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城市与社区治理,成为一名合格的规划师

时间:2020-11-10 19:37 0 226 | 复制链接 |

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导读:9月4日,中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会2020年会在西安举办。清华大学建筑学院教授尹稚作题为《城市与社区治理》的主旨报告。
来自:微信公众号 住房与社区规划学委会

尹稚,清华大学国家治理与全球治理研究院首席专家、中国城市规划学会住房与社区规划学术委员会主任委员、清华大学建筑学院教授


关于城市治理和社区治理的主题,这半年来我讲过好几次比较长的报告,如果大家有兴趣,可以到清华同衡的公众号中查到相关的文章。今天是一个短报告,我只是讲一些核心的观点供大家参考。

一个现代国家如何治国理政,如何行使国家权力,一条主线是传统上比较熟悉的国家权力传导,下级服从上级,这是一个现代国家成熟的标准之一;还有另外一条主线,其实是契约达成的问题,这不是一个简单的权力传导,而是深层次地考虑各种权益的分配,以及通过权益分配达成共识的方式,把整个社会拧成一股绳,共同实现我们美好的未来。为什么我们国家十九大以后提出全面建设国家治理能力的现代化,“治理”这个概念恰恰是强化后边另外一条主线。

一个国家治理的现代化,城市治理其实是它很重要的核心内容。如何在国家的基本政策制度的引领下,对传统的强调权力传导的城市管理进行完善和创新,是当下政府会同市场、社会等多元主体,以满足市民对公众产品和服务的需求,来管理城市公共事务的各种方式的一个统称,同时也是一个持续的过程。它致力于推动城市全面、协调、高质量和可持续发展,尤其侧重于协调发展过程当中的各种冲突和矛盾,广泛凝聚各方主体的共识,大家一起采取联合行动。这其实与中国集中力量办大事的思想或制度优势直接相关。

如果说传统意义上,我们对集中力量办大事的理解可能集中在政府的力量,调动各级政府的积极性,那么现在从长远发展的角度看,政府不再唱独角戏,要集中更广泛的力量办大事,基于各方共识,形成共同纲领,形成行动准则,建立工作机制,做出制度安排。在这样一种背景下,传统意义上的规划,特别是在基层社区领域,面临一系列的挑战。我在以往的学术报告当中讲过,它甚至会引发我们知识体系的重构。城市治理总的纲领其实还是以人民为中心,满足人民的需求,依靠人民的力量,最终为人民的福祉。

在这样一种背景下,中国特色的城市治理跟西方的治理概念多少也有一点差异,西方的概念更加强调政府、市场、社会、市民是并肩一起开圆桌会达成共识,而中国的特色决定了中国的治理是政府引领、市场主导、社会自觉,跟市民自治的一个高度的结合,是四位一体的多元化治理。

疫情期间,中央和国务院也明确发文,改革开放走到今天,改革不断深化,中国正在走以市场为主导来分配生产要素的这样一个进程,要精准配置治理的资源、要素,以及在治理能力的供给和需求之间建立起良性的关系,这些其实都要广泛动员市场力量。

凡是干过社区工作的朋友都会知道,社会自觉在这里非常重要,如何激发社会各方力量自觉参与公共事务,特别是我们大量的建设商品房以后,陌生感是很强的。这次疫情以后,邻里关系发生翻天覆地的变化,这种变化是线下实体社会跟线上虚拟社会双重推进的结果。过去不认识的认识了,过去没有交往的也交往了,过去没见过面的也在网上见过面了,这是一个非常大的进程。如何利用好这样一个特定时期、特定背景下的进展,使得这些东西能够逐渐实现常态化,激发公众关注公共事务,不再是一种商业楼盘、老死不相往来的格局,其实这次疫情是起到了强大的推力和推手作用。当然做一个合格的市民并不容易,只有形成责任意识、主体意识,才有可能提升自治能力和自治水平。

当然,制度设计也会发生很多变化。我们讲权力传导是一个金字塔结构,对于治理问题,可能这个结构会发生一系列的变化,会走向多中心、分权式、分布式,以及开放式的一种网络模式。这些布局方式,既推动治理权力的分级、分散配置,也能够调动基层和一线的积极性。中国这两年大量基层治理实践中,基层政府承担的压力一直在增加。基层政府是不是被赋予足够的权力,是不是能够调动足够的资源,这些还要打问号。还有很多体制、机制的调整,才能让基层工作者不要走流血流汗的道路,他们也同样要有成就感,要有获得感,要有幸福感。基层治理资源和要素的这种分布式供给,既可以有效的缩短服务半径,也可以极大提升城市治理效果。推进城市治理的地域协同、领域协同、部门协同,形成工作合力,还有大量的工作需要做。

城市规划师在从事很长时间的物质空间规划以后,习惯于这种战略性的固定流程式的规划思维模式,而治理这个概念恰恰是要应对变化和不确定式,也很难规定一条工作流程、工作流线,并且认为沿着这条固定的线路走,就会达成好的治理目的。因为基层的状况是一个高度复杂的系统状态,不断会产生各种五花八门的突发性问题,如何做好基层治理,其实强调的是一个不断优化的渐进式的过程。

