潭玉峰：城镇化进程中的上海历史文化名城保护

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本文根据潭玉峰在“建筑与城市人文记忆——上海历史城镇保护的困境与对策”研讨会上的主旨演讲整理

城镇化建设推动了上海古镇的巨变，同时也出现了一些新情况、新问题。比如说传统文化与古镇规划的融合度不高，规划得好好的，但是在操作、在实施的时候觉得规划和实践的差距太大了。还有就是忽略历史记忆和传统文化遗存的保护，重硬件建设、轻特色文化，缺少风格与特色、拆旧建新，传统建筑、历史街区、人文景观遭损毁的现象时有发生。

上海历史城镇的保护和发展，文物部门在其中是责无旁贷的，尽管目前还存在很多矛盾。

2003年10月8日国家颁布第一批历史文化名镇，上海是没有的。2005年第一次申报，建委和上海市文物管理委员会（那个时候还不叫文物局）一起在办理这个事情。当时两个镇申报，南翔落选，枫泾就成为上海第一个历史文化名镇。南翔有两座北宋时期的千年古塔，非常漂亮。南翔在申报名镇的时候，在古塔旁边违章建了一个三层楼的小洋房，从文物部门的角度来说我们是坚决不能上的，不然以后上海的历史文化名镇工作就无法继续了。

一

谈到上海的历史名镇我还是很有感情的，在这二十多年的工作实践中，上海的历史文化名镇保护发展确实很快，也取得了很多成果，但问题也是客观存在的，我们历史文化名镇的保护管理机制不匹配，我们文物部门、规划部门、房管部门，还有水务、消防，沟通协调有问题。我从三个部分来谈。

一是历史背景:历史上任何一个时候，都没有像现在这么有利于文化遗产的保护，但谈到文化遗产的抢救保护问题，我们搞文物的人有一种感受：哪里说要抢救文物，哪里说文物保护的工作，突然间就忙起来了，这不是好事。文物要抢救，往往就是毁得差不多了，这个好像是普遍规律，不仅仅是中国，国外也一样。我们多年考察后有这样的体验：保护得好的、原汁原味的，一定是经济落后的地方。有一次在青海的一个历史文化名镇，我们检查以后，让专家提意见，专家一致说太好了。为什么？他们连拆的钱也没有。

近年来城镇化的建设，推动了上海古镇的巨变，同时也出现了一些新情况、新问题。比如说这个传统文化与古镇规划的融合度不高，规划得好好的，但是在操作、在实施的时候觉得规划和实践的差距太大了。

还有就是忽略历史记忆和传统文化遗存的保护，重硬件建设、轻特色文化，缺少风格与特色、拆旧建新，传统建筑、历史街区、人文景观遭损毁的现象时有发生。在上海，最近在杨浦、虹口都有这个现象发生。那么古镇上，特别是一些没有身份的历史建设、传统建筑，有的正在悄悄消失而我们甚至都不知道。这种破坏性的开发屡禁不止，影响了古镇文化遗存，地方风情的完整性和延续性。另外，求高求大、千镇一面、人工化、同质化情况明显。

2014年4月25日，住建部、文化部、国家文物局、财政部曾经发过一个关于切实加强中国传统村落保护的指导意见。2014年的5月，国家文物局召开了一个专题会议，部署了国保、省保集中成片的270个传统村落，整体保护利用工作。在住建部、财政部的支持下，实际上现在全国已经有271个国保、省保集中成片的村落，保护利用的工程已经开始了。从全国来看，中国的历史文化名镇、名村数量还是非常庞大的。第一批是2003年开始公布的，所以一直到2014年2月14日第六批公布，现在全国历史文化名镇，中国历史文化名镇有250个，中国历史文化名村有276个，镇村加起来是528个。

二是上海历史文化名镇保存的现状：1986年12月8日，上海是第二批中国历史文化名城。中华民族说上下五千年，其实上海的历史悠久，我们通过考古发掘，证实上海的先民在6000年以前，就在这片土地上生存。2007年开始，国务院开展了全国第三次文物普查，根据这个文物普查的统计数据，上海共登录了4422处不可移动文物，其中有2062处位于市郊十个区县，比例几乎占了整个上海不可移动文物资源的一半。

上海的郊区不可移动文物的数量超过总数的一半。为什么要统计这个数字？因为从分布规律来看，大多数是集中在城镇，集中在传统村落，集中在历史城镇。所以我们这个历史城镇的文化内涵，实际上是非常丰富的，从这一组数据里就可以看出来。上海现在有中国历史文化名城10个，名村2个，传统村落5个。传统村落现在已经前后公布了三批，但是遗憾的是就跟江南古镇申遗一样，上海仅第一批有5个传统村落，后来第二批、第三批都没有。全国有3000多个重点镇，但上海只有22个。另外还有一处鲜为人知的，上海市一级的历史文化镇。1980年代后期，上海曾公布了4个上海市一级历史文化名镇——嘉定、南翔、朱家角和松江镇，前三个现在都已经公布为中国历史文化名城了，只有松江镇，还只是上海市历史文化名城，甚至现在可以说徒有虚名，不仅知道松江镇是上海市历史文化名镇的人也不多，就是在我们圈内、业内也极少有人知道。

