首页 国匠精神:认真坚持梦想 城市规划行业APP下载 常用规范 天气与日历 切换到宽版 开启辅助访问
VIP国匠城入口>>> 城市规划学社版块VIP 城市数据学社版块VIP 国土空间学社板块VIP 学社加入方式VIP专用 咨询QQ群920896000
VIP知识星球入口>>> 城市规划学社知识星球VIP 城市数据学社知识星球VIP 国土空间学社知识星球VIP 国匠城网页与知识星球区别VIP 知识星球APP下载VIP
FREE交流区>>> 规划热点文章分享FREE 规划设计问答FREE 规划管理问答FREE 规划方案讨论FREE 免费公开课程推荐FREE

admin 管理员

粉丝 1301 关注 TA
1925发帖数 3701回复数 359628积分

发新帖 回复

[话题] 专家观点讨论:关于城市体检评估

时间:2020-7-11 11:28 0 839 | 复制链接 |

发送原创文章至admin@caup.net,可申请注册邀请码

您需要 登录 才可以下载或查看,没有帐号?注册方式

x
smart-4168483_1280.jpg

石晓冬 (北京市城市规划设计研究院副院长,中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员,本学术对话主席 )


在新时代的发展要求和新的技术条件下,规划实施评估正朝着更加注重过程评估、关注指标实时监测、重视反馈优化实施等方向转变,在城市发展建设中将发挥更加重要的作用。伴随着新一轮城市总体规划、国土空间总体规划的编制与批复,许多城市落实党中央、国务院的要求,建立了实时监测、定期评估、动态维护的城市体检评估机制。如广州自2011年起形成了常态化年度评估工作,构建了“1+4”的年度体检体系;重庆围绕总规指标体系开展了城市运行监测;上海开展了总规目标绩效评估;北京在新总规批复后,也建立了“一年一体检,五年一评估”的工作机制,并在2018年、2019年连续两年开展年度体检,成为总体规划实施体系的重要环节。

结合各地的初步探索,开展城市体检评估有这几个方面的创新。一是从侧重关注结果的一致性评估,转向关注实施机制的过程性评估。通过增加过程维度的分析,关注实施中的核心问题和影响实施的关键变量,形成了从“分析实施结果的偏差和原因”,到“评估调整规划措施和配套政策”,再到“反馈优化阶段性规划目标”的循环。二是从规划部门视角转向政府全局视角。城市层面的规划实施是由城市政府统筹、各部门分工协作完成的,新时代的总体规划扮演法定蓝图和施政纲领的角色,决定了对其评估也必须是全局性的“城市体检”,而不仅是“规划体检”。三是从执行规定动作、面向规划修改的程序性的评估工作,转向积极暴露问题、结论支撑决策的评估。城市体检是一项主动开展的工作,引入第三方评估、社会满意度调查等手段,尽量客观评估城市发展近况、主动寻找问题和短板,为政府精准施策提供技术支撑。通过这一系列的创新,达到更好发挥规划战略引领、刚性管控的核心目标。

城市体检评估与人的体检相似,每年度都需要去体检,对在体检中发现的重要问题进行及时纠正。这个理念的变化也与我们时代的发展息息相关。在中华人民共和国成立之前,据说人均寿命只有35岁,大家也不太关注体检,现在人均寿命提高到70多岁,有了很多新的医疗技术手段来帮助我们进一步提高生活的质量和幸福感。当前城市体检评估的广泛开展,其实也是有着相似的背景。

在很多城市已经积累了城市体检评估的初步经验的背景下,如何更好地对接规划实施评估的要求?如何构建适合各地不同发展阶段的城市体检评估机制?如何发挥城市体检评估工作在城市治理中的作用,从而推动城市转型发展,走向更高品质的发展,建设更有活力的城乡空间?这是摆在我们面前非常重要的问题。本次对话针对这些问题,提供一个充分讨论交流,各抒已见的平台,针对城市体检评估工作展开讨论、汇聚智慧、拓展思路,希望来自行业学会、地方规划界和科研院所的思维火花能够相互碰撞,给大家带来启发。

杨明 (北京市城市规划设计研究院规划研究室副主任,教授级高工,中国城市规划学会城乡规划实施学委会委员,本学术对话学术召集人)

按照党中央国务院对新版北京城市总体规划“一年一体检、五年一评估”的批复要求,北京市连续两年开展了常态化的年度城市体检工作。为了有效开展好这项工作,北京市在2017年下半年开始城市体检规程的研究工作,于2018年初出台了包括体检评估办法、体检评估工作方案在内的四份规范性文件,边实践边完善,希望通过建章立制,提高工作的规范性和效率。

围绕今天交流的主题,我的体会是一个有效的“城市体检评估”应该面向治理、面向操作、面向共识、面向应用。

(1) 面向治理。城市体检评估的作用,用两句话来概括:一是国家视角,是治国理政的手段,从中央领导人的讲话和国家规划建设管理体制改革的方向来看,已将城市发展监测、体检评估作为行使国家职能的重要手段。二是对地方来说,是有效实施规划的抓手。北京城市总体规划明确了体检评估的地位。具体来说,城市体检上接规划编制、任务分解,下连督查问责,评估结果反馈各个环节,是新版总规统筹实施机制的重要组成部分。通过建立“一年一体检、五年一评估”的常态化机制,把以前被动、静态、探究结果的中长期评估变为主动、动态、探究机制的年度体检。年度体检关注核心问题、关键变量(牵一发而动全身的要素)、行动计划,是基于政府运行视角的过程性体检,体现从“结果评估”到“过程体检”、从“技术文件”到“治理手段”的转变,更好地发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。

