战“疫”：公共卫生安全与规划应对

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来源 | 广东省城乡规划设计研究院

撰稿 | 规划五所 邢谷锐刘星南

审核 | 规划五所 蔡克光

编辑 | 总工程师室蔡焕仪

本文来自：南粤规划

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前言

2020年初突发的新冠病毒不仅让亿万中国人经历了最为难忘和难捱的春节，也触发了我国有史以来最为严格和举国动员的公共卫生安全防控工作。尽管当前，我国已基本“阻断”新冠病毒传播，但国外新冠病毒疫情发展速度惊人，部分地区甚至有失控之势，我国面临边防控边复产的双重考验，“外防输入、内防反弹”的任务依然艰巨。据医学卫生相关专家预测，新冠疫情已经不可能在今年夏季结束，甚至有预测会延续到年终。在可以预见的时期内，新冠病毒疫情势必给世界范围内的经济、社会、生活和心理等方面带来深刻的影响。

当前，国内各行各业已逐步有序复工复产，但此次疫情有诸多问题值得警示和反思。对于城市规划而言，公共卫生环境并不是一个被重点关注的领域，或许是出于行业职能和角度的缺位，抑或是相对于医院、疾控中心等医疗卫生设施，公共卫生环境是一个相对抽象的空间场所。当疫情爆发，人们似乎才深刻认识到公共卫生环境对城市人居环境乃至人类生存的意义。巧合的是，应对城市公共卫生事件直接催生了西方现代城市规划，近代世界上若干重大疫情的防控也都不同程度地推动了城市公共卫生和设施环境的改善。正如比尔盖茨早前刊登于英国《太阳报》的公开信称，新冠病毒是一次“伟大的纠错”（对人类正在迷失的价值观念而言）。新冠病毒对公共卫生安全应对来说更是一次彻底检验和极大提升。站在规划的视角，后疫情时期，我们应更加关注更安全的人居环境的营造，让城市既有抵御极端气候的自然韧性，更有防御公共卫生风险的人文韧性。城市不仅让生活更加美好，而且更加安全可靠。

全国疫情发展状况（截止至2020年4月11日）

广东疫情发展状况（截止至2020年4月11日）

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公共卫生环境与现代城市规划缘起

2.1 何为公共卫生安全？

公共卫生环境是人类防治疾病，构建健康社会的永恒话题。耶鲁大学首任公共卫生学院院长Winslow在1920年提出：公共卫生是防治疾病、延长寿命、改善身体健康和机能的科学和实践，主要通过科学方法和有组织的活动措施（如城市管制、社区自治等），改善居住环境卫生、控制地方性的疾病，并建立一套完善的社会体制，从而保障人民身体健康。公共卫生安全是运用现代科学手段，研究环境对健康的影响，阐述环境与人群健康的相互关系，通过科学评价、政策发展和保障措施来预防疾病、延长人民寿命、促进人身心健康。显然，这与城乡规划从业者所关注的城市气候条件、有关设施场所建设以及相应管理防控机制等方面的人居环境是密切相关的。

2.2 疫情与公共卫生环境

十四世纪，席卷整个欧洲的“黑死病”鼠疫夺走了2500万条性命（占当时欧洲总人口的1/3），成为了黑暗中世纪的另一个写照。尽管历史有记载，1346年蒙古军队进攻黑海港口城市卡法，并将患鼠疫的死尸抛进城内，导致了欧洲鼠疫的全面爆发。中世纪时期欧洲野蛮的开垦运动破坏了当时的生态环境平衡，不断聚集的人口和密集的建筑，城市基础设施建设严重不匹配等，导致城市生活污水横流，卫生条件极其恶劣，加大了黑死病的传播速度和破坏力，加上医疗条件和防控措施均相当有限，给当时的欧洲带来了毁灭性的灾难。

十九世纪中期，霍乱多次在伦敦肆虐，均找不到根源所在，尽管地方政府和卫生部门采取了强有力的隔离措施，但仍然未能有效控制住疫情。为了便于统计和分析疫情，John Snow教授将疫情爆发严重街区的居民死亡情况描绘在地图上（最早的人工绘制疫情地图之一），并标注每栋建筑的死亡人数，随即发现大多数的病例都围绕一口水井，后来将这口水井填埋后，霍乱得到了有效控制。由于John Snow教授创造性地证明了霍乱和污染水井的关系，人们对于疫情的关注逐步从人际传染转向公共卫生环境本身，并陆续采用类似的方法，证明了城市住房拥挤、地下水污染、通风条件差、居住环境脏乱等一系列城市公共卫生环境问题与伦敦爆发的霍乱疫情之间存在着不同程度的联系。

