的审议,2014年开始实施。

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图:法国现行规划体系
2编制思路:挑战-理念-策略-目标

《城市规划法典》对SDRIF提出了明确的要求,包括:保证巴黎的国际地位、修正巴黎大区社会、经济和空间不平等,协调区域交通,保护开放空间和农地,尊重社会多样性和混合的土地利用,防止环境污染等。基于此法律要求以及对巴黎大区的现状研究,本次规划采用了问题导向式方法,提出了旨在应对三大挑战的整体编制思路。

1.应对三大挑战

首先,保证社会团结是当代整个法国城市规划体系的核心目标。然而,巴黎大区存在着交通、社会和环境的不平等现象,具体涉及到职住平衡的不平等、贫富差距、住房紧缺、机场和能源设施对周边带来的环境影响问题等。其次,全球气候变化和城镇化将给巴黎带来气温升高、疾病、水资源紧缺、生态环境退化和更多极端天气事件的威胁。再次,由于是法国的经济中心,巴黎还面临着如何在保证社会和谐和环境良好的同时,保持其国际经济地位和吸引力的挑战。一方面,经济危机影响了巴黎的许多诸如汽车业的传统优势产业。另一方面,去工业化的过程也给巴黎带来产业系统多样性减少的风险。这两方面都直接导致了失业率增加的问题。同时,新的知识经济时代要求巴黎进一步加强创新产业和知识型产业的发展。

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图:巴黎面临的三大挑战

2.遵循一套理念

为了应对以上三大挑战,规划必须提供涉及气候、能源、人口、经济、社会方面的综合性策略。为此,此次规划提出了一套可持续的发展理念。巴黎大区的发展模式应着眼于长期发展和所有居民的福祉,其整体的空间战略导向是营造一个紧凑、多核和绿色的大都市区。规划具体提出了九大原则:

①把提升巴黎整体的吸引力作为空间政策制定的重要目标。

②与其预测未来,更多的精力应花费在研究和制定更具灵活性、适应性和可逆性的政策上,以更早地做好准备。

③在规划中,应着重于提升和完善现有的设施,保证先前发展的延续性,而并不是优先着眼于新设施的增加。

④为了保证社会团结,巴黎的发展应尊重地方和不同社会团体的多样化发展需求,减轻不平等现象。

⑤保证大都市区内所有地区都对区域整体发展有所贡献。

⑥规划政策的制定主要将以鼓励为主,要求在讨论和咨询中制定,而非强制性的规定,但是在保护农林地和自然空间,防止城市蔓延等方面还是需要严格的禁止性规定。

⑦加强城市、城市边缘区和农村交接地区的协调发展。

⑧发展多中心的区域体系,以增加就业和服务设施的可达性。

⑨通过增加现有城市化区域的土地利用开发强度,即加密的方式,来支撑进一步的城市化发展,严控新城市化用地的拓展。

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图:2030巴黎大区规划总体理念

3.秉持三根柱子

基于应对三大挑战的要求,在总体理念的指导下,规划提出了三个空间层面的规划策略,即“三根柱子”:连结与组织、集聚与平衡、保护与增值。

连结与组织,主要对应于交通规划策略,旨在构建巴黎大区更外向、更紧密连接、更可持续的交通系统。在对外交通层面,新的轨交站点以及高铁线路将使外向联系更方便,港口、铁路和内河航道将被整合进综合物流系统以减少道路交通的压力和污染。内部交通方面,公共交通系统将随着大巴黎轨道快线的实施,常规公交和有轨电车线路的外延而得到进一步提升,外围区域间、中心城和外围区域间的联系将更为便捷。同时,在地方层面,无论是中心城还是农村地区,限速和交通稳静化措施将使交通更安全、更人性化。

集聚与平衡,主要应对进一步城市化的需求以及住房紧缺问题,旨在构建一个多中心的大都市区结构以满足居民职住接近的需求,同时防止城市蔓延。所谓集聚,是指在已城市化区域,根据其距离公交站点的距离和现状密度,进一步增加用地强度,将住宅密度提高10%-15%,提升功能混合性,从而提供更多的住房和就业岗位。所谓平衡,是指通过加密措施来发展大都市区副中心,以改变单中心的极化空间结构。