讲面向治理,城市体检工作回应各个层面的关切,在国家层面聚焦国家战略,与国家的相关工作部署相衔接;在城市层面聚焦总体规划实施过程中的阶段性问题和核心变量,为市领导治理城市做好参谋。在基层,将工作下沉到街道社区,关注人民群众感受,围绕“七有”“五性”的要求进行指标体系构建和分析,掌握街道治理的短板和老百姓的需求,研究提升规划建设服务居民实际需求的能力。

(2) 面向操作。一个有效的城市体检评估,一定极具操作性。数据信息是体检评估的基础,尤其是常态化的年度体检,数据信息一定要具有连续性、可获取性。北京市依托市统计局,建立了“北京市城市体检评估数据采集平台”,将总规117项指标分解到33个责任部门,在每年的3月底完成上一年度的指标报送,报送工作已经形成了一项制度。在各区各部门报送数据信息的基础上,结合国民经济社会发展数据、规划实施管理数据、地理国情普查数据和城市运行大数据,形成多源数据互为补充、互为校验的数据库。有了这些不同的数据源,可以对同一个问题做出更为综合客观的分析。例如分析人口规模,我们有统计数据、有手机信令数据,还有居民用水、用电数据。通过多源数据进行综合判断,将一些可能性呈现给决策层。

(3) 面向共识。有效的城市体检一定是资料客观、沟通充分,汇聚了各方共识,并让各方愿意用的成果。除了汇集各方意见,同时强化体检方法的科学性,北京市探索采用多层次多维度、全要素多主体、重思辨可验证的六种技术方法。具体来说,更细化数据层次,不同指标覆盖区域-市-区-街乡各个空间层级;更关注要素关系,除了对单要素的趋势性分析,更注重全要素交叉分析,考察城市发展要素之间的互动关系、匹配性、协调性;更善用多源数据,实现市级数据与区级数据、整体概况数据与精细调研数据、传统数据与大数据的相互补充、反复校核;更注重解决问题,体检过程中除了全局数据外,要对典型案例进行解析,挖掘问题背后机理,提出解决方案;更强调世界眼光,指标的选取和分析基于历史维度、发展阶段和横向比较,以更有利于政策的制定;更突出人本观念,将市民切身的居住生活感受同数理分析的技术评价结论相比较,更好地服务于城市的治理。

(4) 面向应用。一个有效的城市体检评估,一定能用、管用、好用。北京的城市体检,探索面对不同的报告对象,形成不同的重点内容和形式。城市体检是市委市政府治理城市的抓手,北京市委常委会、市委全会和首规委全会结合体检反映出的问题,分别提出下一步的工作要求,为政府精准施策提供支撑。城市体检成果将作为各区、各部门及领导干部绩效考核的重要依据。

金忠民 (中国城市规划学会常务理事,上海市城市规划设计研究院副院长,教授级高工)

在国家全面推进和部署“建立国土空间规划体系并监督实施”的背景下,上海进入面向2035年的总体规划实施阶段。按照国务院批复“上海2035”的要求,上海不断探索完善监测评估机制,作为推进总规有效实施的重要手段之一。早在2004年底,上海就启动城市总体规划实施评估工作,2010年以来连续8年编制城乡规划年度报告。目前,上海正探索总规实施年度监测工作的技术方法与路径。

监测评估是作为总规实施的一个过程,工作开展紧扣“上海2035”目标(指标)-策略-机制的内在逻辑建立年度监测框架。新的国土空间规划体系要求建立一个全过程的监督评估实施机制。上海人口相当于澳大利亚的规模,在迅速发展过程中建设用地突破3169km2,国土开发强度超过45%,面临经济发展动能转换、资源环境约束收紧、文化品质有待提升、社会治理急需创新等挑战。因此,必须以“建立监测、评估和动态维护机制,实现总规实施全过程、常态化和制度化管理”为目标,对“上海2035”的实施情况开展年度监测和5年评估,剖析重点问题与原因、提出策略建议。如:统筹规划、建设、管理三个环节要求,总规实施年度监测既包括城市综合运行体征和创新之城、人文之城、生态之城目标实施的进展情况,也包括空间规划专项系统,以及世博会、黄浦江滨江等重点地区监测,判断是否体现规划发展导向,为开展综合评估奠定基础。

建立从“开门做规划”到“开门实施规划”全过程的公众参与机制。目前,总规实施监测工作属于探索阶段,城市空间信息基础平台、信息获取和更新维护机制尚需完善,监督考核机制尚未健全。上海延续公众参与“上海2035”编制、凝聚社会共识的做法,一以贯之运用于年度监测工作,秉持“开门实施规划”的理念,构建以政府(各委办局)为主导,规划评估机构为技术支撑,专家全过程咨询,公众、企业等社会广泛参与的工作框架。上海市规划资源局会同市统计局组织2018年度监测报告编制工作,形成检测报告(征询意见稿),在2019年2月召开的第七次规划土地工作会议上印发。同时,开展公众满意度调查,了解市民对总规实施一年的感受。

