荷兰的土地规划经验

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荷兰的土地规划经验作者：Leon Verstappen 来源：南方周末 2014年04月16日浏览：52 为什么要比较荷兰与中国的土地征收？因为两国有很惊人的相似点。比如荷兰人口密度是最大的，有1700万人口，但只有42000平方公里的面积。中国人口密度非常大，特别是东部区域。第二是城镇化推进跟中国是一样的，83%的人口居住在城市区域，但我们只有两个城市达到一百万人口，有许多中小型城市，只有很少人居住在农村。另外，我们还是一个三角洲国家，27%的国土低于海平面，如果没有拦海大坝，20%的国土会被海水倒灌。对这些区域的居民来说，水是非常重要的日常生活话题。为了处理这些问题，我们有专门负责水的管理组织。和中国一样，食品安全、粮食安全也非常重要。中国显著的成就是粮食基本自给自足，这是非常卓越的成就。荷兰52%的土地是农用地，生产了大量农产品，是世界上第二大农业出口国，第一是美国，第三是法国。 我主要讲讲荷兰土地法的一些基本原则，包括区域规划、土地使用、土地储备征收的一些政策。 土地制度改革和土地良治原则有几个：一是有效的体制。包括规划和意见的透明度与公开性；决策的民主化，由人民来做出决定。二是非常现实地看待大家的经济利益和环境利益，用法律保障居民不受其他居民或政府违法行为的侵害，获得一定的资金资源进行土地区域的规划，资金主渠道是税收。但目前做法也有严重缺陷，民主意味着决策过程非常冗长。比如在荷兰修一个双轨铁路，17年时间才修成。因为有130多次公民参与的诉讼，政府70次败诉。1992年的预算是30亿欧元，但修完一共花了47亿欧元。由于要充分考虑公众的诉求，导致有大量拖延和成本上升。荷兰政府现在希望加速或简化参与的过程，同时又不侵害公民的正当权益，在政府利益、公众利益、每个公民利益三者间找到平衡。按照荷兰法律，一块土地的所有者可以独享这块土地带来的利益。按照我们的《民法》，在这块地上他干什么都可以，除非会带来社会动荡。在绝大多数欧洲国家，有公法与私法间的矛盾。私法主要是管理个人之间的关系，公法管理政府与公民之间的关系。这只是粗浅的法律制度区分，任何规则都不可能没有特例，政府仍然可以扮演私人的角色，而且私人也可以行使公共的权利、政府的权力。什么时候这两块有交叉？按照荷兰法律的规定，政府作为土地所有人所受到的法律管辖和私人土地所有者所受的管辖一样，政府可以像私人拥有土地，其权利状况，也类同于私人拥有土地时的权利。现在荷兰的立法机构发布了一系列法律进行详细规定。如果要在自己的土地上造房子，要有建房许可；建工厂也要获得大量许可，比如环评、安全评估通过，才能把工厂修起来。所以对土地的使用权利不是绝对的，在这种权利上有各种各样的限制和规则。土地使用不是孤立的，与周围地的方式要有联系，才能有效使用土地。涉及公共利益，所以政府有必要对不同地块进行规划；涉及当地居民利益，比如你邻居的土地只能用来建房，如果在家修购物中心，你的土地价值马上会受到影响。如果土地使用全由政府决定，个人利益肯定有风险。所以，定义公共利益很重要。公共利益是指在民主和合法的决策过程后确定的利益，这个决策过程必须是公众参与的民主决策过程，才能得到公众的认可和支持。市政区划非常重要。区划是非常重要的空间规划，在区划中会描述一块地的预计用途，画一个市政地图，规划得很详细。当然也有城市做得非常简单，它反映出一个政府对当地空间区划的想法，根据规划才能对土地进行征收。只有土地的使用目的在规划中与实际应用不一样时才能征收。荷兰怎样进行分区规划？分区的规划由市区一级的理事会或市区政府做出，市区政府官员由市区居民共同选出，所以大家可以看到分区规划的意图、用法及人们的话语权。通过参与式的方法，使市区公民更公平地参与。如果一个人想搞建设，要从政府拿到建设许可证，政府是否给他发许可要看区划规定，如果不允许修，就不给他发许可，如果允许，相关的标准都满足了，政府必须发许可，这是一种权利保障。另外，政府必须遵循两个关键原则：一是如果后面的市政区划影响到以前公共区划，政府必须要循正当程序，予以确认。二是市政府必须遵循省政府和国家政府大体规划的要求。荷兰有全国性的区划，上空间规划网站可以看到整个国家非常详细的全国规划，完全透明公开，市政府必须要遵守全国区划的要求。区划修改有大量的公众参与。对各种发言、讨论、质疑，政府要做解释和宣讲。如果区划修改直接影响到某些公民的土地权益，可以提起诉讼，由法官进行审查，他们可能会获得赔偿金。修改区划后，受损公民可以获得政府的全面补偿。