规划杂谈——关于生态文明时代加速推进国土空间总体规划的若干建议

罗杰57

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关于生态文明时代加速推进国土空间总体规划编制工作的几条建议

班东波

在生态文明时代构建新型国土空间规划体系，形成整合发展规划、土地利用规划、城市规划等其他相关规划与一体的新型规划。各行业、各编制单位、各行政管理部门都在探索，在规划编制过程中遇到了诸多难题，工作推进节奏缓慢、成果不理想等问题一直困扰着整个行业。结合自己日常国土空间总体规划编制工作中的所见所闻所扰，同时结合前些年工作中经历的总规、控规、修规、城市设计、专项规划、规划编制、规划管理、规划实施等。就国土空间规划工作中遇到的问题、解决方案和目前规划编制过程中的一些感触撰文分享，提出个人的一些拙见，供参考讨论，欢迎拍砖。

第一，关于构建一张规划蓝图。一张规划蓝图不等于一张规划图，一张蓝图绘到底指的是由地方政府在遵循符合国家发展意图的一个规划体系，坚持规划定位不变，规划目标不变，规划理念不变。包括发改系统的发展规划，自然资源部门的国土空间，总体规划，详细规划，专项规划，风景名胜区相关规划，生态环境部门的生态环境保护规划，自然保护地规划。这些规划都应统筹考虑自然生态环境保护、国家粮食安全、城镇建设用地集约高效，人民美好生活的需求保障，形成现代化的治理体系，包括行政管理体系、规划编制体系、实施体系和监督体系等等。

在国土空间总体规划层面，这一张蓝图应该包括：现状数据库，最新卫星遥感图及三维影像图，地形图，地籍图、用地权属图、土地利用现状图（二调、三调）；规划数据库包括发展规划、国土空间总体规划，详细规划，专项规划等等；动态更新规划管理流程式数据库，包括征地转用，出让，实施管理数据等；现状城市建设三维图，将现状城市地上及地下空间进行三维bim建模，并对不同的属性进行赋值，形成透明的城市，可用来辅助城市体检，比如道路网密度，建筑总量，道路拥堵程度，人口通勤变化，同时可加入规划项目的变量，比如说新增一个医院对这个区域的影响，新修一条道路对这个交通的影响，新修一个住宅对于职住平衡的影响，辅助政府行政决策。这一张图系统是包含了不同数据库里面的不同图层，可以联动，可以叠加分析。

在这次国土空间总体规划中一定要传承延续原来传统城市规划行业几十年积累的优秀经验，既在不同的规划层次、不同的规划尺度解决不同的问题，千万不要指望一个规划可以解决所有问题，一张规划总图可以囊括未来几十年大大小小的建设项目，否则规划工作的推进将非常困难。

第二，关于土地利用三调与规划底图底数。三调采用了所见即所得的实事求是的调查方法，这个方法很好，但已批未供用地、有产权证但是是拆迁了地上没有建筑物的、土地使用权到期后、地上附着物没有拆除的、违法建设用地等在卫星遥感图上做出的三调图中没有在体现，这些是动态的操作过程，但导致了三调与实际情况还是有所出入。违法用地存在于过去几十年间，识别难度较大，历史遗留问题较多，大多都是烫手山芋，地方政府并不情愿积极去参与这项工作。但批而未供的土地、地方政府已经走过程序或有权益人的权益的土地，在基数转换过程中必须与纠正。

因此，建议规划基数采用三调调出来的所有建设用地，加上批而未供、合法建设用地拆除后没有新建此类数据后作为现状基数，其中违法用地在后续规划实施过程中进行逐步认定，鼓励对违法用地进行拆除，拆除后作为流量建设用地指标归还地方政府使用，这样一来将违法建设用地认定的工作与我们此次底数底图确定的工作脱开，可以尽快的确定基数转换后的规划底图与底数，也可避免因为时间仓促、调查不够清楚造成违法建设用地认定工作有所疏漏和错误，为后续管理带来新的问题，在总体规划层次中并不合适去解决违法建设用地的事情。地方政府在后续规划实施的过程中也有积极性对违法建设用地进行拆除，因为拆除后可以产生流量指标支持城市发展。

我们在其他城市看到还存在一些自主搬迁的情况，他们从一些非常落后的地区搬到了一个条件相对较好（在我们看来依然是生存条件极其恶劣）的地区，居住在半山区、高山区以及生态环境较为敏感的地区，基础设施较差，公共服务设施没有覆盖，上学就医难，地质灾害影响等都需要对其进行生态移民搬迁和扶贫搬迁。虽然其房屋建设基本都是违法建设用地，但是都是历史既成事实，如果拆除后不产生建设用地流量指标，那么这些自主搬迁户的搬迁安置用地和政府的积极性难以保障。因此，建议三调将其认可为建设用地并作为规划基数，但是是违法建设用地，后续政府在规划实施过程中将进行拆除，并作为流量建设用地指标使用，作为保障其安置房项目用地和城镇发展建设用地指标来源，既保障民生又提高政府推进此项工作的积极性。