探索科学开放的技术方法与全流程的运维机制。按照“政府主导、专家领衔、公众参与、科学决策”的原则,开展总规实施年度监测工作,研究“1+N+1+1”的年度监测成果体系。1份能用、管用、好用的年度监测报告,开展长三角区域协同、城市核心功能、乡村地区发展、综合交通体系、基本公共服务设施、住房保障、文化发展、生态空间、环境保护、城市安全、国土资源利用、城乡空间结构、15min生活圈建设、规划实施保障和全球城市指数跟踪研究等专题,搭建1个监测评估数据信息平台,开展1份公众满意度调查。其中,专家咨询机制非常重要,专家必须是实施与管理层面的。

持续跟踪国外机构对城市发展指数的监测。通过收集关注全球金融中心指数排名、金融和高端商务排名、营商环境排名及综合类的全球知名机构发布的全球城市指数评价,研判上海所处的国际地位和发展水平,清醒认识存在的差距短板。尤其是借鉴伦敦、纽约等城市的战略规划实施年度评估等报告编制经验,研究总规实施年度监测报告的核心内容。

总规实施年度监测不面面俱到,突出重点。环境风险重点是准确把握城市发展的外部环境,分析各类规划对外部环境的适应性,从而对城市发展和规划实施的时序、重点任务、空间安排等是否进行调整做出判断。指标监测重点对“上海2035”明确的6类97项指标进行全面监测,呈现城市综合运行状况,根据指标完成情况分类给出总体的对策建议,对于完成度较差的个别指标予以特别关注和预警管理,同时对总规实施监测指标体系表进行动态维护(增减指标、调整目标值等)。剖析问题与成因采用综合性诊断,结合历史趋势、横向比较、目标差距对比等,从区域到市级、区级层面,再到街道、社区等多空间层次,进行深度分析、复合诊断和综合施策;并通过对指标内部结构性诊断分析(如R&D投入占比中政府投入与企业研发投入比较),由表及里发现问题和原因。开展专项监测和政策机制分析,进一步聚焦城市发展规律性问题和深层次的关联性政策机制问题,提出政策建议,参照监测结果对各类规划实施工作及时反馈和修正,同时为城市精细化管理出谋划策。

最后,必须强调:搭建一个准确权威、稳定高效、多源开放的年度监测数据平台非常关键。如:监测牵头部门组织建设和完善数据平台,各部门间信息资源共建共享;明确信息采集更新、数据标准统一要求,及时更新传统统计数据;积极引入大数据、遥感影像等新数据;不断完善统筹人口、经济、房屋、土地、基础设施等数据的“上海城乡战略发展数据平台”(SDD),建立城市运行综合体征监测数据库等,这些都是需要进一步深入推进的工作。

黄慧明 (广州市城市规划勘测设计研究院总规划师,教授级高级规划师)

广州的城市体检是针对城市发展状况的评估,而不只是针对总体规划或国土空间规划实施的评估,这与北京上海情况不太一样。即能够科学、真实、全面地评估城市发展状况,评估方法与数据又不会太复杂和太难获取,这是我们这次工作考虑的重点。

第一是设计好工作流程与组织模式。首先工作流程上制定了一个包括“前期准备、数据填报、问题诊断、对策建议、报告编写、成果应用”的六步骤法,做到环环相扣,科学严谨。其次在工作组织上采用市、区、街、社四级联动,纵向到底,横向到边,全域覆盖。广泛收集各项指标近五年相关数据,基本建立广州市城市体检指标基础数据库。整个数据收集工作发动了2176个社区,4300个小区,通过体检工作摸查了家底。我们广泛宣传,深入调查,邀请市民建言献策。开展了纵向22个行业、横向11个区170个街镇的调查,通过政府官网、主流媒体、网络媒体等多渠道邀请市民参与。截至2019年7月11日,回收问卷10043份,社会满意度总体评分为77.4。

第二是设计好科学有效的评估方法。针对广州的情况,我们设置了一套“六维”指标诊断的评估方法。这“六维”是指进行对比的6个维度,包括国内一线城市指标、国际标准、国家与地方标准规范、既有规划的城市发展目标、历史数据、社会满意度调查。根据六维比对结果,判定是一般性城市问题还是重大的城市病,同时会就这个方面出一个“诊断书”,包括涉及问题的空间范围、严重程度、解决难度,就像看病出诊断意见一样。

第三是如何根据城市体检进行合理的优化实施保障。这又包括出台政策办法、修订标准规范、制定行动计划、策划建设项目等工作。最终广州城市体检形成了“1+1+1+8”成果体系,包括1份总报告、1套指标数据、1个信息平台、8个专项成果。

整个工作的难点,第一是如何保障指标可获取、可计算、可分解、可追溯、可反馈。有些数据缺乏历史统计口径,要重新采集,确实是比较难的。这里一要靠新的技术手段,手机信令、POI等各类大数据为我们提供了很好的支撑。为此,我们还专门与广东移动签订战略合作协议,共同研究城市人口的活动规律与需求特征;二要靠社会发动与支持,广州各街道社区对数据收集采集都比较配合支持。

第二是如何设定评价标准。城市体检的目的是发现问题、解决问题,路径指向要尽量清晰,而不是含糊笼统的几个定性问题。所以要通过评价标准对每个问题做区域分解、结构分析与流程分析。区域分解解决在哪儿的问题,分析城市问题空间分布,有利于进一步校核;结构分析解决根源在哪儿的问题,部分体检指标计算方式复杂,指标结果来源于多个子项体检结果加权综合。对指标构成的子项进行分解有助于找到城市问题的具体根源,避免因指标整体结果优良而忽视了对分项指标异常的把握;流程分析解决运转环节的问题,各个指标体检结果不仅反映了指标的现实状况,通过挖掘指标背后城市运行流程,能够进一步揭示城市问题发生的具体环节。这三个方面的分析都最终反馈到评价标准中。

