参与式社区规划：城市规划世界里的童话国度

发送原创文章至admin@caup.net，可申请注册邀请码

您需要登录才可以下载或查看，没有帐号？注册方式

x

本帖最后由路司祈于 2015-7-29 12:31 编辑

1、巨人的花园：比拟城市规划中的社区充权

你有听过这样一个故事吗?

在某个国度里住着了一个孤独的巨人，他坐拥一个花踪处处的神奇花园，却从不对外开放，并在花园外建造了高高的围栏及警示标语防止镇上的其他人入内。终于，某一个清晨，住在镇上的小孩子们攀越了高高的围栏到花园游玩，花园里的花开得更灿烂了。然而巨人回来却把小孩子们都赶走了，顷刻，花园里的花儿凋谢结霜，而鸟儿蝴蝶都不再歌唱飞舞了。巨人后悔不已便把花园周围的围栏拆走，并重新邀请小孩子到花园游玩。

王尔德笔下的这个童话故事烩炙人口，用来比拟现代城市规划发展过程中对公众参与的引入同样寓意深长。自1950年代开始，由下而上的社区参与式规划开始萌芽，并在美国及亚洲的一些地区如日本及台湾渐渐茁壮成长。城市规划作为公共行政体系上的一株重要的令牌，在城市规划的权力版图里——更是各方持份者话语权角力的主场，从土地正义到永续发展，从城市空间的设计到人的生活模式，无一不充满了资源紧缺下的矛盾及反思。而种种反思及自省背后立足的价值皆剑指一个老掉牙的问题——“空间权力的谁属及运用”——经典的规划自省。这个问题放在地产霸权烽烟四起的城市发展脉络中，不仅具有独特的时代意义，更为参与式规划留下一条伏线。

2、序曲：公民社会的一种自我醒觉

把镜头拉回至澳门，规划政治不分家。近年，由于不健全的公共行政系统以及低透明度的决策过程，港澳两地公民社会所面临的形势都是相当严峻。而城市规划，由于过去长期城市规划法的缺席及受低透明度决策过程的影响，成为最烫手山芋之议题。与此同时，公民力量的体现亦是前所未见的成熟。尤其是在香港，艺术、社运、专业人员、学者及媒体，都各司其职地形成了一张强而有力的支援网络。在澳门，尽管社区规划仍是一个很崭新的概念，但是在城市规划无法满足公众期望的情况下，社区自主的参与式规划的必然性却是呼之欲出的。

上面照片是2011年由我城社区规划合作社主办的社区参与活动，名为都市爱慢行。旨在推广澳门慢行交通。我城向交通部门借用城市停车位，临时改为绿地和单车径，并配合互动式的展示板，鼓励市民发表意见及关心自己的社区环境。市民可就不同的范畴，以心形贴纸写上心中的想法并贴在展板上，亦可贴上不同颜色的圆点，以表示需要改善的城市环境。

3、绘画蓝图之炼金术士：规划师在传统规划模式中的角色——社区

虽然谈判及游说都是每个城市规划工作者的必修重点，但在传统的作业模式中，沟通不过是一种以达成各方持份者利益一致为本的博弈，一切都以讲求效率为先。这主要体现于规划过程中目标对象的选取及对话的模式。在这种专业主导的模式中，过往城市规划师的主场都是在办公室及图则上的点线面，而技术性的语言已足够应付。但是在社区自主的参与式规划主导的时代里，从场景到目标群众，城市规划工作者的工作模式发生了翻天覆地的改变，城市规划工作者如何才可以有效参与，而单凭专业知识是否就能胜任参与式社区规划?对于其他力量的介入，政府如何能更充份地支持？

