李继军：以人为核心的城市规划

闲庭信步

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本帖最后由路司祈于 2015-7-25 11:43 编辑

导语：
我们可以看到城市规划很有用，但在一定程度上作用没有想象的那么大。很多时候城市规划是自娱自乐，作为一种制度设计，公共政策、空间资源的配置。我们发现，在这其中很多城市提供的各种设施有的是冗余，有的却是缺失或不足的。只有规划对未来的合理科学预测，包括对未来战略思考的与经济、社会的发展，制度的需求相匹配，才能够发挥出规划的作用。李继军老师基于近期规划项目中遇到的一些问题和由此引发的思考与大家共同探讨与分享。

规划与人

从规划角度来说，其实人口与空间就是地理学中的人地关系，城市规划的编制包括管理实际上都是围绕着人来做设计与安排。

城市规划工作基本属性

城市规划工作基本属性有技术性、艺术性、政策性、民主性、综合性等方面，规划无论是做资源的配置，还是到公共政策的思考及推行的过程，其核心的指向都是围绕着其基本属性的五个方面来执行。这其中涉及到城市形态的问题，价值取向问题，但最终都指向人。不同人口规模城市有不同的用地标准，不同人口规模的城市有不同的大项目配置依据（如轨道交通）。

城市规划工作依据

从改革开放至今，城市规划对用地规模、用地性质的划分，都指向人的就业。迄今为止，我们为业主提供的规划产品中，有相当一部分和这方面有关系，其基础就是人口，以人口规模为基本依据编制规划。同时，不同人口规模城市有不同的用地标准。现在很多只有十几万人口的城市，在做总体规划时，都希望将预期人口规模提升至20万人，只有达到一定的人口规模总量，他在城市群的竞争中才有话语权和发言权。另外，一些基础设施如轨道交通没有人口规模支持也无法立项，这一系列因素带来了规划方面的变革。在过往计划经济形态下衍生出来的以人均为标准的测算方式是一种尽可能公平的资源配置方式。

人口变化引发的规划响应

人口的发展和经济的变化密切相关，其中的关系分为四个阶段：

第一阶段：1949—1978年。

这一时期基本政策背景是消费的城市变为生产的城市。规划是苏联模式—计划经济。规划是为了落实国民经济计划到生产、生活，并指导城市生产生活。基本是“规划=计划”。

第二阶段：1978—80年代末。

这段时间中国社会处于改革开放初期，依然受计划经济影响，但规划的广度和深度方面有所突破。规划用于指导城镇体系的发展和城市基础设施建设，为现代化建设奠定了基本框架。可以概括为“规划=社会”。

第三阶段：80年代末—2014年。

这是改革开放深化和经济大发展阶段，规划特征表现为以管理的现代化为目际、加快城市化进程。规划主要是指导城市建设的完整功能、综合效益、文化、环境目标现代化。“规划=法律”。

第四阶段：2014—至今。

我国处于社会转型发展期，国家战略与技术周期叠加。规划内容与形式需要创新，突出差异化。现如今的规划已经不仅仅是传统的组合模式，还要考虑多方面的尺度：

一.国家尺度

1.老龄化

2010年第六次人口普查数据显示，大陆60岁及以上占13.26%，已进入老龄化社会。从老龄化问题来看，不同地区老龄比例不一样，沿海地区相对比较高，内陆地区相对较低。在《社会养老服务体系建设“十二五”规划（2011-2015）》中，提出“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”；在2012年12月28日修订并公布的《中华人民共和国老年人权益保障法》（2013.7.1实施）中，以法的形式进行明确，建立三个层级的社会养老服务体系。

2.低生育率

据第六次人口普查显示，出生率仍处在逐步下降阶段。据2012年12月12日《东方早报》报道：被调查的上海市80后已婚夫妻中约有80%的夫妻符合双独可生二胎政策，而当年1-9月份的户籍人口二孩率在8%左右，条件放开二胎仍难以有效提升生育率。

3.人口流动

人口回流新特点显现，由北上广回流人口并不回流到原居住地，而是回流到原居住地的相对集中地如县城等。流动人口呈现新的流动趋势：城镇化整体减速，城市外来人口规模趋势性下降(未来预计在700万人/年左右)，且迁移模式从单人流动逐步转向举家迁移。城市流入人口从大量流入逐步转向“局部控制+局部回流+局部收缩”的模式。除上海以外，长江经济带均出现了人口回流的现象。

在当前人口流动呈现明显家庭化趋势的情势下，流动人口的定居意愿和对未来的打算亦随之发生了变化。流动人口在流入地居留时间长，呈现“流动人口不流动”之势。《中国流动人口发展报告2011》显示，其监测的流动人口流入地连续居住生活时间平均接近5年，79.5%的流动人口在流入地居住超过1年，53.2%居住超过3年，36.7%居住超过5年，14.4%居住超过10年。

