关于控制性详细规划的几个问题（转博文）

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本帖最后由湟泯于 2014-8-12 12:08 编辑

写在前面的话：最近在做一个控规，对于控规用地与总规用地的衔接问题，师兄们给了我很多不同的答案，有说通过审核的总规是具有法律效力的，只能分小类，不可更改用地属性，有说要根据需要重新配置用地，细化配置公共服务设施之类，脑袋一晕乎，真不知到底是要如何，原谅我学得太渣……找到一篇博文，也算是解了我心里的谜云，发出来给大家看看，不知道是否有和我一样困惑的同学啊……最后向各位大神求同时带有上位总规的控规案例，求赐！

关于控制性详细规划的几个问题：
（1）如何认识控规与总规的关系
（2）如何认识控规的频繁修改
（3）如何认识控规的“全覆盖”
一、如何认识控规与总规的关系
（1）职能上的关系
总体规划：关注总体、全局、战略、长远；
控制性详细规划：关注具体、局部、行动、近期。
总体规划：将政府和公众对城市发展的要求，转化为未来20年城市发展建设的蓝图。通过确定建设用地规模、布局、结构和控制范围等，调控城市整体长远可持续发展。
控制性详细规划：为了使蓝图变成现实，使建设者、管理者和公众明晰如何实施、管理和监督蓝图的实现过程，为蓝图中每一块土地设定的具体的开发控制准则。调控目标是土地开发和项目建设的规范、有序、集约、高效。
控规既承担落实总规的任务，也承担着对土地开发和项目建设进行指导和控制的任务。
（2）制定上的关系
1）控规确定的建设用地规模和范围，不得突破总规确定的建设用地规模和控制范围；
2）控规确定的地块主要功能和用途，要符合总规的功能和布局要求；
3）控规既是总规内容在具体地块上的进一步深化落实，也是在调控要求上的延伸和拓展。
在制定的内容上，控规不是总规内容的简单深化和细化，而是要补充完善很多总规调控要求之外的内容。
（3）修改上的关系
作为控规的上位规划，总规修改后，控规可以进行相应修改；
1）“控规修改”不允许导致“总规强制性内容的修改”，在涉及有关强制性内容时，修改总规是修改控规的前提。或者说：不能通过控规修改违反总体规划强制性内容，损害城市的整体利益和长远利益。
2）控规修改在不涉及总规强制性内容时，可以在不修改总规的情况下，按程序先行修改，以保证兼顾公正和效率。比如一类居住用地改为二类居住用地，或商服用地改为居住用地等。
二、如何认识控规的频繁修改
对于目前各地普遍存在的控规频繁修改现象，至少有如下几方面原因：
一是：控规制定科学性不足。总规批准后，就盲目追求一次性全覆盖地完成控规的制定。规划编制单位对现状调查不深入，对控规涉及的问题研究不透彻。
二是：控规制定没有建立起因应城市发展需求变化的动态适应机制，一些城市的控规批完后就束之高阁，没有及时进行动态维护、更新管理，无法适应城市发展建设中出现的各种新情况、新问题、新要求
三是：利益主体逐利行为导致的控规修改，这也是城市规划专项治理的重点。
四是：对“什么是控规修改”存在模糊认识，既有法规没有对哪些内容的修改才属于法律意义上的控规修改做出明确规定，由此导致很多地方把所有控规内容的变动都界定为“控规修改”。
总结来说，目前的“控规修改”可分为以下几种情况：
1）针对原方案未预见到因素的自我完善；
2）针对原方案局限性和错误的修正；
3）土地利用和项目建设利益驱动下的修改。
三、如何认识控规“全覆盖”
按照《城乡规划法》关于先规划、后建设的原则，控制性详细规划的制定应覆盖规划区内的全部规划建设用地，以保证土地利用和项目建设有规划可依，也就是控规需要“全覆盖”。
但法律对如何实现“全覆盖”并没有做出规定。在目前各地关于控规编制的实际做法中，有几种常见做法：
（1）一次性编制，一次性审批。总体规划批准后一次性把规划建设用地范围内的控规编制完成，一次性审批；（重庆等）
（2）分期编制，分期审批。根据土地开发和项目建设需求，分期、分批地编制审批。（大多城市目前的做法，跟着用地和项目走）
（3）一次性编制，逐步深化，分期审批。总体规划批准后，着眼于城市整体，把总体规划确定的建设用地全部纳入控规编制考虑范围，但对近、远期开发地块采取不同的编制深度，根据土地开发和项目建设实际需要，逐步深化，分期、分批进行审批。（深圳）
（4）分层编制，分期审批。总体规划批准后，先把规划建设用地范围划分为若干规划控制单元，一次性编制完成单元规划，落实总体规划确定的交通、市政、公共服务设施和“四线”等控制要求，然后在单元规划的基础上，再根据土地开发和项目建设的需求，分期编制审批地块层面的控规。（北京、上海、武汉等）
（5）优势和弊端比较：
1）一次性实现全覆盖
优势：一次性实现控规全覆盖，保证了“先规划后建设”原则的落实，总规对城市整体性的控制要求容易落实。对于规模较小的城市或镇，比较适宜采用。
弊端：过度超前，对中、远期用地的控规要求，到实施时不适用，结果是频繁修改规划，规划权威性、严肃性受到损害。
2）分期编制、分期审批
优势：主动性强，与城市发展建设的实际需求结合紧密，对具体地块的开发利用和建设实施的规划控制要求容易实现。
弊端：对城市整体性规划控制要求的落实和体现不够，更多地关注“局部地块”，缺乏对城市整体和各片区功能、容量、风貌控制等的系统考虑。
3）一次性编制、逐步深化、分期审批
优势：一次性编制，有利于落实总体规划对城市的整体控制要求；在内容深度上逐步深化，有利于根据城市发展建设的推进，逐步深化落实土地开发和项目建设要求；分期审批可防止过早定案导致规划脱离实际要求情况。
弊端：技术队伍要求高，投入大。需要有特定的管理和技术支撑队伍，对控规的编制、审批、实施、管理、评估、维护和修改，进行全过程、持续性的投入。
4）分层编制、分期审批
优势：既有利于总体规划整体性控制要求的落实，又有利于提高规划的适应性，避免频繁修改。
劣势：增加了一个单元规划的编制工作层次，增加了工作量，对于中小城市而言，没有必要；作为一个工作层次，由于没有法律规定，对单元规划的定位不易把握，个别城市存在以单元规划替代控规的倾向。
与上一种方式在本质上是相通的，都是通过对“城市整体性规划控制要求”与“具体地块规划控制要求”的合理分离，满足不同的城市规划调控意图和需求。