霍乱期间伦敦病例分布与井泵的关系图

2.3 疫情与公共卫生环境

为主动应对霍乱疫情，缓解城市过度拥挤和恶劣的公共卫生环境状况，1848年英国颁布了《公共卫生法》，第一次从法律法规层面推行了强制性的设计规范及分区制条令，以控制街道宽度、建筑高度和优化空间布局来改善城市公共卫生环境。英国的公共卫生运动受到欧洲多个城市的效仿，各类城市规划研究者齐聚一堂，为改善当地城市的卫生条件与住房状况出谋划策，现代城市规划思想和实践应运而生。英国的公共卫生运动代表着现代城市规划的开端，欧洲的现代城市规划实践解决霍乱疫情问题，以城市规划作为解决城市的公共卫生环境问题的重要手段日益受到重视。同时，关注城市公共卫生环境问题和提出相应政策方案的做法，推动着现代城市规划的迅速发展。

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重大疫情史与城市公共环境改造

英国霍乱疫情的发生使得人们开始关注城市公共卫生环境安全，而现代城市规划作为有效解决城市公共卫生环境问题的重要实践，在后续的疫情防控中逐步得到充分的运用。

3.1 法国与霍乱

1817年霍乱在世界范围内爆发，导致的死亡人数无法估量。仅在印度，100年间的死亡人数达3800万。19世纪共有7次世界性爆发的记录，被称为“最令人害怕、最引人注目的世纪世界病”。John Snow教授后续揭露了公共卫生环境问题才是霍乱横行的关键。为了应对在欧洲肆虐的霍乱，奥斯曼吸取了英国伦敦公共卫生环境问题的教训，策划巴黎重建项目，开始对巴黎进行大刀阔斧的城市改造。奥斯曼用大尺度的几何直线打破中世纪城市错综复杂、充斥着病毒温床的物质和社会肌理，建立起巴洛克式的城市结构，其中包括：

①巴黎改造计划核心-主干道路的建设。在密集的旧市区中征收土地、拆除建筑，类似切蛋糕似地开辟出一条条轴线式的宽阔大道，使得原本混杂的城市肌理变得规整有序，全市被分割成大小不等的片区，开敞的轴线和公共空间，紧凑但不拥挤密闭的街区，优化了城市公共环境，有效的减少疾病的传播；

②行道树与城市公园设计。城市主干道的两侧种植高大的乔木成为林荫大道，人行道上的行道树使城市充满绿意，巴黎的林荫大道开世界风气之先，如今林荫大道已成为全世界都市计划的共同语言。预留的城市空地修建成大型公园，使得城市居民可以尽情的享受阳光、新鲜空气及开敞空间，充分保障了居民的户外活动环境和身心健康；

③地下水系统设计。巴黎的下水道系统犹如一个地下城市，每条街道地下都有宽敞的下水道，确保了城市的排水排污，有效保障了城市居民的用水安全。巴黎重建计划有效地改善了城市的公共卫生环境，减少了病菌滋生传播的可能性，有效遏制了后续霍乱的发生。

大巴黎城市改造：城市轴线肌理、行道树与公园设计

3.2 香港与SARS

2003年香港SARS疫情爆发，对香港的经济、民生、政治各方面影响深远，特别是政府和城市规划设计人员深刻意识到改善公共卫生环境对于市民健康社会经济稳定的重要性，为此开展了后SARS时期的香港城市规划设计变革。香港政府行政长官挂帅成立全城清洁策划小组，2003年8月公布了《全城清洁策划小组报告-改善香港环境卫生措施》，其中提出三个方面的重点改善：

①在建筑物设计方面重新审视和改善排水渠和通风系统的设计；

②由于香港人口密度高、建筑密度大、地区之间没有明显的界线划分，人居通风环境极差，在城市规划和设计方面进行针对性提升，特别针对大型规划和发展项目开展空气流通评估，开设通风和景观廊道；