第三，关于三线划定。

我们再次审视一下三线的核心管控目标是什么，为了实现什么样的目的。按照国家文件要求，三线管控的核心任务是要守护自然生态环境，确保粮食安全耕地总体稳定，建设用地集约高效。但是这项工作仅仅靠几根线就能完成吗？答案肯定是否定的，三条控制线应该是一个心理底线，是大家对于生态文明时代的生态文明思想要有充足的认识，在工作中、生活中、行政中坚守的共同约束，是在心里应该时时刻刻紧绷的一根弦弦，而不应该仅仅依靠一条简单粗暴划定的控制线。这就像我们说大家要坚持做一个好人不能做坏人，那这个好人该怎么区分呢？是不是简单的画一个圈，大家站在里面就是好人，站在圈外面的就是坏人？做好人的核心要求是大家要坚守这个理念，比如说不做坏事，多做好事。这当然是一个无法简单用一条圆圈来衡量和管理的。再比如说种在耕地里面的果树有没有生态价值？在城市里面的防护绿地有没有生态价值？在小区里面的景观树有没有生态价值？在山上的果树、羊、玉米、土豆等有没有农业价值？河里的鱼有没有农业价值？其实很多功能是混合的，尤其是农业和生态之间的关系，不能简单的用两条线把它的功能完全区分开来。

国家明确要求在国土空间总体规划中统筹划定三条控制线，但这三条控制线划定过程中需要破除原来不同行业行政部门管理的一些壁垒，如上文所述这三条线应该是一个心理上的底线，当然为了管理，我们响应国家的号召还是可以画出来这三条线，但是要给这三条线留下编制、管理的弹性空间，增加三条线实际管理功能管理的目标、指标的刚性控制。

首先说生态保护红线，核心的考核任务是植被覆盖率有没有增加？裸土地有没有修复？水土流失有没有有所改善？物种多样性有没有改善？生态廊道有没有更好的贯通？比如说一个生态廊道就因为一条路被阻隔了，但是在规划期内随着规划编制和实施管理，只要把这条路进行高架或者进行调整就可以更好地保护这条生态廊道，那这个就是生态保护的核心任务。因此，生态保护红线重点任务要和这些具体的举措进行挂钩，并对这些具体的举措和相应的指标重点管控和监督，而对其具体边界弹性管控，动态调整。

再者说基本农田保护红线，核心的任务是保护耕地和粮食安全。在规划实施管理期间，实现耕地总体质量有所提升、集中连片度有所提高、现代化水平逐步提高、粮食的总产量有所提高，亩均生产能力有所提高，生态农产品的占比有所提高。另外监督考核耕地种植结构的调整是否符合现在居民的饮食习惯？比如说大家的饮食结构构成多样化，粮食占比已经大幅下降我们还大量的提供粮食，这也是供给侧改革的一个重要的体现。

最后说城镇开发边界。城镇开发边界管控的核心任务是土地的集约高效利用。重点考核三调中的存量低效用地是否盘活利用？产业用地的地均产出是否增加？农村的闲置土地是否盘活？居民的生活居住水平是否有所提高？批而未供的土地是否全部进行利用？城乡要素的双向流动机制是否构建？我们国家在发展、人民的生活水平在提高，我们在建设新的高铁、新的高速、国省干道、学校、医院、体育场馆等，在几十年前大家需求就是住宿和工作，现在增加了娱乐、购物、休闲、度假、健身等美好生活向往的需求，并且随着科技的进步和城市的发展，这些需求在不同阶段会有不同的体现。那么单纯的要求新增建设用地指标减少并不能成为生态文明时代城市集约内涵式发展的体现。为什么这么说呢？因为但是总的需求是在增加的，比如说新买一辆汽车它就需要一个停车场，同时还需要相应的道路，同时还需要一个目的地的停车场。简单的提减量发展，新增的空间供给无法满足这些新增需求，就会出现职住不平衡，拥堵，看病难，上学难，找不到停车位等等这些城市病。

