曹建海：中国“城市病”的政策根源

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当中国城市的规模达到450万人、人口密度达到约8000人/平方公里时，城市规模和人口密度对于城市可持续发展的正面影响不再显现，“城市中国计划”称之为中国城市可持续发展的拐点——这是一个很有意思的发现，而与此相较，上述拐点并没有出现在国际案例的发展路径上。国际领先城市在利用高人口密第带来的经济优势的同时，仍能维持民生保障、社会稳定及高效的资源分配利用。

对比日本的东京和中国最发达城市上海2011年数据，东京人口稠密度为14440人/平方公里，与上海的14827人/平方公里相差无几，但东京人均GDP为72000美元，上海为13000美元，东京是上海的5.4倍；每平方公里GDP产出，东京为10.42亿美元，上海只有1.88亿美元，东京是上海的5.5倍。如果考虑到当前上海的住房价格已经超过东京，上海在经济发展、人民宜居、环境治理、交通管理水平、社会保障等方面，与东京等国际大都市之间，无疑存在着无法填补的巨大鸿沟。

原因何在？而在中国的新一轮城镇化规划中，中国的决策者和执行者能否避免再蹈不可持续发展的覆辙？

对照当前国际城市规划和开发中普遍倡导的“精明增长”（Smart Develpment）的原则和标准，如绿色节能、艺术性城市设计、高质量住房、大量的开敞绿地、倡导使用公共交通和非机动交通、种族和阶层的多样性、良好的社区环境、尊重历史、强调公共参与等，当前中国城市发展的几个致命弊病及其成因是亟需解决的。

首当其冲的就是城市规划和建设中普遍存在的“摊大饼”顽疾。所谓的“摊大饼”就是以现有市区为中心，向城市郊区圈层无限扩散的城市发展，例如北京市已经扩张到七环。一般而言，当城市规模不庞大时，集中的城市发展有利于节省建设成本；但是当城市规模很大时继续无边缘的发展，也必然带来交通、环境、住房、社会治安上的诸多问题。“摊大饼”式的城市布局，对于中国城市规模和人口密度拐点，具有很强的解释力。

这种普遍的“摊大饼”格局的出现，与当前中国城市政府普遍依赖土地财政和土地市场经营密切相关。2013年中国地方财政收入6.8万亿元，地方财政之外的土地出让金高达4.1万亿，相当于地方财政收入的60%。巨大的利益机制使得地方政府在土地利用上锱铢必较，几乎不愿意拿出土地用于公共绿地、开敞空地。城市沿中心区密密麻麻、严丝合缝地向外摊开，导致城市功能混乱、人口无序、交通和环境拥堵。

包括二、三线城市在内的几乎所有中国城市都出现了较为严重的“大城市病”，与这种城市经营理念支配下的“摊大饼”城市格局直接相关，并且这种格局在相当长时期无法改变。

第二个问题就是城乡分割严重、“城市如欧洲，农村如非洲”的发展格局。在中国的法律中，只有城市中的土地和建筑物可以确权和进入市场交易，农村土地和建筑物只拥有自然形态的使用价值，不能得到等同于城市的产权属性。这导致了只有通过政府征地、土地国有化即土地所有权发生转换之后，土地才能通过出让和转让使用权的方式实现“私有化”和市场化，而保留了名义所有权的集体用地，则更接近自然经济和受禁止的非市场化状态。

城市政府注重在城市规划区划范围内的基础设施建设招商引资，并通过加大基础设施投资实现“生地变熟地”的圈地运动，以利于下期环绕城区的新区开发。农村土地和建筑物的未来命运，靠近城市边缘的，有望通过征地和拆迁获得一定的经济补偿；自主开发住房并用于销售的，属于现行法律禁止的“小产权房”，其前景普遍不看好；远离城市的农村，由于基础设施投入严重不足，加之大量青壮劳动力留在城市，经济发展严重落后于城市，呈越来越严重的边缘化倾向。

中国高层强调实现城乡一体化的新型城镇化战略，但是如果不能建立国有土地和农村集体土地两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，上述目标的实现必然困难重重，甚至会南辕北辙。