4、规划师不是主角：参与式社区规划中规划师的角色

在参与式社区规划主导的规划模式中，城市规划工作者充当技术支持的角色，规划设计不再是建筑师及城市规划工作者的主场，和各方持份者、当地社群沟通及协商成为最关键的核心工作。而这种专业人员作为支持角色的前提是：我们相信城市规划不是一门高深的专业，而是建基于人对环境及生活的一种先天洞察和感知。专业和社群之间的差异往往在于双方所运用之语言及经验，在讨论咨商的过程中，专业词汇以及艰深的语言往往让参与者可望不可即，因此城市规划工作者应尽量采用简易平白的语言，以尽可能拉近双方的距离。

都市爱慢行活动成果

除此以外，在实践社区规划的过程中要克服的问题，莫过于在专业判断和社区居民期望之间的平衡木上作出取舍，对于接受传统训练的专业人员来说，这有时更是一种挑战。举个例子，由于澳门的停泊空间的数量远低于驾驶者的需求，因此在澳门街巷规划及设计的公众参与过程中，不少参与讨论的持份者都期望在街巷空间的规划方案中能优先满足他们的泊车需求，在个别的讨论中，当需要在停泊空间和步行/植栽空间两者中作出取舍，停泊空间絶对是参与者的优先选择，这种选择对不少城规工作者及建筑师而言，却成为一种两难。第一要务是力尽所能向参与者利害并陈，向当地社群解释各种方案对于社区、环境及生活模式不同程度的影响。其实，这种两难的窘态很多时侯仍是可以透过设计手段解决，然而值得我们反思的是在参与式社区的规划过程中，专业人员到底要如何演绎“以人为本”，而一些技术上的底线应该怎样划起，是每位前线的规划工作者需要思考的。

对于承担推进参与式社区规划的地区组织/非牟利机构而言，专业人士从何而来呢？在台湾，便有“社区规划师”的认证制度，以鼓励及保障专业人员更积极地投入社区规划事务。其实，参与社区事务及协调公众参与应为专业人员的一种基本必备经验。别老说在社区规划的过程中专业人员如何去教育公众，其实他们才是需要接受公众洗礼的一群，社区这里是城市规划工作者的课堂。长远而言，应考虑在城市规划/建筑的专业认证框架中，把社区服务的经验列为每年必需要满足的条件。

近年最让人感叹至深的参与式社区规划的模范案例，非香港囍帖街案例【1】莫属。在这一事件中，民间主导的“哑铃方案”赢尽掌声，虽然最后方案未能力挽狂澜，但是却演绎了一次社区力量及专业支持的完美协作，因此抗争式的民间自主规划无论如何是成功的。然而，抗争终究是一种非常时期的非常手段，长远的社会发展最终还得靠健全的制度予以成全。既然社区自主规划的诉求是清晰而明确的，那末如何可把这类由下而上的规划模式转纳为一种恒常机制，便是需要思考及探讨的。要知道，很多时候，把一些民间行之有效的即兴策略正式纳入机制之内，往往会变得荒腔走板。其中特别值得注意的是，一旦有政府的介入，这种地区组织/非牟利机构和政府的协作关系，往往会让本来主导的组织，甚至是参与的专业人员的独立性变得可疑，这种状况尤其常见于民主体制尚未健全以及政府公信力薄弱的社会。

5、专业人员或地区组织应如何应对？

以下是几点经验的分享：

5.1读懂文章的隠形墨水──不同持份者的潛在議題（HiddenAgenda）

公众参与的切入点及形式是多元的，然而无论再有层次以及吸引眼球的讨论、设计，最后在圆桌上为社区据理力争及守龙门的仍是专业人员。要知道，城市规划涉及公共资源的再分配甚至利益博弈，因此，从事社区规划的从业人员必须具有敏鋭的政治触觉，以洞悉不同持份者的潛在議題（HiddenAgenda）。谈判协商的过程中更要保持警惕，慎防所有对当地社群、环境及地区历史造成不可逆转的可能性，要知道，有些事情是永不妥协。因此，我们必须厘清自己的专业底线，也要让社区公众掌握他们的权利及底线所在。无论任何情况下，在高墙与鸡蛋之间，应该以优先保障社区的长远福址为首要原则，这种操守及价值观不仅是建基于我们的知识，更是来自居民长年累月所累积的一份信任。