第四，关于目前国土空间总体规划推进过程中的困难和难题的根源和问题分析。

本次国土空间总体规划是一个多规融合的规划，不仅仅要解决耕地保护的问题，同时要解决城市发展的空间保障，又要保护生态环境，这三者是一个密不可分的关系。不能仅仅就城市发展谈城市发展，也不能就耕地保护谈耕地保护，也不能就生态保护谈生态保护。规划过程中千万不能以其中任何一方占据主导，而是必须要统筹协调三者之间的关系，这是一个系统工程，是对全域全空间全要素的一个整体谋划。

其一，分属不同部门管理的城市总规的规划蓝图目标式管控和土地规划的动态调整进行流程式管控是两规融合的难点和焦点。目标式的管控规划核心描绘一个蓝图就可以了，流程式的管控规划核心是保障蓝图的实现并动态监管中间的过程。新的国土空间规划中，这两个规划的图纸非常容易揉和在一起，但两者不同逻辑和思路在统一规划中很难揉和，因此很多人感觉这轮规划不够满意，只是做了两规的嫁接。正是由于两个规划系统的核心的要求不同，但是又要必须融合在一个规划里面，目前还没有处理这一矛盾的良方，因此这个规划就在不停的博弈和斗争中难以推进。举个例子来说，在规划期末2035年，其中一块地的规划用途是建设用地，现状是耕地，另外一块地是要进行土地综合整治的，现状是村庄建设用地，规划中村庄拆迁后为耕地，在耕地质量达标后可以作为基本农田管控。但是按照目前的政策，规划期末的耕地不能画在现有的村庄上面去，也不可能把基本农田划在现有的村庄建设用地上。这中间就出现了我们的目标是基本农田，但是我们现在还不是基本农田，在这个过程中，这块地到底该怎么管理？是按流程式管理作为村庄建设用地，还是按照目标式管理可作为基本农田，这个一直是一个矛盾和焦点，也是我们现在工作难以推进的一个核心困难所在，但是目标式管控和流程式管控必须结合也是本次国土空间总体规划的根本要求。建议：规划的蓝图仍采用城市总体规划的表述形式，包括城镇开发边界与建设用地的划定，耕地与基本农田保护的划定，生态空间与生态红线的划定，与现状紧密结合，但又不拘泥于现状；同时借鉴土地利用规划的优秀经验，制定好转换流程、规则和制度，以支持同一块地在不同使用目标环境下的转换规则，以此作为流程式的管理的重要内容；同时加强对流程式管理的全过程监督、结果考核、抽查、督查等，一旦发现问题严肃追责。

其二，简政放权，规模管理和边界管理刚弹结合。进一步明确上级政府审批的国土空间总体规划的核心审批的内容及要点，如果上级政府控制新增建设用地规模，用地布局可由地方政府去谋划，如果要严格审批它的布局那就不要管它的规模，规模和布局两者只要控制出其中任何一个因子即可限制措施的漫无目的随意发展，分离好中央政府和地方政府的事权，上级政府和下级政府的事权，本级政府的事权。比如说将规模作为刚性控制指标边界进行弹性控制，规模必须满足上级政府下达的任务要求，边界可结合地方实际、发展阶段等因素进行动态调整。

其三，三线统筹划定必须坚持科学合理为前提。以某城市为例，其市辖区面积3100平方公里，调整前的生态红线保护面积1000平方公里，基本农田保护面积的2000平方公里，建设用地800平方公里。其中基本农田生态红线有700平方公里是重叠的，实际保护类管控面积也就2300平方公里，其中某地区最为特殊，它的生态红线和基本农田冲突面积达到了91%，那肯定有一方当时画的时候画错了。如果按照生态保护红线面积不能减少，基本农田保护任务不能减少，这两项加起来就达到3000平方公里，那么留给城镇建设空间就只剩下100平方公里，但是现状已经建成了800平方公里，那么能把已经建成的700平方公里的城市给拆掉吗？答案显然是不能，所以生态空间、农业空间能保尽保，但是必须协调三者之间的历史矛盾，确定科学合理的保护范围及面积。

第五，关于耕地保护和基本农田保护红线划定。

其一，公平合理的确定耕地保护任务与基本农田保护任务，建立基本农田保护任务市场化交易机制。结合三调在全国层面汇总实际耕地总量，同时对2035年的基本农田保护总量进行分解，形成基本农田保护任务和耕地之间的比例。秉着科学合理公平的原则，全国下发给各省，各省下发给各市的基本农田保护任务和耕地之间的比例必须统一，不允许调整。如果基本农田保护任务是耕地保有量的80%，那全国下发给各省、各省下发给各市、各市下发给各县的一样都是80%，不允许通过行政手段将保护任务强制转移给其他地方。但是考虑到我南方城市天然有种植水果的优势，发达城市土地效益更为突出。因此，秉着优地优用、土地效益最大化的原则，允许各地通过市场化的手段调配自己基本农田保护任务，适宜种植水果的地区，允许将一定比例的土地作为种植水果的园地，允许发达城市将一部分耕地保护任务转移至更适合耕地保护任务的地区增加建设用地供给，耕地保护任务缩小方向耕地保护任务增加方支付相应的保护费用，建立市场化交易机制。交易结果纳入全国的基本农田保护任务调整总盘子并修正各地的基本农田任务。国家层面重点监管中间的交易流程，耕地保护任务的结果，避免出现转移保护任务后耕地没有得到有效的保护，真正实现宜工则工宜农则农。