保护与增值,主要针对自然和开发空间的保护以及城市蔓延的控制,旨在重塑城市和自然的关系。城市增长边界和绿带将作为重要的控制城市蔓延的措施。同时,自然地、农林地和绿地将得到严格保护,生态廊道的连续性将得到保证。此外,绿色空间的农业生产和绿色休闲的功能将得到进一步的开发和利用。

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图:2030巴黎大区空间规划图

4.明确目标体系

在明确了要解决的问题、整体的规划理念和具体空间干预措施后,此次规划给出了最终的规划目标体系,以指导和衡量规划的实施。规划的两大总体目标被设定为“提升居民的日常生活质量,加强巴黎大都市区功能”,分别对应地方层面和区域层面。两大总目标再下分目标,并设定对应的指标要求,如每年新增的住宅数量、工作岗位数量、公交站点数量等。基于具体的细分目标,规划又在具体的项目层面进行了细化,比如具体交通分系统的规划、各类城市化地区的划定、跨国企业中心、创新和工业中心的确定等等。

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图:巴黎大区2030规划整体编制思路 (来源:巴黎大区规划院网站)

5.规划成果及实施方式

巴黎大区2030战略规划的成果并非一个文件,而是六个文件和五张规划图纸,一定程度上体现了相对成熟的法国城市规划体系的特征。六个文件分别是“区域愿景(序言)”、“挑战、空间规划和目标”、“规范性导则(图纸说明)”、“环境影响评价”、“实施计划和工具(附件)”、“合集(附件)”。其中,“区域愿景”和“合集”是面向公众的文件,要求平实易懂的文字阐释方式,以便于公众咨询和监督的开展。图纸及其说明则是针对于政府管理者以及相关项目实施部门,对于指导下位规划具有法定指导性。“环境影响评价”作为法律明确要求的部分,是向全社会证明规划决策在环境方面合理性的法定文件。

此外,“实施计划和工具”文件在公共政策、治理结构、项目、监测和评价等方面为政策实施者提供了强有力的指导,能够帮助规划策略和抽象目标真正意义上在地落实。首先,基于提出的“三根柱子”的策略,该文件不仅在具体的政策导向上给予了具体的政策工具建议,且在充分整合和参考相关公共政策文件基础上,确定了具体的项目清单、实施主体和可以遵循的流程。其次,为了便于大型项目的落实,文件划定了14个“大都市共同利益区”,确定每个区的整体发展目标和策略,提供相关项目的申报方式建议,以此指导相关市镇通过签订协议的方式共同落实区域性项目。最后,这份文件还提供了详细的规划评价指标体系,确定了多方的评价主体,并且给出了规划成果的分享和传播方案。

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图:14个大都市共同利益区
3主要启示
虽然处于不同的政治背景和政府治理结构下,上海与巴黎当下面临许多发展问题是类似的。一方面,两座城市都希望在全球城市顶层级别中占有一席之地。基于此,巴黎的核心策略是进一步加强创新和知识型产业的发展,同时全面提升城市的各项基础设施和公共服务,以提升城市的吸引力。为此,巴黎大区规划识别出了需要进一步加强、提升或未来有潜力发展的跨国公司集聚地和创新中心,通过对这些区域逐一的现状分析,制定区域提升的策略。上海本轮规划建设全球城市的核心策略与巴黎类似,在下一步具体的空间识别和政策制定上可以借鉴巴黎的思路。


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图:巴黎大区科研和创新中心规划

另一方,巴黎所面临的挑战同样是上海当下的挑战,包括相似的单中心困境和城市蔓延的控制问题。为了打破单中心困境,巴黎大区规划的基本思路是通过轨道交通系统的外延,基于公交站点的临近性、已有基础设施情况和产业发展潜力确定需要重点加密的城市化地区,从而将其培育成区域中心。值得注意的是,为了保证多中心的实现,除了强有力的公共交通的支撑,规划还通过分类导则的形式,对不同的政策区提出了住宅密度和就业岗位提升的具体目标,并且对可以提高城市化用地的区域提出了用地增加的上限,并划定空间拓展范围,以防止蔓延问题的发生。

巴黎大区2030规划对于上海2040总体规划的启示远不止于此。无论是编制过程中深度的各方参与和磨合,规划理念和策略的领先性,还是基于本土治理结构的面向实施的行动式规划方式,巴黎大区规划都有太多值得学习和借鉴地方,有待进一步的研究和探讨。


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图:巴黎大区城市化空间方案




文章来源:上海城市规划设计研究院发展研究中心



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