不得不提的是，这种优先保障社区的原则，不代表对民意的盲从。无论什么情况下，都要有我们的硬底线。专业中立是我们最强的战衣，撇开了这件袈裟，我们甚么也不是。而其中最珍贵的在于决定我们位置的是我们的专业，而非我们的立场。专业民意互不凌驾这一原则是重要的。

华园街街巷改造计划社区参与活动

5.2时代之先知——和未来展开对话

古时，城市规划是帝王及占星术士的权利。今天，为社区争取最大的规划语权在全球各地也是势不可挡。如何才能让政府从袖口里拿出最关键的规划决策权与民共享呢？在很多貌似推动社区规划及公众参与的地区，政府的态度在协作过程中总是貌合神离，其中最突出体现在没有把上游最核心的一块——地区策略发展的这一板块还权于民。所谓的开放讨论仅局限于在政府已筛选后的既定框架下作出选择。比方说，我们当然会想探讨某一街道上能否多种树木，能否增多或减少停泊空间。然而这些看似非常具体的讨论却每每缺乏重要的前题：包括地区整体发展的想象、城市发展模式以及生活型态。如果政府仅开放一些局部议题让社区公众参与决策的话，那社区公众参与最终只会沦为沙漠上的求雨舞。然而决策权力非天降甘露，在这些问题上，需要民间及专业人员的长期据理力争。

除了要向政府争取更大的规划决策权外，社区公众本身的自我认知则是另一不容忽视的重要因素。规划的过程同时也是和社区公众共同探索的旅程：社区的本质是什么？这个问题是必须要放在更宏观的时间轴上来探讨，以求呈现更广阔的启示：沿着地区的历史脉络回顾今天所见发展之因果，推而广之从而观望社区未来。过程中，无论是地区组织或是专业人员，也应该力尽所能地，向公众展述地区可持续发展的各种可能性，让公众思考及敢于想象更长远的道路，以避免让讨论沦为只以今天论今天的短视情况。毕竟，社区规划的最终目的不是解决一时之空间争议，而是透过共同形塑社区环境的过程重新构建适用于今天的时代精神。

5.3地区组织／非牟利机构——社区的堡垒

地区组织／非牟利机构是推动以至落实参与式社区规划过程中一个不可缺少的催化剂。以城市（社区）空间及环境议题作为切入点的组织仍在起步阶段。对于这些组织而言，最核心的工作莫过于和当地社群建立起彼此互信的关系，这一方面需要长时间的投入及累积，而更大的挑战则来自于受生活型态转型影响而社区网络日渐崩解这一现状社区。当然，重新缝合社区网络的肌理及凝聚公众力量正是参与式社区规划本身的终极目标。而为达到这些目标，地区组织必需（1）寻求专业人员的支持：承如前文所述，地区组织在社区规划的过程中最缺乏的其实是专业人员的支持及协作。因此建立更多渠道吸引专业人员参与是关键一环。（2）争取更多社会/民间的共同协作：社区规划不独是持份者、专业人员以及政府之间的工作，作为地区组织，应凝聚不同类别的艺术工作者，透过多元媒介引领社区发挥想象。（3）开展讨论设计：如何把社区居民的意见诠释成为规划方案呢？试想像在实际操作过程中，每个社区居民都你一言我一语的表达对理想生活环境的意见和想象，负责协论的规划人员应当如何整合意见呢？要更有效地整合出社区主导的规划方案，关键在于在开端之时，厘清我们需要社区居民思考的问题，由概念的归纳到设计细部的确定，均需要在讨论设计层面上逐步推敲。