其二，建立耕地保护与基本农田红线动态优化调整管理机制。正如前文所说同一块地不是一成不变，可能随着气候的变化，土地的使用功能的转化从而出现不同的结果，目前划定的基本农田偏管控型的，一块地画作基本农田范围但紧邻它的比它还要优质的耕地却没有划入基本农田，随着土地综合整治形成的高标准农田也并没有列入。这足以证明我们目前划定的基本农田保护红线并不能体现最优的耕地保护结果，那就不是最科学、最合理的保护线，基本农田保护任务的动态调整机制至关重要。可探索设立不可调类基本农田和可调类基本农田。不可调理基本农田，占基本农田保护任务的80%左右，在规划期内非国家型重点项目不得进行随意调整。基本农田保护任务的20%左右在规划期内可以随着耕地质量的变化情况，耕地连片度的变化情况，高标准农田的建设情况以及城镇开发建设占用的情况择优进行动态调整，以实现耕地质量总体提升，集中连片度逐步提升，农业现代化水平基础更为扎实，粮食总产量逐步提升的总体目标。

其三。建立耕地种植结构调整管理机制和耕地保护任务补偿机制。我国饮食结构中主食类如小麦玉米大米等碳水食物的需求大幅下降，也就是说粮食安全中的口粮田需求逐年下降，对于蔬菜和水果、牛奶和肉类的需求大幅提升。实际上耕地非粮化比例逐年提高是复合实际市场的，正如陆部长所说耕地的非农化占比并不是太高还比较好管理，而耕地的非粮化实际上是市场选择，非常难以管理。在一亩地种小麦只能收入一千元左右和一亩地水果能收入七八万元之间做权衡，老百姓百分百会选择后者。种植小麦的收入远远赶不上非农化后的收入，国家得补贴多少钱才能让老百姓心甘情愿的种植口粮？也许有人会说没事的总是有人种植粮食的，但非粮化、撂荒进一步发展还能有保障吗？如果全国没有一个动态管理的机制，一旦出现极端情况粮食安全无从谈起。国家目前对农业生产进行免税，但是免税应该仅限于免口粮田的税，而不免种植经济作物的税。我们可以对基本农田里的种植结构进行调整，但是必须向国家报备种植计划，针对种植口粮的进行重点免税和重点补偿，种植经济作物的视经济收入情况进行征税，将其征税全额用于口粮生产保障的补贴，以减轻国家的财政补贴压力，同时如果拿了国家的补偿并没有种植口粮的，要对种植户、种植农场主或农业机构进行处罚。

第六，关于城镇开发边界划定与集约内涵式的城市发展的规划。

其一，关于城市集约内涵式发展与用地规模的关系探索。在生态文明时代城市发展由外延扩张式向集约内涵式转变，注定要求城市的用地效率必须逐步提升，建设用地增量供应会逐步收紧。但是城市发展用地供应的合理规模是多少？指标来源由哪些构成？怎样测算的更合理？城市在未来15年仍会继续快速发展，但发展的速度可能会有所降低，城镇化水平逐年提升且呈现出较大的区域差异，城镇建设用地的需求会有所降低，但绝不会腰斩这是一个大的判断。建议采用两个方法进行测算，以某城市为例。方法一，建设用地分项测算法，包括未来新增200万城镇人口的建设用地诉求（150~200平方公里），补齐城市公共服务设施（30~50平方公里），2035年产业规模及产业用地地均产出提高到一定水平之后需要的建设用地总量减去现状产业用地总量、得出规划需要的产业用地需求（80~100平方公里），基础设施短板的建设用地诉求（90~120平方公里），国家重大交通设施诉求以及应对城市未来发展不确定性、重大功能布局以及突发状况（比如疫情和应急防洪等）（50平方公里）。通过分项建设用地诉求测算最小城镇用地需求400平方公里和最大城镇用地需求520平方公里。方法二，趋势法，基于历史供地总量600平方公里，年均供给总量40平方公里，其中增量和存量各占一半，以此测算未来15年供地需求。在十四五期间供地总量（包含增量、流量和存量）下降10%，在十五五期间下降15%，在十六五期间下降20%，则2035年土地供应量需求为40×0.9×5+40×0.85×5+40×0.8*5=510平方公里。综上，该市未来十五期间的用地供应总量需求为400~520平方公里。

