2015年7月4日，在新京报社主办、中国城市和小城镇改革发展中心学术支持的“重构·睿变——国家战略下的京津冀新区域崛起论坛”上，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁作了开幕主题演讲。
以下是李铁主任演讲整理：
区域问题的核心是城镇之间的关系
今天新京报举办这个论坛应该属于非常高端的了。因为第一，基本上国内研究京津冀问题的著名专家，至少在北京的专家大多都在这里；第二，新京报的影响力很大。我经常注意到由新京报发表的一些调查，会引起上层领导的重视。由于《京津冀协同发展规划》很快就要出台，我没有参加规划的编制，也不太好直接讲有关京津冀规划的评论，避免在舆论上引起过多的误会。我今天仅就城市发展的规律结合京津冀的发展谈一些道理。
最近我们常讲的三大区域战略，包括“京津冀协同”、“一带一路”和“长江经济带”，三大战略实际上都是空间和区域战略。既然是区域战略，离不开两件事儿，一方面是区域间基础设施的连接，包括交通、管道、网络等基础设施的投入和建设，这属于钱上的问题；另一方面，产业和要素都要集中在点上，不可能投射到广大的农村，所有区域内的点之间的关系也就是城市之间的关系。所以研究区域问题，离不开研究城市之间的关系。研究点上的问题、研究城镇化的问题，根本上也就是三大区域战略和城镇化之间的关系问题。
我们可以从哪些城市入手研究呢？国际上的城市太多，最近我们和欧盟共同举办了中欧城镇化伙伴关系论坛，还和拉美、东南亚等国家共同推进多领域的城镇化合作，但是我觉得真正适合我们学的还是东亚国家和地区的城市，比如日本、韩国和中国台湾地区的城市。东亚国家和地区的城市所走过的历程，体现出的城市发展规律，对我国的城市发展有较大的借鉴意义。
即便如此，我们在借鉴之前，还是应该分清楚相互之间的区别。我们有时候喜欢引用国际理念，但是我们在借鉴一些国际经验的同时，一定不要忘记中国和其他国家、地区之间的区别。
借鉴国际经验需分清国情差距
第一、城市化涉及的人口规模。我们知道，经济增长到一定程度、经济总量达到一定规模的时候，会有边际效应递减的规律，我们有13.68亿的总人口，7.49亿的城镇人口，这是世界上任何一个国家不能比拟的。我国的城镇人口是韩国总人口的16倍，我国的总人口是日本总人口的10.7倍，在这个基础上，很多问题的前置条件将大不相同。
看京津冀区域的城镇化也是如此。京津冀区域的总人口是韩国的两倍多，接近于日本总人口，而城镇人口比韩国总人口还多一点，约是日本的一半，但是从发展阶段看，差距比较大。京津冀区域的城市化率比较高，已达61%；但日本、韩国的城镇化率都是90%多，和韩国有三十多年的差距，和日本有大概四十年的差距。
如果把京津冀再分开，北京城镇化率86.4%，已经达到了发达国家水平，天津（82.1%）也不差，虽然京、津两市的城镇化水平和日韩差距不大，但是经济发展水平、城市管理和治理水平，与日韩差距至少有二十年。而河北统计上的城镇化率是48.1%，差距更大。在这种情况下我们讲“协同发展”，怎么协同呢？最好的结果是互补，但是我们能补吗？到底是要保北京还是互补，这是当前政策制定所面临的非常重要的选择。
第二、产业结构调整是趋势。我们研究国际上产业发展规律的时候发现，发达国家城镇化达到稳定阶段后，其服务业增加值占GDP比重一般都是工业增加值占GDP比重的2-3倍，甚至4倍。我们看京津冀区域，北京已经和日本等发达国家水平相当了，天津比值是1：1，虽然已进入工业化中后期，但仍然靠工业支撑城市的发展，作为一个特大城市，服务业发展还不够好；河北更不用讲了，二产占比高达51.1%，服务业较弱。