根据这样的城市体检方法,广州识别出5个最突出的城市病,包括生活垃圾、交通拥堵、积水内涝、创新障碍、开发空间不平衡。八大城市问题,包括社会治安、应急避难场所、交通安全、无障碍设施、幼儿园、完整社区、历史文化资源活化。最后形成城市体检指标结果及评价一览表,涉及主要症状、影响范围、程度、难度、诊断依据、治理对策与行动建议。所有的体检流程与成果都已在城市体检信息平台上实现。

罗江帆 (重庆市规划设计研究院副院长、高级工程师,中国城市规划学会城市更新学术委员会委员、城市生态规划学术委员会委员)

重庆市主城区城市运行监测工作开始于2017年,是围绕总体规划实施开展的年度城市体检,由市规划自然资源局组织下属多家事业单位联合开展。按照“数据收集-指标体系-算法及模型-搭建平台-诊断应用”的技术路线,整合打通内外数据平台,形成一套指标体系、一套专题数据库、一套特色标准和算法模型、一个监测平台,并在规划编制、管理、实施等环节得到应用。

数据收集方面,主要包括涵盖现状和现有规划的空间数据、来自综合市情系统的部门数据,以及各类社会大数据。指标体系方面,包括体现管控导向的总体规划核心指标、体现目标导向的城市发展评价指标、体现问题导向的城市体征监测指标,以及体现实施导向的专项设施运行指标。其中,城市体征监测指标重点关注城市运行的成熟度、匹配度、协同度和运行效率,是对城市运行特征和存在问题的深化、量化认识。成熟度衡量现状与规划的关系,匹配度衡量人与设施的总量匹配关系,协同度衡量人与设施的时空匹配关系,运行效率衡量各类设施的运行绩效,测度城市空间在总量、结构、布局、时序和运行方面的协同发展水平。算法方面,根据监测指标,在统一的空间数据库基础上,离散人口数据,使规划管理数据、各类设施数据与人口的时空分布状态相匹配;区分观察指标和预警指标,前者监测城市运行的动态变化,后者选取市民关注度高、市场风险高、政府需重点调控的事项予以监测预警;构建步行等时圈计算模型,客观反映山地条件下的设施可达性情况。应用方面,形成总报告和若干专题研究、专报等,为规划动态完善提供支撑,在制定专项行动计划、生成项目方面发挥作用,也在推动土地精准投放、调整土地年度供应计划和智慧社区建设试点上得到应用。

基于对重庆的实践体会,个人认为“如何让城市体检更有效”要回答以下三个问题。

什么是“有效”?“有效”意味着有限目标,城市体检的有效与否要放在总体规划的实施架构中去思考,既有对城市总体运行的观察,又有对重点地区、重点问题的关注和反馈。城市体检的“有效”体现在有时效、有对标、有深度、有反馈上。有时效,就是及时反映当年、当下的规划实施情况和主要特征、问题。有对标,就是要以规划管控核心指标、重要专项指标和反映空间绩效、空间关联的关键指标等为主要参照系。有深度,就是要透过城市运行现象,关注突出问题,剖析运行特征、动因和政策机制。有反馈,就是要使城市体检成果作用于规划实施,支撑重点项目生成和公共政策投放。同时,城市体检也是一项常年持续的工作,年度报告是总的集成和提炼,而日常的表单、研究、建议等系列成果则能更及时有效地发现问题、反馈实施。

怎么检才“有效”?一是强化对规划管控核心指标的动态跟踪监测,确保核心指标常年连续稳定,反映空间结构性变化。空间数据以“三调”为基础动态更新,经济社会数据采用官方统计数据,并尽可能细化至街道、社区等空间单元。二是着眼于人、地、建筑、基础设施、公共服务之间的匹配关系,持续深化、逐年积累对城市运行的特征性、规律性认识,挖掘特征背后的产业、空间、政策因素。三是增强发现问题、空间预警的能力。对既有“城市病”,如交通拥堵、过挤过密、设施缺乏等进行持续跟踪,评估相关空间措施和政策应对的成效。同时,“知未病”才能“治未病”,善于发现苗头性问题,将空间大数据与传统空间数据配合使用,关注时间、空间和人的关系,关注群众的获得感、幸福感、安全感,避免“见物不见人”。简言之,城市体检要面上观察、点上预警,透过现象看本质,透过问题找动因。

怎么用才“有效”?规划实施是一个长期的社会实践过程,需要政府、市场、市民多方参与形成合力。因此,城市体检作为规划实施的“第三方视角”,要助推凝聚共识。注重面对不同对象的有效表达形式,为政府提供决策参考,为相关专业部门和市场主体提供必要的专业信息,为社会公众提供易懂易记的通识表达。同时,持续作用于项目生成和实施时序,对优化交通、市政、公共服务设施方面的年度实施计划作出反馈;持续作用于政策调控,优化年度土地出让计划等,为政策调控和空间绩效考核提供参考。

总之,城市体检要围绕规划实施,尊重规律、尊重人的主体地位,体现规划转型要求,做有用好用的体检。

罗小龙 (中国城市规划学会理事,南京大学建筑与城市规划学院,教授、副院长)