③在公共屋邨提供更多绿化和休闲用地。政府推出多项有关城市气候与环境的顾问项目，颁布多项相关技术通告和设计指引，逐步将城市气候评估科学研究成果应用到城市规划及建筑设计当中。坐落于维多利亚湾旁的添马舰香港政府总部便是城市通风廊道建筑的代表，为避免一字排开的屏风楼阻挡空气流通，在政府总部大楼设计这类大型建筑项目，不仅考虑了自身楼宇的通风需求，还要尽量减低对周边区域的风环境影响，确保整个街区的空气流通，该项目现时成为了香港城市规划建设的一道靓丽风景线。

添马舰香港政府总部建筑形态

利用风洞试验和流体力学模拟测算建筑物对于周边风环境的评估（香港规划署）

3.3 新加坡与塞卡病毒

塞卡病毒是一种新出现的黄热病毒，通过伊蚊传播，2016年5月，新加坡出现首例塞卡病例，并开始大规模爆发。由于新加坡地处热带，常年气温变化不大，雨量充足，气候温暖潮湿，蚊虫繁殖十分迅猛。蚊虫滋生所带来的公共卫生环境问题，也使得当地的塞卡疫情防治变得尤为艰难。

新加坡作为世界上最为成功的城市规划建设样板之一，其公共卫生设施环境已较为完善。其应对塞卡病毒的主要成功经验在于利用现代大数据，有效地监控和预防病情的传播蔓延。蚊子是塞卡病毒的传播媒介，由于无法获取蚊子的活动轨迹信息，当地研究员通过手机信令数据、公共交通数据、病毒感染病例资料、蚊子繁殖主要区等相关多源数据，建立模拟模型，结合相关专家和研究人员的现场调研，综合分析当地各区域的感染风险并预测未来病情发展趋势。此计划有效控制了塞卡病毒在新加坡的传播，还能有效应用于登革热、基孔肯雅热病毒、脑炎病毒、西尼罗河病毒和疟疾寄生虫等相关通过蚊虫传播的疾病，受到WHO的极大赞誉。目前，大数据监测和智能模型分析预测，有效帮助了相关部门的应急处理工作，这将成为往后疾病监测预防的有效手段。

塞卡病毒病例分布及疫情风险模拟

数据来源：城市数据派

疫情防控与公共卫生环境改善案例情况一览

从人类发展演变的角度讲，战疫史不仅仅是人与病毒（生物）之间的斗争，更是人类发展中的自我反省和改良过程，在处理人与卫生环境之间的矛盾时，推动了城市公共空间的不断改善优化。城市公共卫生安全得到越来越多的重视，并借助城市建设和大改造来优化公共环境，减少疾病发生传播的可能性。从一开始的城市公共卫生运动催生现代城市规划，到城市整体肌理的大改造和城市街道绿化，再到城市基础设施建设和城市通风环境的改善，直到近年来的大数据监测和智能模型的运用，公共卫生环境改善运动一直都在路上，日益加强的公共卫生安全观念、愈发先进的科学技术给我们提供了更多有效的防御手段。

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后疫情时期的规划应对思考

当前，社会生产活动逐步恢复正常，但疫情带来的巨大冲击和破坏，势必给全球社会带来一场大的系统性变革。如何营造更好的城市公共卫生环境将是其中一个难以回避的议题。此次武汉疫情的爆发，既存在着至今仍不得而知的“偶然性”，又存在着一定的“必然性”，武汉作为国家中心城市和全国重要的枢纽门户城市、近期举办若干世界性赛事等带来的高密度人群聚集性风险。对于密切关注城市空间资源保护利用的规划者而言，他们需要思考的是，在构建未来的城市空间环境中，如何通过科学合理高效的技术手段，最大程度的降低其爆发的“必然性”。

4.1 匹配：构建与中心城市相称的公共安全防御体系

曾几何时，定位为国家中心城市或区域中心城市，是若干大城市谋求提升知名度和发展动能的重要路径。成为中心城市，意味着将获得更多国家政策倾斜、更高端发展要素青睐和更优越的资源配置等。当城市在谋求更高的发展目标和地位时，往往仅看到其带来的正面效应，如经济规模的壮大、吸引人口的集聚、大型体育赛事的举办、高级别文化交流活动的营销等，但其流量和规模经济背后隐藏着容易被忽视的安全隐患，如城市道路交通系统应对大容量高频次通勤人车流通的消解能力，城市生态设施网络应对自然灾害的承受能力，城市公共安全体系应对突发事件、重大疫情的应变能力等。这些潜在隐患，成为时刻侵扰我们城市运行系统的“慢性病”，甚至会突然爆发，瞬间成为足以让整个城市陷入瘫痪或高危状况的“急性病”。