华园街街巷改造计划社区参与活动

不得不提的是，近年很多地区在推广参与式社区规划，而当中同时输出一种讨论圆桌上邻里守望相助共构美好家园的温馨场面。彷佛只要有协商的渠道，所有问题都能迎刃而解。然后现实世界中并不如此，其中最让人头痛的还有别人之后花园——邻避后群症之问题。对比起传统由上而下的单向咨询方式，社区规划的决策流程架建了一个直接的沟通渠道，这的确有助于这类问题的舒缓，但直得注意的是，深层次的矛盾不能一蹴而就地得以解决，有时甚至需要马拉松式的沟通及说项，最不可缺的还有公开透明的信息发布。除此以外，在过往的经验中，就碰上不少当地社群反映之意见，往往不在于规划设计的问题，甚至远超于规划人员能够解决的范畴，面对这种情况，期望值管理便显得特别重要，同时相关的组织也有义务寻找其他途径协助社区寻找解决问题的方向。

6、隐形之大山：政府之角色

说到底，参与式社区规划是否会开花结果并茁壮发展，和当地的政治气候及社会土壤息息相关，从实际操作上关键在于：

（1）社区自主的方案最终能否得到落实；

（2）政府是否开诚布公开放议题让公众决策；

（3）政府是否在整个规划流程中采取最低限度的介入及干预，尊重社区自主。

以澳门的经验而言，过往由于行政关系，参与式社区规划方案大多胎死腹中社区。除此以外，既然谈到了参与式的城市规划，那么在社区充权的过程中，最终能够让公众直接参与决策的是什么？澳门目前的参与式社区规划主要以小尺度的公共空间为主，而并未应用于更广泛的地区发展策略中。值得注意的是，如果在地区定位及发展策略的决策过程中欠缺了社区公众的直接参与，最后可能会导致衣不称身的规划结果。所以，社区充权不应仅局限于小尺度空间的设计中。更让人沮丧的是，即便针对一些其实可以让社区公众发挥创意的景观细节——街道家具、铺地以至植栽，当地社群依然只能隔着栏栅絮语，而错过了亲手形塑社区景观的机会。而必须强调的是，这些看似微不足道的实践及体验，以至到笔下涂鸦能跃然于真实可见的街道景观，对于当地社群而言却是深刻而鲜活的。

值得关注的是，即使在参与式社区规划的时代，政府维护公共利益的看守角色是依然清晰的，也有清楚的底线。面对一些超级规划议题，例如設置加油站、變電站、戒毒中心、垃圾站等，切忌把议题抛予社区自决，企图撒手不管，民意不是公部门逃避问题的盾牌。

如果说政治气候是多变而且可遇不可求，那么社会土壤是需要长期培育及深耕的。笔者曾经在加洲旧金山湾区有两年的社区规划经验，当时印象最深刻的是，即使参与者的年龄、职业及背景有着一定的差距，但在讨论时，不难发现居民对于自己的社区都有着一股热情，最难能可贵的是，由于当地的社区规划已经发展得相当成熟，因此参与者都很清楚明白自己在社区规划过程中的权利及义务，非常踊跃主动地发表自己的观点及交换意见。

上图是2010年我城社区规划合作社主办的社区参与活动，名为华园街街巷改造计划，活动借用了社区的一间托儿所作为工作坊场地，由我城向社区居民介绍计划的基本情况，然后进行参与式的设计工作，由居民在我城提供的模型及材料上，共同讨论，表达意见。

7、地区可持续发展的想象：配套机制、政策的与时并进

参与式社区规划说到底，是一场社区充权及民主化的过程，因此社区规划的推进脱离不了的是其背后的政治体制及机制的与时并进，除此以外，还有适时的环境政策、土地政策、人口政策及经济产业政策的配套。不然即使有下放规划决策权的意愿及民间各方面的协作推进，再美好的想象恐怕也会沦为永远实施不了的天方夜谭。

注释

【1】香港囍帖街案例

喜帖街，正式名称为利东街，位于香港湾仔区。利东街于2010年2月因市区重建被清拆，该街曾是香港印刷业的制作及零售集中地，尤其以制作喜帖闻名。重建利东街议题于2004年开始引起香港社会的广泛关注，并引发居民长期的抗争，是香港城市规划和市区重建政策的一个重要转折点。

文章来源：中国青年规划师联盟作者：李凯欣