城市体检是近年来我国城乡规划工作中出现的一个新事物,各个地方都在不断进行探索。在这里谈谈对城市体检的四点看法。

第一,为什么要城市体检?之前我对城市体检工作进行了一个梳理,城市体检工作是2011年深圳开始提出的概念,并进行了相关的探索。当时城市体检的定义就是综合化、定量化的规划综合评估,对各类规划进行检测。再到后来北京城市体检是诊断城市病,以及重庆城市体检是一个城市规划建设的评估预警。我认为城市体检有这样两个目的。一是发展管控,即城市建设是否超出了我们的规划要求。二是问题导向,即及时发现问题、解决问题。例如及时发现城市交通哪里出现问题了,哪里的教育设施出现了短板等等。但是城市发展中出现的很多问题,往往都超出了规划管理部门权限。因此,各个政府职能部门的协同非常重要,否则问题很难得到解决。

第二,从规划事业的发展来看,城市体检到底是一个什么性质的事情?现在国家将11个城市作为城市体检试点城市,城市体检到底会起到什么作用?这可能会推动我们规划的巨大转型,具体而言,就是促进规划从静态规划到动态规划转变。大家都知道,以前编制规划前都要做一个评估,总结评价后开始编制调整规划。而现在城市体检则贯穿规划实施的整个过程,例如北京城市体检“一年一体检,五年一评估”,长沙的“一年一体检,二年一评估”等,甚至出现像重庆这样整个规划和实施过程都会不断评估。此外,这种动态变化还反映出一个协作式的规划正在出现。例如,北京市所有的政府部门都参与其中,沈阳25个部门参与到城市体检工作中。除了政府部门外,公众对城市体检的参与也越来越重要,因为民生改善也是城市体检的目标之一。在参与方法上,不仅有北京、广州等采用的传统问卷调查的方法;也有新信息平台的应用,像沈阳推出的微信平台“路见”,让市民可以随时随地反映城市建设和管理工作中遇到的问题。由此可见,城市体检的意义在于——我们10多年前都在学西方的规划做法,不知道何为协作式规划,但在新的时代和技术发展背景下,我国已经出现了协作式规划。

第三,城市生病了,到底是看中医还是看西医?城市体检是为了诊断城市病,在诊断方法上有“中医”和“西医”两种方法。现在通常的做法是建立信息平台,通过大数据发现问题,可以看作西医的方法。但是这要花费很大的人力、财力,且数据难获取,而结果发现的绝大多数问题往往都是市民身边大家都知道的问题。中医的诊断方法有时可能会是一种高效的方法,关键是市民反映民生问题的渠道要畅通;各种信息要很好地汇总、整合、分析;主管部门和官员要及时发现和处理问题。因此,要不断探索城市体检行之有效的方法。

第四,城市体检的治理运行机制如何完善?城市体检是城市规划实施的重要机制创新,是为了更好的城市治理。然而,在实际工作中,我们的“城市病”、城市问题是很容易被发现的,但要治病却是非常困难的。实际上,长沙经验值得借鉴。长沙建立了优化人居环境联席会议,将发现的城市病分为“大病”和“小病”。“大病”需要多个部门会诊解决;“小病”则由单个部门就容易解决。因此,有效的城市体检,需要部门协同机制的建立和支撑,这样才能建立更好的城市治理。

张文忠 (中国科学院地理科学与资源研究所研究员,中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员)

结合我参加的北京市城市体检,以及住房和城乡建设部组织的11个试点城市体检工作,跟大家交流的题目是“以人为本的城市体检评价方法与实践”,主要从四个方面汇报,一是城市体检的基本方法,二是城市体检中如何体现不同阶层和群体的诉求,三是城市体检如何反映城市发展的规律与特征,四是如何诊断城市的短板。

社会满意度评价应该是城市体检的重要内容,城市体检要从居民的意愿和感知出发,获取居民对城市人居环境的主观判断,来揭示实体人居环境与居民个体需求的互动规律。因此,城市体检要反映各社会阶层与群体对城市人居环境建设的需求和意愿。

通常体检方法有价值评价法和综合集成法等,可以评价状态、趋势和目标等,评价内容不同选取的指标体系也不同。对于北京市我们主要围绕民生,将“七有”和“五性”作为评价重点,充分体现以人民为中心的发展理念。主要突出了居民关心的安全性、便利性、宜居性、公正性和多样性等内容。

对于11个试点城市体检,主要从社会满意度入手,调查了沈阳、南京、福州、厦门、景德镇、长沙、广州、海口、成都、遂宁、西宁11个城市73个城区居民,发放了13438份问卷表,主要围绕居民关心的城市人居环境,如生态宜居性、城市特色与风貌、交通便捷性、城市活力、生活舒适性、多元包容性、安全韧性共7个方面展开调查,同时也了解居民的居住与通勤、休闲与健康、生活与收入等信息。

调查结果发现以下规律和特征:一是中等收入居民满意度更高,低收入和高收入居民满意度低。“新北京人”对宜居的满意度最高,“老北京人”对宜居的满意度相对较低。老北京人对便利性非常认可,新北京人对公正性和多样性的评价最高,流动人口对宜居性、公正性的评价较高。二是26.78%的居民认为影响人居环境的最重要因素是生态宜居性,其次是生活舒适性(18.32%)、城市风貌与特色(17.98%),这一结果,反映居民对人居环境的关注是分层次的,符合人类的基本价值判断和规律。三是居民对环境因素的关注由大气雾霾转变为噪音和水体污染等,在三种主要污染的满意度评价中,11个城市中有8个城市居民对噪音污染最不满意,有3个城市居民对水污染最不满意。四是停车难、交通拥堵、通勤时间长是各个城市共性的问题,房租或房价的可接受程度对提高居民生活的满意度制约性较大。五是包容性和安全韧性是当前居民对人居环境建设的关注热点,居民普遍认为城市对弱势群体的帮助与支持不足,城市防灾抗险的能力不尽如人意。