此次突发疫情把武汉公共卫生安全体系瞬间击溃，如果发生在其他中心城市，结果未必大相径庭。构建一个与城市定位相匹配的公共卫生环境防御体系，对于城市发展具有基础性和长期性的重要作用。当我们以中心城市为定位并谋划其发展时，除了要为其地位匹配相应的功能和作用，相对应的高级别机构、体育赛事和交流活动，以及为其人口规模匹配相应的设施环境和保障性住房条件之外，城市作为一个巨系统和要素密集交换流通场所，还要为其可能遭遇到的风险和威胁，提供公共卫生安全防御的系统性解决方案，包括城市公共安全体系的监控应急网络构建、应急设施场所的建设使用等，如应对国际性赛事等大规模的国内外人员流动配备全方位的公共卫生检测、防护和后期跟踪处理方案等。在享受由中心城市带来的正效应的同时，匹配与“中心城市”相称的安全防御体系，以保障正效应的更加稳靠可持续，甚至促使城市因安全而增值，因具备“抗体”而更具有吸引力。

4.2 弹性：构建灵活机动的设施应急转换机制

城市作为一个复杂的巨系统，功能多元，分工明确，相互之间又有着关联和影响。城市正常运行期间，承载着不同功能的设施之间基本上是相互独立、互不干扰的。当重大公共卫生安全事件爆发时，原有的医疗设施场所已难以满足应急防控的需求，我们除了需临时应急建设像雷神山、火神山医院这样的医疗设施外，还需要未雨绸缪做好已有相关设施的布局考虑，并在疫情突发时形成快速反应的功能转换应对机制。在设施应急转换和利用过程中，应注重做好：

①强化公共设施场所的兼容和转换功能，在设施规划布局和建设前期充分预留好转换的“接头”，当遇到突发公共安全事件时，各类设施能够快速转换使用，如学校、广场、体育场馆、会展中心等各类开敞性的公共设施能够快速转换利用，打造特殊时期的“方舱医院”，形成不同的应急防治场所。在建筑设计和功能布局上也灵活设计，使其遇到突发公共安全事件时能够直接进行设施内部的应急防护；

②构建分层次的医疗卫生体系，强化社区医院、村镇卫生院和诊所力量，发挥其快速诊疗和就近观察的优势，避免个人就医途中的二次传染和扩散；

③对于开展中的空间规划而言，除了我们所熟悉的防灾减灾和应急避难场所规划外，还应考虑预留相应的公共卫生安全场所或考虑兼容性，并配备相应的设施场所弹性转化机制，以便更加积极从容地应对城市突发公共卫生事件。

4.3 疏散：构建更加健康安全可控的城市公共环境

一是倡导分散均等的城市公共服务结构。人群聚集程度与疾病传染的概率和规模呈正相关，城市公共活动中心、影剧院、商场、集贸市场等地容易引起人群集聚。我们无比熟悉的多中心、组团式的空间结构，功能适度分散的城市布局等说法，大多是基于城市规模扩张演变、优化城市公共服务和生态环境的考虑，而从公共卫生安全的角度，倡导相对分散均等的城市服务中心体系，减少了服务设施的人群集聚度，降低了大面积接触和传播病毒的风险，同时配合有效的片区管控机制，也有利于发现感染人群后实行分区化的隔离、阻断和控制。

二是促进城市区域风环境的流通与疏散。大多病毒通过近距离接触式传播，而新冠病毒的传播途径还包括气溶胶传播（指含有病毒的飞沫混合在空气中形成气溶胶，人吸入后感染），保持城市内部良好的城市通风条件能有效减少病毒气溶胶的产生，是改善公共卫生环境、加强疾病防控的有效方式。首先，充分利用山、水、田、湖、草等自然要素均可以构成廊道的下垫面基础要素构筑通风廊道。其次，注重引导大尺度的区域或城市通风廊道的建设和保护，并且限定廊道范围内的构筑物功能，如公共活动中心、公园等易于集聚人群的开敞型公共设施；并将建筑控制在一定的高度，以便顺利形成通风廊道并满足一定的风速要求，从而达到破坏气溶胶形成和加速新鲜空间流通的作用。同时，在城市内部通过设置更多的绿地公园，营造良好的小气候环境；避免建筑的排列过于紧密和封闭，预留通风廊道，加强楼宇间的通风能力等。