我们看到，日本的服务业占比是72.6%，韩国服务业占比虽然只有59.4%，但服务业就业比重是76%，服务业就业比重是工业就业比重的两倍。国际上城市发展的一般规律证明，城市发展到工业化中期以后，就会出现服务业逐步替代工业的现象。这种替代我们叫做“退二进三”，不仅会对城市的就业产生很大的影响，而且对城市的整个产业结构、城市发展形态等都会有直接的影响。
城镇化人口主要向特大城市和中小以下城市集中
再看特大城市的人口比重。多年来，很多人一直在争论，在城市化高速发展时期，到底应该发展大城市、中等城市，还是小城市？实际上，根据国际城市发展的一般规律，人口向大城市或特大城市聚集是普遍现象。很多人举德国的例子，但德国是特例。因为二战后东西德分治，最大的城市柏林也分治，才使得德国走了一条以中小城市发展为主的道路。
我们看日本和韩国，基本上是以特大城市为主。日本东京都市圈人口占全国的10.4%，韩国首尔都市圈人口占全国总人口的20.2%。他们的人口向特大城市集中的趋势，只有在城市化率达到饱和后才会相对放缓，才会出现逆城市化。可是我国的城镇化率才54.77%，户籍人口城镇化率才39%，所以现阶段人口向特大城市集聚的趋势是符合国际一般规律的。如果我们现在人为的想用行政的手段逆转这个规律，其后果可能会超出政策设定的预期，从八十年代到现在，事实上已经证明了这个结果。
中国特色的经济发展和城镇化进程有一个最大的特点，就是靠行政和市场双重力量共同推动。我们知道，在中国等级化的行政管理体制下，城市主要分五个等级，有直辖市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等，这是中国和其他国家在城市行政管理体制上的区别。中国的城市一般来说，行政等级越高，城市就越大。高等级的城市通过行政手段调动资源，市场资源随后跟进。在这种城市发展轨迹中，我们怎么能把行政的作用和市场的作用区分开呢？
我们最近用五普和六普的数据分析了中国的大城市、中等城市和小城市的人口增速后发现：特大城市、千万人口以上的城市，六普期间较五普期间吸纳城镇人口的增长率达50.4%，就是说越大的城市，吸纳人口越快；另一方面是50万人口以下的中小城市吸纳城镇人口也很快，速度为52.7%，因为小城市数量多。往往我们的地级城市吸纳人口速度过慢，原因是什么呢？地级城市更多地追求跨越式发展，更多地追求城市形象，忽视了城市就业的包容性。
特大城市都市圈的最佳辐射半径是30公里
京津冀都市圈是一个大都市圈，圈里有两个特别大的都市，一个是北京，一个是天津。现在很多人设想，京津都市圈是不是可以覆盖整个河北？京津的产业是不是可以向河北迁移？这是不是一个规律？我们可以比较一下北京五环内、日本东京的核心区以及韩国首都经济圈的人口密度，北京每平方公里10000到15000人，日本14000人，首尔17000人，可见北京都市圈的人口密度并不比日韩的首都都市圈差。
但是如果我们以城市辐射圈30公里半径范围作为比较，差距就比较明显。日本东京周边有许多新城建设都在30公里半径之内。日本有很多企业家到中国来投资，他们最关心的就是特大城市，而且要看在30公里半径之内能不能拿到房地产项目，他们认为这是最好的发展区域。30公里半径是什么概念呢？从天安门到河北燕郊，距离就是31公里，可以说是在30公里半径附近。从北京到河北其他的县镇，其余的都是在50-60公里以上。