最后,我们想通过评估发现城市人居环境建设的短板和不足,沈阳的营商环境得分远低于平均水平。南京城市风貌特色、生活舒适性总体评价相对靠后,作为“创新名城、美丽古都”,南京市文化“厚度”与生活“温度”存在一定的提升空间。“有福之州”的福州,居民对城市认同感和向心力不高,如何进一步提升居民对城市的认同感尚需努力,因为福州仅有30.2%的受访者表示“总是认为自己是这个城市的一份子”,仅有44.3%的受访者明确表示“未来(至少5年)一定会长期留在这个城市”,这两项结果与其他城市相比偏低。长沙市提出建设“儿童友好、老龄关爱、青年向往”城市,但居民对教育设施、养老设施、医疗设施、房价可接受程度、工作机会和创业氛围满意度评价都较低,实现这一目标还需要努力,尤其在老龄关爱方面。广州居民对邻里关系、历史建筑与传统民居的保护、非物质文化的传承、标志性建筑等满意度低,未来应加大保护历史建筑和文化记忆,传承城市传统,促进城市特色氛围营造,保护好“老城市”的文化魅力与价值。

邓红蒂 (中国城市规划学会理事,中国国土 勘测规划院副总工程师、研究员)

与以往不同,当前城市体检评估,应是紧密围绕新时代发展要求、贴合城市规划制度建设开展的重要任务,新版北京城市总体规划建立“一年一体检、五年一评估”的常态化机制,对于城市规划的实时监测、定期评估、动态维护、实践探索具有现实的指导意义。需要强调的是,有别于事前和事后评估,城市体检评估是一项贯穿于规划全过程的动态性工作,由政府、行业、机构和公众共同参与完成。

提高城市体检评估的有效性,涉及众多方面,其中关键性步骤是要对体检评估成果的服务对象及其需求开展客观的分析研究。对于每一个城市,体检评估都是现代化治理体系构建的重要组成,是政府依法行政的目标导向及管理依据,因此,政府及相关部门是城市体检评估的重要服务对象;若进一步考虑行政层级或规划层级,总体规划、分区规划、控制性规划等实施状况及评估结果,也应是城市区(县)级政府进行公共管理与行政决策的重要信息来源;如果这个城市在国家的区域协调、城镇化、交通能源等发展战略中具有重要地位,属于“五级三类”国土空间规划体系中的节点城市,那么,也需配合上级自然资源主管部门的统一要求,完成与城市规划实施相关的监测与评估任务,使国家在不同区域、不同规划层级,掌握、研判国土空间规划战略目标的传导落实情况,提高空间治理问题的动态精准识别能力;作为城市的主人,百姓公众拥有知晓了解城市发展、现状问题、参与规划、提出动议、监督实施的权利与义务,分析城市不同人群的需求,体现与群众工作、生活息息相关的居住、交通、环境、教育、医疗、养老、网络、公共设施建设、文化保护、娱乐休憩等内容,是城市体检评估工作的核心价值所在。

除了加强城市体检评估的对象、需求、成果应用等方面的研究,提高城市体检评估质量效率,还应在以下方面有所侧重。首先,体检评估既要准确反映每个城市的规划目标任务实施的大趋势,更要结合同期城市经济社会、环境生态、产业发展、科技文化等状况,开展关联性影响分析,明确规划的内生驱动来源、与各类要素的相互关系或匹配程度、已经形成的问题和冲突、潜在的隐患与风险,由此提出规划管理完善性的策略以及建议。其次,每个城市评估体检既要考虑规划实施的时序与空间安排,突出城市的地域特色,也要体现广域范围内国家和区域发展战略实施,重大经济社会环境军事体育国际活动事件,重大基础设施建设,重大灾害突发等,对规划产生的深远作用,表达出规划在空间组织、要素配置、支撑保障、统筹协调、公众参与中的有效应对结果或是优化调整方案。再次,城市体检评估的规定与方法应明确简洁易懂,工作相对独立,人员稳定专业,不断提高第三方机构参与工作的比重,健全完善相关制度机制,法定化是评估工作权威稳定的必要保障。最后,体检评估技术要充分运用大数据、互联网等科技手段,尽可能避免人为因素对评估的干预。评估指标体系设计既要考虑科学性、更应提高可行性,不能采取“一刀切”,不能“面面俱到”。每个城市体检评估的重要指标选取与技术方法采用,需因地制宜、量力而行,定量与定性分析相结合,在短期与长期、空间与结构、组织与联系、效率与品质等方面,给每个城市留出创新探索的空间。

杨浚 (北京市规划和自然资源委员会总 体规划处处长)

我想从政府治理的视角切入来介绍北京城市体检。首先介绍一下北京城市体检的背景和意义。

北京城市体检有两大背景,第一个背景是新版北京总规批复标志着北京城市进入减量转型的新发展阶段,城市体检成为确保总规战略目标和刚性要求有效传导落实的重要环节。2017年9月13日,中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划(2016年—2035年)》,标志着总体规划成为首都发展的法定蓝图,标志着城市从扩张转向约束、减量发展的新阶段,批复中要求“以资源环境承载能力为硬约束,切实减重、减负、减量发展,实施人口规模、建设规模双控,倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整”。其底线约束之严、目标要求之高,对规划实施工作提出了非常高的要求,从规划实施的角度,北京提出建立“一年一体检、五年一评估”的常态化机制,对城市总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态调整,确保城市总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。