北京市中心城区通风廊道规划

资料来源：《北京城市总体规划（2016-2035年）》

通风廊道规划综合技术示意图

4.4 分级：强化城市防御空间的阻断

城市化带来的集聚，一定程度上为不期而至的病毒传播和扩散提供了较好的空间条件，而城市却以集聚而更加经济富有效率，因人群多元而变得精彩。城市的发展，我们需要面对不同需求人群的聚集和社会交往需求。但对于公共卫生安全而言，我们需要一种层级式管理的模式，实行特定区域人口的分级管控，且不同层级区域的公共卫生设施实行不同的使用规则和标准，尤其是医疗设施的配备和相应功能的完善。如大型小区健康服务场所主要负责人员进出监管和传达相应的防控要求，社区级卫生站、诊所主要承担快速检测、临时接诊和及时隔离的功能，主要片区级或市级医院则主要发挥集中收治的功能，并在不同级别的公共卫生设施中实现快速联动响应。社区管制是城市分级管理中最重要的环节，推动社区公共卫生环境优化，促进社区居民自治和组织完善，对提升城市层级管理的效率水平和完善城市实时监控预警等机制，有着更为重要的基础性作用。

4.5 智控：运用新技术手段加强对疫情的监控和防治

大数据、人工智能等新技术是当前世界应对疫情的新手段。近年来，人、机、物三元世界的快速发展引发了数据规模的爆炸式增长和数据维度的高度复杂化，而人工智能技术的发展又给海量数据带来了科学分析的可能性，在大数据和人工智能时代背景下，疫情防控将变得更加智能和精细。如通过人口迁徙大数据，可以得知在武汉封城前，武汉市人口的迁徙的目的地，分析新冠肺炎的可能迁徙路径，从而初步分析全国各地城市疫情感染的风险。通过百度慧眼数据可以了解，湖北省内武汉周边的其他城市是武汉人口迁出的主要目的地，这些地区是节假日期间新冠病毒感染的高风险地区，相关政府部门应重点关注这些地区的新冠病毒防控工作。

武汉封城前人口迁出情况

数据来源：百度慧眼

随着疫情大数据系统的逐渐完善，人工智能在疫情防控得以大展拳脚，其技术可跨越公共卫生基线监测，可协助更准确地预测疫情，包括传播范围和速度，以及哪些是易感人员，最有可能传播方式和影响等。如Aminer团队和质谱.Ai联合推出的新冠病毒疫情趋势预测模型，以官方公布历史数据为基础，引入医疗隔离和大众防疫因素，通过Ai智能算法来预测疫情的发展变化趋势。

清华大学Aminer团队疫情趋势预测

（截止至2020.04.12数据）

资料来源：Aminer官网

05

结语

回溯历史并进行反思，是为了未来更好的防护，避免灾难重演。我们可能难以躲避突如其来的疫情，但良好的公共卫生安全防护和环境应对机制，能有效降低疾病爆发的可能性和杀伤力。城市公共卫生安全是人类生存永恒的议题，人类与自然、动物之间发生的冲突，并不会因为技术进步和生产力的提高而消除，有时反而会愈加激烈。这也时刻提醒着我们，在经济发展和技术进步的任何发展阶段，都需要重视城市公共卫生安全。由古至今，公共卫生环境提升和现代城市规划实践在持续推进和互动完善，加上当前人工智能等新技术的快速发展并在不同领域发挥着重要的预警和防控作用，我们有理由相信，走过新冠病毒疫情，我们会共同让城市不仅更加美好，还会更安全、更智慧、更灵动。

参考文献

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[2] 陈静媛. 健康城市规划理论与实践综合评述[D].深圳大学,2017.

[3] 马向明：门户有风险，南方有湿气

[4] 赵燕菁：城市规划能从武汉疫情危机中学到什么.

[5] 段进：建立空间规划体系中的“防御单元”.

[6] 寇久贵.后“非典”时期对城市建设和规划的思考[J].中国住宅设施,2003(05):13-15.

[7] 病毒出现越来越频繁，城市规划怎么应对？

[8] SARS袭城后，香港做出了哪些改变？

[9] 长沙市城市通风规划技术指南.

[10]石邢.城市形态、城市通风与新型冠状病毒的气溶胶传播——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J/OL].城市规划:1

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