所谓30公里半径所覆盖的地域为面积2700平方公里，如果按每平方公里10000人推算，整个区域可容纳2700万人。而现在北京这个范围内才1477万人，如果强调城市人口密度时，我们能考虑到城市发展半径的因素，那么决策失误会少很多。可是我们经常听到一些学者，在谋划京津冀都市圈发展的时候，倾向于把辐射范围扩大到100公里、甚至200公里之外，是不是有悖于特大城市人口和资源分布的规律呢？
有人说韩国首尔也在搞行政中心外迁，许多企事业单位迁到周边城市，如安养市，但是外迁的成本很高。此外，韩国要把行政中心迁到世宗市，该市离首尔120公里，是一个非常漂亮的城市，但是公务员们都不愿意去，他们宁可住在首尔，早上五点起床，6点钟坐两个小时班车到那里，下午再坐两个小时班车回到首尔，也不愿意搬到那里去住，什么原因？因为生活太不方便。韩国迁都并不仅仅是考虑都市圈人口规模过度膨胀，还因为韩国首尔离朝鲜太近了，经济和军事上不安全，所以才促进了整个首都功能的外迁。所以不同的原因决定了我们怎么看都市圈、怎么实现都市圈一定范围内人口的合理配置。
我们再看日本。我们很多人都知道日本编制过六次《全国综合开发规划》，其重点内容之一就是试图遏制人口向东京集中的趋势。在日本国土交通省举办的一个小型中日城镇化交流座谈会上，日方向我们介绍这个规划的编制历程。当时我提出一个问题：“从上世纪六十年代开始制定规划时至今，东京的人口是一直上升的，从来没有出现过下降，是什么原因？这个与《全国综合开发规划》是什么关系？”。日方官员解释，虽然这个全国的国土整治规划已经编制了，但是它对城市发展的约束性不大，毕竟城市开发行为都是市场化的。现在日本又做了中心城区城市再生计划，继续引导人口进入东京都市圈的核心区。这说明日本在市场经济条件下，遵循了城市发展规律，因为人口向特大城市集中才能发挥最好的规模效应。
如果要带动整个京津冀地区包括河北的发展，那么不发挥特大城市、核心城市的作用便无从谈起。因为京津冀区域有一亿多人口，仅河北就有7000多万人口，这7000多万人口中还有50%多的农民，他们怎么完成工业化进程，怎么样完成城市化进程？是靠他们自身继续发展产业，还是依托于大首都和天津都市圈的辐射来带动？我想，在研究京津冀协同发展战略中是不应该忽视的问题。
区域间的行政壁垒影响协同发展
我们在研究日本和韩国首都都市圈的过程中，特别提出轨道交通的开放性和城市交通规模的问题。我们也听到很多人在谈到京津冀发展的时候，对断头路提出了很多的质疑。可是我们知道，中国的基础设施投入是以行政区域的管辖范畴来提出申请的。比如北京要想申请一些大型基础设施项目，要由北京市相关部门向国家发改委申请投资建设。除非是国家战略层面上提出的项目，否则和河北没有什么关系。另一方面，北京方面曾经也会担心，如果北京到河北的路修通了，会不会导致资源外移，会不会影响本市房地产的价值，会不会在一定程度上带来公共福利的流失，这可能是北京从自身的利益出发必须要考虑的问题。所以这种行政区域壁垒是我们研究区域问题中一个非常重要的中国特色的内容。
中国的行政区域和国外的不一样。国外的行政区域内，要素是自由流动的，市场要素的配置不受其他因素影响，包括基础设施和人员配置等。而中国的区域之间、城市之间的关系是一个非常强烈的竞争关系。我们在比较北京市和河北、山东差异的时候发现，二省一市在公共资源配置、人均占有资源、人均收入水平，食品及用水、用气价格等方面都有非常大的差距，北京的综合服务水平远远好于其他省市。