第二个大背景是国家治理体系和治理能力现代化建设对于建立新型国土空间规划体系并监督实施提出了新要求,城市体检成为空间治理体系的重要内容。2019年5月,党中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,将空间发展和空间治理作为生态文明背景下加强国家治理能力和治理体系建设的重要举措和重大战略部署。为此,北京也在逐步探索构建由空间规划编制体系、规划实施体系、规划运行体系和规划监督体系组成的闭环工作体系。城市体检作为一项重要制度,已经确立在新修订的《北京城乡规划条例》之中。在建立多部门、多专业协同的规划实施机制中,城市体检在确保总规目标要求和价值导向,在适应发展变化、解决各种变量问题、满足人全面需求的有效传递过程中,将发挥重要支撑作用。

第二是介绍一下北京开展城市体检的成效和作用。

新版总体规划批复后,北京已连续两年开展了北京城市体检工作。我们开展的城市体检是对标、对表党中央、国务院对北京城市总体规划批复,对城市整体运行情况开展的全面、综合的评价。总结一下,头两年的城市体检工作重点聚焦在以下几个方面:

一是立足于探索工作方法。我们从过去规划中长期结果评估到年度“过程体检”,从规划技术文件到政府“治理手段”,从而发挥好规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。我们将北京市各区、各部门自检与第三方独立评价结合,北京市各部门、各区作为城市体检成员单位,根据任务分工和工作职责开展自检,检查总体规划实施各项工作进展情况,分析实施难点和问题,同时,强化了第三方体检的工作方式,组建了第三方体检团队,结合总体规划实施的阶段性特征和年度重点工作,对规划实施效果开展独立客观的检查。

二是立足于检查城市各个空间层次的运行情况。我们拓展城市体检的空间层次,从市级、区级层面的体检一直深入到社区街道的“细粒度”评测,开展市民满意度调查和居民入户详细访谈,进行整体和局部的多维度综合分析。

三是立足于总规实施起步阶段的核心问题和关键变量。城市体检以年度监测数据为基础,结合总体规划实施工作进展,对照批复要求,重点聚焦总体规划实施起步阶段的核心问题和关键变量,着力剖析规划实施和城市发展中的不平衡、不协调问题和趋势性、结构性问题,有针对性地提出对策建议。特别是结合“全面监测检查”加“重点内容专项体检”,聚焦城市发展中的规律性问题和深层次政策机制问题。

总之,城市体检让我们看到了近年来特别是党的十八大以来,我市深入学习贯彻**总书记对北京重要讲话精神、加强城市规划建设管理工作取得的进步,也让我们对照中央批复精神,正视当下在城市转型发展中客观存在且必须破解的各种问题。城市体检发现的这一系列问题,经过市政府、市委会议审议,正式体现在北京市政府工作报告等施政指导性文件中,纳入下一阶段整改计划。

最后我想说说对于城市体检工作的反思与展望。

从政府治理角度反思我们的城市体检工作,我们需要加大思维的广度、深度、高度,主要有以下几方面:

从城市宏观判断上,应审视城市的不同发展阶段,从传统关注生产规模和城市增量到生态文明发展下的减量约束和发展方式转变,需要新的价值体系客观评价城市发展的特征。

从拓宽国际视野上,应进一步对标国际城市,构建和完善国际城市评价体系,围绕重要指标进行综合比较分析,推动体检工作再上新台阶。

从城市体检范围上,应更综合地考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,从关注建设空间管理到全域空间管控,实现区域合理分工、有序衔接,促进城乡统筹和山水林田湖草生命共同体的整体保护与发展。

从关注重点上,由关注空间建设到加强关注人的需求,应对城市运行过程中各种变化、各种需求,尤其是人的体验感受需求,形成即时的、智能的响应。以往关注城市物质空间多,关注城市中人的活动、人的感受、人的需求少,对于物质空间内在的交通流动、经济消费、社会交往等“流”的活动感知,尤其是人的流动的感知还处于探索阶段。未来,应对城市运行过程中各种变化、各种需求,尤其是人的体验感受需求,形成即时的、智能的响应,最终形成城市数据自采集自生成、规划自监测自评估、城市自适应自运行。

从数据来源上,进一步加强政府和社会数据的深度融合,打通社会大数据获取途径及相关机制,通过多维度数据、多种技术手段的综合运用,形成有效的城市整体感知评测。

从技术手段上,随着5G时代在物联网和AI等领域给我们带来全新的体验,我们应更加主动地去拥抱这些新技术、综合统筹运用这些新技术,可持续、全方位立体地去感知城市。

从指标体系上,自上而下的管控式指标体系与自下而上体验式的指标相结合得还不够,宏观引领式指标和底线约束性指标相结合得还不够,还不能适应城市总体全面综合的体检评估要求。我们在城市体检中已经探索形成了初步的城市体检监测指标体系,在此基础上,将进一步完善城市生态安全、水资源使用等城市底线监测指标,增加一些城市布局结构、经济密度等高质量发展指标,以及人的体验感受等方面的分级分类指标,统筹利用多种技术手段、多种数据来源,进行长期稳定的监测。这也是下一步我们努力的方向。