4.城镇化

中国的城镇化进程在2010年达到50%，2014年达到54.77%。从城镇化过程来看，传统劳务输出大省回流增加，出现就近城镇化态势。同时，流动人口有逐渐沉淀之势。这对流动者自身、对其家庭、对流入地公共服务政策的制定，甚至对城市化进程都将产生影响。

但是，中国各地区之间存在惊人的巨大差异，东部沿海的城市群远比大部分中西部地区富庶，调查显示2013年35个城市占据中国GDP近半江山。

同时，农村的解体：农田荒芜、村庄空置、城市侵蚀、设施超标、留守儿童和老人等等问题如何在农村建设一套新的资助完善的价值系统，是下一步农村工作的新问题。农民在既有的框架内维护自己的权益。

二．区域尺度：城镇群

从城镇群发展来看，以京津冀-燕郊为例，天安门到燕郊只有30公里，燕郊和未来的北京市政府通州驻地只有一河之隔。当地有70万人，其80%是流动人口，在骨干圈外工作，以北京为活动中心。

而上海的城镇群则集中在近郊区和内外环之间。以上海外来人口为例，城市中人的分布并不是均质的。社会、经济、文化等的差异造成了人口的空间分异。

三．城市尺度：人口特征

还是以燕郊为例，面临人口规模的失控。河北廊坊北三县地区：2010年北三县总人口118.8万，其中城镇人口83.6万。拼合三县总规，2030年总人口达到355万。其中城镇人口316万。2014年4月：全国新城新区规划人口达34亿，其直接结果就是导致了大量的“鬼城”。同时在设施配置出现困境。燕郊有77.2%工作地点在北京五环以内。根据北京市社会科学院经济所对2007、2008、2009年燕郊购房人群所作的问卷调查统计，高等级消费北京解决，燕郊地区高等级商业过剩，导致一边是门庭若市的超市、母婴店，而另一边则是门可罗雀的百货商场、购物中心。

空间对策

先行的城市居住区规划设计规范只是一个配置实施的基础，需要建立“新”人地对应关系，形成规划管控体系的响应机制。具体可以考虑如下几个对策：

对策一：强调人地关系的底线思维。

守住地区生存发展的生态环境安全底线，划定人口红线，避免对未来发展可能性造成冲击，实现可持续发展，强调在生态安全格局保护的基础上考虑城市扩张的底线，人口与用地规模。

对策二：强调以人为本的规划导向。

建设充满人文关怀的城市。建立幸福度、归属感等指标体系，对应规划内容。提高幸福度的规划（涉及内容包括：绿地规划、产业规划、公共设施覆盖等）。如2012年武汉市规划探索性地列出《建设人民幸福城市主要预期指数表》，从富足、保障、宜居、公平、文明五大方面，列出43项“计量幸福”的细化指标。

对策三：根据人口结构特征的规划响应、加强特定人群的行为研究、提升规划的精细化应对。

对策四：弹性规划机制。

人口的发展问题，在于“控制城市增长范式”和“容纳城市增长范式”并存。进入用地存量时代，在国家“严控特大城市人口规模”的要求下，对城市人口既要有积极调控人口的综合性政策，更要根据城市发展客观规律，强调应对城市发展的不确定性，可容纳人口的增长。

人口规模的调控有两个关键参数：一是从城市综合承载力和城市安全出发，合理进行人口调控。二是在满足常住人口规模基础上，兼顾旅游、商务和通勤等流动人口上升因素，对水资源、能源、交通、生态绿地、公共服务设施、基础设施供给和产业调整等要素资源的配置，作一定的弹性预留，以应对城市实际服务人口的合理需求。

在空间弹性方面，在以地控人、以业控人、空间优化等调控策略基础上，进一步强调规划对人口增长趋势、人口结构变化、人口动态变化的弹性应对策略：

一是突出设施分类分级的弹性预留标准。

弱弹性，住房等设施以常住人口调控为目标，通过年度评估，考虑供应的增加；中弹性，体育、养老、教育等，在常住人口调控基础上，适当考虑部分流动人口需求；强弹性，交通设施、基础设施等充分考虑流动人口需求，提高配置标准。

二是突出空间布局的弹性适应策略。

优化城市空间结构，疏解中心城过密人口，城镇体系构建作为承载新增人口的重要空间载体，提高空间绩效，在这些地区提升人口密度、就业岗位密度及用地建设标准，加强空间的留白，为应对城市发展的不确定性预留空间，进一步加强如新城、新市镇等对人口的集聚吸引能力。

三是突出人口结构变化的应对。

应对老龄少子化、家庭小型化和城市国际化程度的提高，根据人口结构特征，调整住房供应结构和公共服务配置标准。

四是突出人口动态变化的监测。

考虑人口发展的不确定性和动态变化性，通过监测人口增速、人口结构变化等关键指标，对可能超出规划预期目标的人口规模、结构、分布等变化做出预判，及时做出政策调整。

最后，我们的目的是在这个创新的时代把握好规划编制的趋势，让规划成为一门真正的事业，让规划变得更加有用。

文章来自：同济规划TJUPDI 新疆新土地城乡规划设计院信息中心整理编辑