三规合一的相关观点

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在城市规划领域，“三规”如何统一是困扰专业人员很长时间的问题。国家发改委公布了全国主体功能区规划，其实已经在用空间的概念来审视一个整体的社会发展的规划。同时，原来的国土规划和城市规划、土地规划，也都开始重视社会的综合发展指标。困扰我们这么多年的“三规”不统一的局面，在这样的发展趋势之下，是否可以带来一个较好的弥合时期？

李铁：所谓“三规合一”，“三规”就是：发展规划、空间规划和土地利用规划。其实还有很多其他规划：环境规划、生态规划、专业性规划等，但主要影响城市发展的是前边这三个规划。这三个规划目前由三个部门管：发展规划由发改委负责；空间规划由建设部来牵头，各地的建筑规划院和大学来负责编制；土地利用规划基本上由国土部门来负责。这有很深的历史渊源。

第一是“发展规划”。它基本源于我国的五年计划，是一个上行下效的规划。比如说，在过去计划经济时期，我们制定了一个国民经济发展指标，全国一统的发展指标。每年的增长速度、每年的财政收入、每年的就业数量、包括资源的配置，大体状况都由国家规定。现在这种自上而下的发展规划恐怕就受到了现行体制的挑战和约束。地方是不是能按中央的这种目标发展？它有否强烈的发展动力按照你这个目标来执行？这些年，中国经济发展中时常有宏观调控，但事实上，效果非常有限。所以，看到这种有限的效果，我们就想到了，既然整个地方的经济增长速度、发展水平以及发展模式已经和中央的要求相去甚远，那么这种发展规划、这种传统的方式是不是还是和我们国家现在的空间经济结构和各种体制结构相适应？这是我们面临的第一个大问题。

第二是“空间规划”。空间规划不是由中央主导型的，主要是以地方城市为主的空间规划。空间规划也和计划经济时期有很大的差别。第一就是计划经济时期我们所有的空间资源是既定的，向哪个地方安排都是由计划决定。现在它也受到了市场的挑战，有很多因素是不确定的。还有一些利益的导向，比如为什么现在大量的空间规划做得很大，有几个因素：第一，从城市来讲，谁都希望做大，大了以后城市才有地位。第二，空间愈大，就可以拿到更多的指标获得更多土地出让金来用于城市建设。第三，做大以后有调控余地，可以有更多的方式来解决整个城市内资源的盘活。所以这种城市空间规划方法与资源配置的方式受到很多现实因素的制约，也受到很多不确定因素的干扰。因此，每次规划做完以后，除了几个非常重要的项目得以实施，绝大部分还是留在了纸上——特别是换领导后一下就成了一纸空文。

第三就是“土地利用规划”。土地利用规划是一个限制性规划，出发点是好的，要保护耕地、提高土地利用效率等等。但是它有一个最大的问题，它是中央自上而下的，通过指标下达的方式，来限制确定每一个城市、每一个地方明确的土地发展空间。如果说计划经济时代，这是可以实现的——土地指标带着资源的配置可以实现；可是现在，市场的因素已经占了这么大的比重，而且地方发展的冲动又极其强烈——北京可以建得好，为什么其他地方不可以？所以城市都希望利用土地来获取土地出让金。在这种利益冲突下，我们现有的土地指标已经根本就不能解决问题了。等于一个城市已经是个大胖子，我用一条非常紧的皮带约束他，是根本约束不了的。
所以，仅仅从三个规划本身就已经出现了一系列的问题，何况还有三个规划之间的衔接。

毛其智：规划界讨论“三规合一”也讨论了不少年了，自从分开，就开始讨论合，合起来又会讨论分。前几年有关部门做过一个统计，和空间相关的规划由部以上政府确认的有80多种——当然，今天讲到的“三规”是最有代表性的三种规划，而这“三规”实际上还并不能够完全覆盖和我们城市发展相关的各个方面的内容，有很多的发展还跳出“三规”之外。但是我们城市发展，是一个追求“真、善、美”的过程。

什么是“真”？就是要讲真话、办实事。现在城市发展中，有很多不尽如人意的地方。第一，叫做“睁着眼睛说瞎话”，第二，办一些华而不实的事情。如果把这些全部归罪于规划，显然太冤枉了。但是，在今天的规划中，部分的产生异化、为虎作伥之事，也常常发生。

何谓“善”？规划是为一部分人还是为全社会而工作？北京2000多万人口了，只有1200多万有 “城市居民户口”，再有，现在中国还有多少老百姓，看到了首都城市之美好，愿意未来到首都来发展？他们是否具备了条件？首都是否敞开大门欢迎他们来？还是设置种种的门槛壁垒和障碍将绝大多数拒之门外？这些都是城市发展中的实际问题。

最后讲到“美”。“美”不是形式上的美，而是全体老百姓的美好生活前景。城市规划能够承诺他们什么？能够在它所做的技术工作和对政策建议方面做哪些工作？

所以我想，“三规合一”不能仅仅看作行政部门工作的合一，而是城市发展理想，和实现这个理想过程中的合一。这个合一，才真正有助于城市发展的未来。