孙安军 (中国城市规划学会理事长)

听了刚才很多专家的介绍,我觉得非常好,有很多很具体的成功经验。下面我想就体检评估本身这件事谈谈我的认识。

从规划评估提出到城市体检,呈现了一个演进发展的过程。为什么这么说呢?大家知道,现在很多地方都在讲规划的评估,包括国民经济和社会发展规划都在评估。但是实际上真正明确讲规划评估是10年前《城乡规划法》确定的。2008年施行的《城乡规划法》第46条就首次提出要对城乡规划的实施进行评估。这也是关于规划评估的第一次法律规定。对规划实施评估的主体、评估的对象和评估的方式做了规定。按照法律的要求,2009年住房城乡建设部制定了《城市总体规划实施评估办法(试行)》,对城市总体规划实施评估的组织机关、评估原则、评估周期、评估程序、评估方法、评估内容、评估成果备案和公告、评估后的处理等做了具体规定。但是,从《城乡规划法》的章节设置来看,将规划评估的内容放在规划修改的章节中,可以得出一个结论,规划评估主要是为了规划的修改。在法律规定不能擅自修改规划的同时,又必须给确需进行规划修改的留下了活口。这样一来,由于规划法的这个规定,规划评估出现了异化,大家都为了修改规划而评估了。规划评估不是为了真正的规划实施的实效,而是为了能不能修改规划,成了规划修改前的一个必备程序。这跟我们现在搞规划评估的初衷是不一样的。

在2015年12月中央城市工作会议上,**总书记提出要“建立城市体检评估机制”。这个城市体检评估机制就跟一开始说的规划评估产生了根本性的变化。从规划评估演进到城市体检,就是把体检评估作为政府进行建设管理的重要手段和完善城市治理能力的重要举措了。2018年的北京城市体检,既是规划评估,也是城市体检。对于我们人而言,未病靠体检,大病靠体感。如果哪儿痛得要命或者不舒服,你不用体检就直接去看病了。而对于未病的状态,往往难以直接感知,定时体检就非常重要。城市体检也是这样,现在已经出现城市病的,用不着提醒,去治病就可以了,对于防范未来可能要发生的病则特别需要体检,这是城市体检的目的。

对应于规划实施评估到城市体检评估机制的演进,城市体检评估的方法也有一个演进过程。原来这个规划实施情况的评估,主要是规划一致性的评估,即规划执行情况怎么样,其空间、政策、目标与规划是否一致,而较少关注实施绩效的评价。而城市体检要采用绩效评价的方式来做。

城市体检首先就是要关注问题和目标的双导向问题。高质量发展的城市,它的目标是怎么样的目标,如何实现这个目标,必须要关注。还有问题是什么,如何解决群众最关心的问题,同样要关注。

再一个就是绩效评估的方法应该应用到体检中。绩效评估有几个作用,一是比较作用,就是可以比较出这个东西好还是不好;二是责任落实的作用,谁的责任没有做好,可以跟踪监测;三是民主教育作用,通过绩效的方式,能够让广大的老百姓了解干得好不好、对不对,吸引社会公众对工作的支持;四是吸引资源作用,因为只有通过绩效的评价,才能够把资源分配下去。政府未来的投资也好,或者吸引市场投资也好,往哪儿投、怎么投,要通过绩效评估来获得。没有好坏,就没法分配资源。

说实话,将绩效评估方法应用于城市体检尚有很多问题要解决。首先,是理论和研究的不足。无论是评估还是体检,如何评价真实的绩效,理论和实践不足。现在搞城市体检,缺少制度设计,缺少实际绩效,就容易出现体检评估变成政府想搞的时候就搞,不想搞的时候就不搞。

其次,城市体检评估指标的设置值得进一步研究。城市体检不但是方法演进,在指标内容上也要演进。要通过指标量化反映出成效和问题。住建部开展城市体检试点,提出了“36+N”的指标体系,在2019年开展的城市体检11个试点城市中,也加了很多与当地实际结合的指标。体检指标体系的选取有几个问题要注意:一是指标的可获得性。因为体检指标是一个绩效的评估,有很多体检指标可能觉得很好,但实际很难获得。而指标难以获得的话,就无法开展评价。二是指标的敏感性。指标的选取是不是对体检评价的内容非常敏感。衡量一件事情可能有N多项指标,但是往往有几项指标是最敏感的,在指标的选举上要选择敏感的。这就像糖尿病人测血糖一样,选取最敏感的指标非常关键。三是指标的普遍认同性。体检选取的指标应该是社会普遍认同的。四是指标的公众体感度。指标选取应该选市民感受度强的,如果提那些市民感受不到的东西,市民就没有感觉。例如说绿地的时候怎么说呢,是城市所有的居民都能够在步行15min之内到达公园,这就是指标体感度的一种变化,与人均多少平方米绿地相比,这一指标的体感度就强得多,衡量同样一件事,采取的指标不同,其体感性是不一样的。个人见解,谢谢大家。

文章来自微信公众号:城市规划
高级模式
B Color Image Link Quote Code Smilies

本版积分规则


规划云首页
规划行业搜索引擎 多风格地图底图 mapv POI查询工具 交通态势工具 getxy 在线协作工具 意向图片搜索 线稿自动上色 断面绘制工具 词频统计工具 style fenxitupeise upnews 国匠城 xuetang data
快速回复 返回列表 返回顶部