与“摊大饼”同时发生的中国特有的城市化现象，还有普遍的大拆大建，不顾损毁历史风貌。大拆大建几乎是目前所有中国城市领导人的偏好，美其名曰城市改造和城市现代化。由此中国成为世界最集中的大工地，无数建筑物被拆毁，一座座新的建筑物平地再起。这种依据“破窗理论”而进行的大拆大建，一定程度上成为推动建筑施工建筑材料等相关生产活动的源泉，因而拉动了短期的经济繁荣。

实际上，任何建筑物都属于过去劳动的成果和社会财富积累的一部分，如果建筑物还不足以危险，最好的方式是进行加固和修缮，既可以维持其历史价值，又可以保存好这一社会财富。然而，由于土地产权制度及土地价格的扭曲，拆除现有建筑建造新建筑这一野蛮的生产方式，反而成为地方政府和开发商最重要的牟利和创造GDP的工具。目前中国各个城市空气污染严重，与大拆大建引起的建筑垃圾、空气扬尘等直接污染以及钢铁、水泥、能源生产等间接污染不无关联。

对于拥有很多文化历史建筑的城市，大拆大建意味着对城市历史风貌的不可挽回的破坏，新建筑也不意味着财富的创造。根据所属区域的历史价值，进行分片区或保护型开发建设，显然应是中国当前各个城市政府急需纠正的倾向。

最后要提及的一点是盲目招商引资和乱上大型项目。目前中国城市政府发展经济，一靠招商引资，二是通过土地经营开发和直接兴建大型基础设施项目等直接经济活动。在招商引资方面，各地为了追求GDP增长，普遍存在着不计后果盲目引自产业问题，通过虚假环评等方式规避公众反对，引入高污染、高排放企业或危险品生产储运企业。

由于中国生产要素市场化推进滞后，城市政府通过对土地、劳动力、资金、矿产资源、生态环境等等要素的不合理定价吸引投资者，由此导致各地资源过度开采、土地过度开发、环境过度使用、资本过度重化工业化、效率偏离最优路线的后果。这些城市短期经济增速快，但由于错误的招商引资，在生态安全和可持续发展方面种下了巨大的隐患。

由于中国税收的“产地”征收特征，客观上助长了地方政府不顾自然资源和生态环境承载能力，盲目将工业企业进入本地的倾向。在城市基础设施建设方面，各地不顾环境评价和项目可行性，而是以政府卖地为偿还保证，借助融资平台，通过发行城投债、银行信贷、信托资金甚至高利贷等方式融资，乱上大上建设项目，试图将未来20-30年需要的基础设施项目，在现任领导一个任期内完成。由此给地方带来的巨大偿债压力，迫使其将主要精力放在推高当地房价和维系地产泡沫上，以期在土地市场上获取较高收入。这种严重排斥公众意愿、甚至不惜以损害民生为手段的城市经营，如何能令公众对地方政府满意？

据此，中国城市发展的不可持续性，既有土地制度改革落后的问题，也有顶层设计中的片面追求保增长、GDP考核机制以及地方政府约束机制缺失有关，这需要通过政治、经济、社会等领域的进一步改革，为中国城市发展创造一个由市场、公众决定资源配置长效机制。

这个长效机制包括：第一，因循公众意愿制定的符合“精明增长”原则、由政府严格执行、不得任意更改的城乡规划；第二，构建城市和农村平等地权的一体化发展机制，促进宅基地、农村集体建设用地入市，建立统一、有效的城乡统一土地市场；第三，建立居民财产神圣不可侵犯的保护机制，防止地方政府借口城市改造等，肆意侵犯居民财产；第四，以消费税代替增值税的方式，消除地方政府盲目招商引资的经济动因；第五，建立城市地方政府公共服务机制，基础设施投资项目实行政府行政首脑终身责任制；第六，建立最严格的、不可逾越的、有效的生态环境保护制度体系，并对领导干部实行资源环境离任审计，建立损害责任终身追究制度。

按照上述的规则来对比中国新出台的城镇化规划（2014-2020），可能还有很多的“规划”需要引入市场化和公众化的因素，而京津冀的一体化究竟如何实现，或许是一个很好的观察政策落地的案例。

原文来自：中国社科院工业经济研究所研究员曹建海为英国《金融时报》中文网撰稿