正因为有了这个差距，所以由户籍制度把它包起来，形成了一个相对封闭的户籍管理，来实现公共服务和基础设施的分割，也就加大了要素的单向流动。要素都向北京集中，因为北京就业机会多、公共服务好，虽然成本高，但是收入足以弥补这个成本的支出。而日本、韩国等其他的国家则不存在这个问题，因为日韩没有中国的户籍管理体制，人员的流动和迁徙以及享受的公共服务，不受行政区域的限制。
封闭的房地产小区和大院模式导致城市拥堵
再看路网密度。很多人在谈到首都经济圈的时候，把问题归结为人太多了，交通严重拥堵。并且由于交通拥堵，污染也大幅度增加。我在2014年中国交通年会上曾经提出过，中国的交通问题最主要的原因之一是我们对城市功能没有理解透彻。常常被忽视的问题是我们现在的房地产开发规模，形成了一个一个封闭的小区。据了解，北京房地产平均开发规模为150亩，自然而然形成了房地产大院。还有过去封闭的机关、部队的大院模式。大院内的路网对社会是不开放的。所以我们看北京的路网密度，每平方公里范围内只有4.4公里的路网长度，可是东京是18.4公里，纽约是13.1公里，所有这些路网是向全社会开放的。这个城市有这么多辆车，但是如果微循环系统不畅，车都涌入了主干道，那怎么能不堵车？例如我家附件最近新修了好多新的小区，每年人口十几万、几十万的增长，路网却没有发生变化，能不堵车吗？
所以很多人纠结于产业和交通的关系，而忽视了路网的建设，不仅是城市内部的路网建设，而且包括区域内的路网建设。再细分还要涉及到，是选择为大众通行的路网建设，还是选择为富人和白领的私家车通行的路网？东京高速公路少，市民出行基本上靠轨道和普通的三级公路为主。这就是为什么大东京都市圈1.36万平方公里范围内人口3600万，比北京1.67万平方公里范围内2300万人口更不堵车的原因。研究区域的发展恐怕要考虑这些看起来不是太重要，但是实际上符合城市发展规律的基本因素。
再举一个轨道交通的例子：市郊铁路，东京是2013公里，伦敦是3650公里，纽约是3155公里，巴黎是1867公里，而北京只有77公里，你们觉得这个差距适合区域内的发展吗？这也是导致北京主城区压力过大，没有办法向外扩散的原因之一吧。一个区域，如果要想与外区域协同发展，但适合于大众通行的路网密度却跟不上，那怎么能实现协同呢？
我们把大量精力放在地铁建设上，北京市城区的地铁长度确实比东京、伦敦、纽约都要高，但是路网合理不合理呢？例如，我们在编制规划过程中曾经与某些城市官员讨论怎么建地铁。谈到以往的规划和建设发现，某一任城市主官说未来要发展东区，因此，地铁的修建带着行政指令向东区发展。但下一任主官看到东区的发展规划没有按照预期实现，他提出自己的发展思路说要发展西区，当然地铁修过去了，但是西区也不会得到发展。因为这是完全违背城市发展规律的。
世界其他国家的城市市长要想修地铁的时候，都选择在人多的地方修，为什么在人多的地方修呢？一是人多的地方有人流的支撑，可以得到市场的投资回报；二是人多的地方有更多的选票支持他。可是我们的城市长官，经常只是按照自己的主观想象决定在哪个地方修地铁。然而，市场是有规律的，研究交通发展恐怕也要认识这个道理。
在研究京津冀的问题，当然北京的问题最大，我们的城市病已经到了没有办法忍受的地步，所以我们要疏解非首都功能。可是我们认为，在全国城市化率54.77%、京津冀区域城镇化率60%左右，处于城镇化高速增长区间的时候，这些“城市病”是城市发展进程中的必然现象。上世纪七十年代的日本东京都市圈、八十年代的韩国首尔都市圈都和我们现在差不多。所以，我们不能凭空想象所谓的跨越发展模式，可能我们实际上也无法超越这个城镇化发展过程所必然面临的阶段。更不能设想用福利化的方式把人迁出，只保留高端的人口结构，我想这些都是严重的认识误区。