上海在报国务院第三次文物普查办公室审核后，最后核定了4422处不可移动文物文物。这个和我们历史文化名镇以及今后的保护实际上是密切相关的，也就是说，现在经过第三次文物登录的这些不可移动文物，实际上在我们历史文化名镇、名村的保护中几乎是成为了一个症结，成为一个瓶颈口，也成为我们做规划的一个疑难杂症。每次在审批规划时，都或多或少地会碰到这个问题。这个是整个上海市不可移动文物的统计，里面是包括新发现的、复查的古遗址、古墓葬、古建筑，特别是已消失的文物，这张表里面已消失的文物经精确统计有700多处。我们在2007年开始上海市文物普查，基本数据在2009、2010年的时候就有了，这700多处已消失的文物是2010年时间的情况，现在估计这个数又得往上涨了，我个人判断，最起码涨了四五十处肯定是有的。就全国的情况来看上海还算是好的，但是并不是说，消失得少就是好的。我们的目标是已经登记公布的，法律要保护的，就一个也不能拆。这个表把上海第二到第六批的中国历史文化名镇的汇总表，把批准文号、公布时间都对上了。上海第五批最多，一下子就有四个镇。

二

上海历史城镇保护利用、保护发展的过程中凸显的各类问题，我把它归纳为三类：一是政策导向，规划决策层面。第二就是运行操纵，经营管理层面。第三是基础保护，下行建设层面。主要是三大类，当然这个三种类型下面它还会分一些具体的类型。

第一方面就是法律体系不完善，现有规划不全面，互相之间重叠的、冲突的还是有。比较突出的矛盾是历史文化名城、名镇、名村保护条例和国务院的历史文化名城、名镇保护条例。历史文化名镇申报的条件要求有两个历史文化街区以上，所以上海的历史文化名镇在申报的时候，其基础都是上海历史文化风貌区，郊区共有32片。在上海使用的是历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例，对我们32片郊区，城镇的历史文化风貌区的保护管理更实用、更有指导意义，而文物保护法很粗、很原则。特别是文物保护法21条，不可改变文物原状，把一般的历史建筑的保护和使用定格了，这样看来实际法律远远地滞后了。上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例的颁布，对上海的文化遗产的保护，起了很大的作用，从某种程度上，它解决了保护和利用的矛盾，但是从依法行政的角度又确有问题。因为历史文化风貌区，也就是说上海历史文化名镇，按照地方法规是规划部门和房管部门作为主管部门，文物部门是不参加的，但显然文物部门不参加肯定是不对，因为历史文化名镇、历史文化风貌区里面，肯定有文物建筑，有不可移动文物，这就是一对矛盾。

同时，历史文化名镇保护规划没有和名镇总规相衔接。因为历史文化名镇的上报规划，实际上都是以历史文化风貌区为中心，范围相对比较小，但实际上很多古镇的整个镇域规划，是远远超过保护的核心范围的。所以这个总体来说，保护规划和总规没有衔接，造成了规划滞后的现象。

属于文物的历史建筑，有四个保护级别，都受到法律保护，要拆也不是很容易。但是现在上海的历史城镇里面，规划上的保留历史建筑地位很低，在操作中随意性大，往往就不重视，得不到法律的保护，往往就在政绩工程中就毁了、改了、拆了。我认为需要明确身份的，主要就是这几个大的类别。一是第三次文物普查已经登录，但还没有依法公布为文物点的，它的保护受到了威胁。二是没有被列为优秀历史建筑的，但作为预保留的历史建筑，这种预保留基本只是挂个牌，也没有历史地位。三就是历史化风貌区、传统村落、历史文化名镇中的一般建筑，它们大量保留了上海地区的特点，也都是很有价值的，这一类建筑，如果没有明确的保护要求的话，也很容易被拆。

第二个方面就是运行操作，经营管理。现在古镇的发开公司造血困难、常年亏损，它不同于社会上的一些单位，有很大的自主权，但是投入后的产出很慢，它也没有资产、没有地产，融资难、招商难。还有古镇政体部分的性质使其运营为艰，这是体制决定的。镇政府是事实上的董事长，所以开发公司在财务、工程、注册等方面，受到的制约影响很大，资金也很难完全投入古镇保护，决策的时间也慢。上海的古镇公司，基本上都是夹缝中求生存的状况，只是程度不同而已。其他还有一些问题，土地取得的成本高、保护项目启动难、商业开发同治化、业态散乱无规划、居住条件难改善、村镇衰败人口乱、消防安全隐患大、突发状况扑救难。社区支持力不足，文化挖掘不深入，这些现象到处都有。

第三方面是实际应对的策略，实际上是一些思考:友邻浙江、江苏省在历史文化名镇、名村保护方面，都有条例，上海没有。因为定了这个条例以后，就可以有针对性地对上海的历史文化名镇名村的保护提出很多可行性的措施，而现在很多城镇、村落发展中有很多瓶颈口无法解决，这也是受制于法制。

我们在历史城镇、历史村落保护发展的过程中，一定要正确处理几个关系，一个是政府保护与全民的关系，一个是单体保护与整体保护的关系，还有就是合理利用与可持续利用以及文化遗产与文化资源的关系。需要制定鼓励古镇历史建筑再利用的实施办法，我们目前的法规和规划只有问责、干预，但是大批没有明确身份的历史建筑，更需要落实鼓励措施。要吸引社会的资金，要引起公众的关注再利用，我们说的再利用，不是随意搭建、改建，而是保持并且激活原始风貌的保护改造。同时再利用，各个村镇要体现自己的地域特色，不能完全是统一化。应该积极引导，吸收社会资金投入古镇保护利用的项目。最后就是要建立古镇保护管理的机制，这个机制实际上里面就反映出很多困惑、矛盾，都在这里面。

文章来源：东方早报作者：潭玉峰