其二，坚持用地规模底线指标保障城镇正常发展，预留弹性指标应对确定性变化。当前国际形势瞬息万变，世界格局加速形成，城市变化未知因素较多。正如上文所述，我们保持400平方公里为它的底线城镇建设用地供应指标进行规划方案的编制布局用地方案，其余120平方公里的指标作为弹性预留空间。

其三，建设用地供应总量来源分析。在过去15年期间该市年均指标来源主要为增量20平方公里，存量加流量20平方公里，两者之间比例基本为1:1。按照目前国家形势新增的建设用地指标年均最多达到10平方公里，也就未来15年新增指标最多覆盖150平方公里，剩余250平方公里需要通过流量盘我和存量在利用进行覆盖，经测试，该城市流量+存量2035年可提供300——400平方公里的建设用地空间，但需要政府制定好相关政策。因此，各个城市需要做的重点工作任务，一是向上级部门尽可能的争取多一点新增建设用地指标以减少流量腾挪压力，二是积极摸查全市最大的存量加流量土地供应量，谋划250平方公里的流量加存量标的空间来源、相关政策配套、经费来源等等，三是向上级政府争取存量指标和流量指标的再利用规模。

其四，建设用地供应总量用途结构及比例分析。接下来可以将交通类设施项目的用地需求、水利项目类的用地需求、重大区域市政基础设施的用地需求等相关类项目的指标（假设是100平方公里需求）进行扣除，再对剩余的指标（300平方公里）结合因子分解法，空间布局法，重大项目保障法方法进行分解。各自的规划城镇建设用地规模等于三调现状城镇建设用地规模加上分配的城镇建设用地规模，并基于此规模做用地布局方案，画准城镇集中建设区、留足弹性发展区、据实划定特别用途区。

那么为什么要这么做呢？不是应该依据上级政府下发的指标进行布局吗？很多人会有这个疑问。经过与自然资源管理部门的多次沟通和实际情况进行分析，各地的城镇建设用地供应总量一般话会有几个来源。第一个来源建设用地增量指标来源于上级政府下发，但目前预发的只是到2030年的增量指标，同时考虑到各级政府会预扣一定的比例，所以并不是最准确的新增建设用地规模，另外这个新增的建设用地规模在后续的实施过程中可能也会有所调整；第二个存量用地的盘活，原来是有一个增存比的关系，这个政策调整的不确定性因素对于实际可利用的量的影响也比较大；第三是流量用地指标的腾挪，按照原来的政策，流量指标的盘活也会受到一定的限制，但流量空间供给的核心在于有没有经费保障，也就是有钱就能找出来流量指标；第四是向其他城市购买的建设用地指标，这个的不确定性就更大，他有需求，有钱就可以多买点，卖出方的土地总量指标还会减少。建设用地指标这块的不确定性因素非常大，具有典型的动态性，不稳定性，周期性，阶段性，因此这个规模根本无法作为城镇建设用地布局的规模前提，最合理的依据就是基于上文各类空间诉求以及趋势法测算的城镇建设用地规模。

第七，简政放权，上级政府审批的重点回归需要实现的核心管控目标。因此，建议新增的建设用地规模和土地集约化利用水平，耕地和基本农田的保护任务，生态空间的保障和生态红线的面积作为刚性控制，将基本农田保护线，生态保护红线，城镇开发边界的矢量范围作为弹性控制在其下位规划中进行优化，同时将城市空间结构、城市道路系统、城市品质提升、空间格局优化、公共服务设施布局、基础设施补短板等事权下放给地方政府，由上级政府进行监督实施。

期待各地国土空间总体规划早日落停，规划编制、管理、实施、监督、保障相关工作不拖后腿、不折腾、不内耗。中国地大物博、地形多样、地貌多变、区域差异极大、发展阶段差异巨大，在生态文明时代的国土空间总体规划编制过程中制定的政策必须因地制宜，没有能解决所有城市发展面临问题的妙招，各地要结合自己的实际情况、国家的要求统筹制定自己的发展路径，同时一定要发挥好城市规划行业的一帮老中医及土地规划行业的优秀西医的作用，共同会商，为各地城市发展提出符合地方身体条件的良方，在自然资源系统上率先完成现代化治理，成为助推我国实现中华民族的伟大复兴的中坚支撑力量。