工业和人口外迁要遵循市场规律，减少行政干预
城市越大，工业外移现象越突出。在人口高速城市化进程中，当城市发展到一定的阶段，城市工业必然向外移，而且越来越远。城市中心地区不会支持工业发展。因为工业要求的低成本土地和低成本劳动力的优势已经逐渐消失，而且环境污染和噪音一定会影响城市的社会反馈。
在京津冀发展过程中，工业企业外迁到底要符合什么样的规律呢？我想工业必然要外迁，但是迁的方式如何进行？是通过行政手段补偿还是通过市场手段？我们知道北京的问题已经基本趋于解决，更多的是控制增量的问题。但是天津怎么办？河北那些分散布局的工业怎么办？恐怕在京津冀协同发展当中，他们也要在保发展的基础上来解决产业机构调整和工业结构调整的问题。所以我们提出发展产业，疏解和带动要同时兼顾，在疏解的过程中要控制增量。
特大城市由于产业结构的逐步合理化和要素集中所带来的收益远远高于周边地区，所以应该通过产业外溢对周边不发达地区进行辐射，更要对周边为保持整个区域环境系统优化所付出的产业结构调整代价进行补偿。而特大城市的服务业外溢也要值得深入研究。从我们京津自己的发展经验看，服务业的外溢有利于促进河北周边产业结构的优化。
要特别注意人口结构的分析
很多人说把人迁出去，北京城区的房价就会下来，错了！第一，人迁出去以后，市内人均公共福利就会增加，房价会只增不减。如果核心区因人口迁出减了几百万，那原来承载这几百万人的地方用来干什么？是搞花园还是搞基础设施，还是搞其他什么建设？等于人口迁出后该区域内的公共设施所覆盖的人口减少，当然福利是优化的，那这里的房价能不高吗，恐怕比这些人迁出去之前会高很多。
第二，当房价上涨、高端人口进去后，会形成一个纯粹的富人居住区吗？错了！高端人口一定需要更多的低端人口为之服务。欧洲有大量的北非移民、土耳其移民，这些移民和我们城市里的外来人口性质是一样的，欧洲高度的福利化一定会需要低收入的北非移民来为高端人口服务，解决他们的生活需要。富人要有保姆、司机、家庭服务人员，白领也需要各种享受高端消费的服务人员。
所以在任何一个所谓想象中的高端区域，一定会有大量的外来人口进入填补服务的空白。而他们之间的服务需求还需要更多的人口进入。原来的设想不就失败了吗？设想低端人口不能进入，倘若低端人口没有了，那高端人口吃什么，喝什么？结局就是，当新区解决了人迁出的问题后，这个地区人口会膨胀。而老城区人口也不会下降，反而会有更多的人口补充进来。两个地方人口都不可能减少，甚至会出现总量增加的局面。这就是城市发展的规律，已经被中国和世界上无数个国家城市发展的现实所证明。
总结一下，要想实现都市圈的协同发展，我想要注意特大城市周围30公里的半径辐射圈。第一，交通设施必须要有根本的改善，要形成各种交通轨道构成的高密度的基础设施网络；要通过交通路网的大幅度建设来改善北京和天津、河北周边的关系。第二，控制增量、疏解存量要进行补偿，不能动用行政干预。我们看韩国的安养市，离首尔大概30公里，韩国的国土研究院原来在首尔中心是很小的办公楼，搬到安养市后，那里给了他们一幢在很大一块土地面积上盖的办公楼，他们高高兴兴地搬进去了，所以用于鼓励外迁的补偿措施要在行政手段中发挥重要的作用。
以上我讲的都是根据国际城市化发展规律所总结的道理，特别是以东亚国家作为参照系，并不针对现在的政策和规划，仅供大家思考和借鉴。
文章来源：城市中国网 编辑：钟笃粮、Hai_JP
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