大量采用动态监管、动态预警,随时发现我们已有的治理过程、治理政策、治理制度当中出现的偏差和错误,不断根据实际发生的问题去优化、改善治理工具和手段,定期开展政策和治理检讨。尤其是对不适应的地方,要做出及时的调整,退出和更新。治理要做的好,对于规划师来讲,真的不是一个经验可以用几十年,而是针对新的问题,积累新的经验,不断的学习才能够把这项工作做好。

此外这两年讲的比较多的一个词叫“精细化治理”,精细化治理绝不是治理颗粒度越来越细,政府手伸的越来越长,而是更应该强调如何精准响应公共事务的需求。用大数据也好,用现代各种监管工具也好,记录手段在不断升级换代,甚至说在疫情期间可以在瞬间完成一个人所有活动路线、停留地点、日常生活的全覆盖型的识别和判断。但是不是要把这个过程纳入到一个完全刚性的管理过程中,其实是值得打一个很大的问号的。如何精准的识别公共事务的发展规律和特征,合理确定治理主体、治理逻辑和治理办法,精准定位治理任务和相关治理对象的利益主体的诉求,真正实现因地施策,鼓励政策的差异化进展,因时施策,因势施策,用一种低成本、高产出的原则,精准调配资源、能力、手段和工具,这是摆在责任规划师、规划设计师面前的一个非常主要的任务。

当然,总书记在视察上海时也专门谈到如何兼顾事前、事中和事后治理方式的不同,针对潜在的冲突、风险,建立好防控机制、行动规划,实现未雨绸缪。在事后能够对治理的绩效做出有效的评估和检讨,而不是好了伤疤忘了疼。

同样,中国的治理最终目的是要达到所谓的全社会的善治,善治的标准和指标,好坏的逻辑,价值的取向也是要在实践当中逐渐的加以积累。从管理走向治理,最大的变化其实是减少作用量的原则,治理活动不是重新建一套复杂的体制。

中国城市治理面对的基层问题的基本逻辑

01 第一个原则是减少不必要的治理活动的产生,减少治理层级、治理环节,降低治理系统内部各个组成部分之间的相互的作用量。

02 第二个原则是高绩效原则。如何用更低的成本实现治理活动的良性循环,这个是考验治理能力一个很重要的标准。

03 第三个原则是无盲区覆盖原则。

04 第四个原则是靠近需求端原则,要感受到我们市民的真实需求。

城市治理系统是一个复杂的系统,传统上讲的管理其实更多是一种“他组织”进程。而治理是如何使得一个“自组织”进程能够得到逐步的优化,发挥好这种复杂生命体里面的大量自组织机制的良性循环。当然中国还是一个发展当中的国家,在当下这个情况下,发展仍然是硬道理,发展过程不是说NO的过程,而是说YES的过程,它还是要支撑我们更长远、更高质量的发展,这个发展是以人为核心的。前面有些专家致辞当中说了第五个现代化,第五个现代化的核心是人的现代化,人的整体素质提升的现代化。

这种情况下,规划师视野下的治理要围绕什么做工作?通过治理如何提升我们的基础设施的发展品质?中国城市的基础设施的发展品质其实并不高,在高楼大厦的背后和它的地下,其实我国的支撑能力在全世界的现代化国家里面,还处在中下水平的阶段。要提升社会设施的发展品质,真正解决老百姓日常生活当中的家园建设问题,最后一公里的问题,其实这都跟社会服务型设施的发展品质密切相关。同样,要提升生态环境的发展品质,大量绿色型的基础设施跟这个密切相关。最后如何通过设计手段,提升城市的空间发展品质。这些年我们讲新城新区建设是一个方面,存量资源利用是另外一个方面。如何使规划设计能够真正的使得存量空间的品质得到提升,进而提升它的资产价值,提升它的利用效率,其实是摆在我们面前的一个比较新颖的视角。

这两年各个城市都在推行责任规划师制度,推行社区规划师制度,如何看待这样一个制度,其实也是一个比较有意思的问题。规划法从它的起源看,是带有很强的计划色彩的,是国家干预。从老牌帝国英国看,它的最早的城市规划立法到历次立法的变迁,如何把规划设计行为变成社会治理的一个有机组成部分这样一个历史过程的,能够看得出来,它的过程是一个从简单的国家自上而下的干预进程,变成一个自上而下和自下而上的干预进程和自组织进程相结合的这样一个制度性架构的设计。大量的规划人员随着这个进程的进展,它不再是一个纯粹的技术参谋,而是深度参与到市场资源的整合、社会资源的整合,以及各种社会共同行动、共同利益标准的制定中,深度参与一系列的政策引导、资金计划的组织,以及各种社会行动的动员。

当代规划师要干的事情:

01 第一,能不能为更广泛的利益群体提供精准而全面的信息?信息服务是一个很重要的环节。

02 第二,能不能为更广泛的利益相关方搭建起沟通、协商的桥梁?

03 第三,是我们的传统强项,能不能为了问题的解决提供足够的利益均衡的技术预案?

如果做到这三点了,你就是一个合格的责任规划师或者社区规划师。如果只会传统意义上的一手交钱,一手交活,提供一个图册的规划师,那你可能还活在传统规划师的年代,在共谋、共赢、共享、共建这样的社会治理现代化体系下,很难成为一名合格的规划师。



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