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[新知] 城市体检评估成果交流:北京篇

时间:2020-4-17 11:33 0 6103 | 复制链接 |

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导读


为贯彻落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署,加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度,2019年7月18日,自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》,部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载,供各地交流参考。


2017年,习近平总书记在考察北京城市规划工作时提出了建立城市体检评估机制的指示;同年,《中共中央国务院关于对<北京城市总体规划(2016-2035年)>的批复》要求北京“建立城市体检评估机制”;2019年,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步明确要求“建立国土空间规划定期评估制度”。为此,北京市建立了“一年一体检,五年一评估”的常态化机制,旨在对总体规划实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护,确保总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。目前,已完成2017年度、2018年度城市体检工作,2019年度城市体检工作正在进行中,为北京市规划实施监督提供了有力保障。





工作机制:

监测—诊断—预警—维护




按照党中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求,结合《市县国土空间开发保护现状评估技术指南(试行)》,北京探索构建了“监测—诊断—预警—维护”的城市体检闭环工作体系:通过实时运行的体检数据收集和监测平台及时反映总规实施情况;考察是否存在偏离城市功能定位、突破发展底线、违背指标目标方向等问题;对年度总规实施情况进行综合总结、趋势判断和问题预警;形成对策建议并反馈指导下一年实施工作,体检结果与下一年度实施计划挂钩,促进滚动实施。




工作组织:

自评估+第三方评估+公众参与




北京城市体检评估采用自评估与第三方评估结合的模式,以评估主体的多元化、社会化,推动实现体检全过程的客观公正、公开透明。自评估工作由市规划自然资源委和市统计局共同牵头开展,各部门、各区政府根据要求开展自评。促进“主动自检”,着力推动树立“体检是向上反馈问题和诉求通道”的理念,提升各自评主体的积极性。开展自评估的同时,遴选和委托多家第三方技术团队开展专题评估工作。强化公众参与,通过全市居民满意度调查和部分街道、社区深入调研,点面结合收集公众意见,使体检报告反映各方共识。




工作内容:

“五个一”核心+年度重点专项




本次体检评估结合自然资源部开展国土空间开发保护利用现状实施评估系统填报工作,关注城乡建设用地面积、生态保护红线范围内建设用地面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、森林覆盖率等底线管控方面指标,建立体检评估刚性结构体系,把底线管控作为倒逼国土空间保护利用转型的手段,体现精确性、传导性、约束性。

1. 确立“一张表、一张图、一清单、一调查

平台”体检核心内容

实现指标体系全面量化观测、各空间圈层发展全面检视、实施任务清单全面梳理、居民满意度全面调查、多源数据全面校核。

·  指标体系“一张表”  对总体规划中涉及的117项指标开展持续监测。

·  空间发展“一张图” 在确定分圈层差异化的评价标准基础上,研判各圈层“人、地、房、业”核心指标变化等情况。

·  重点任务“一清单” 按照《北京城市总体规划实施工作方案(2017年—2020年)》确定的102项重点实施工作任务,对照完成时限判断进展情况。

·  居民满意度“一调查” 在3次“宜居北京”问卷调查基础上,设计“国际一流和谐宜居之都社会满意度年度调查”,获取北京市民对总规实施和城市工作的年度评价,并通过数据库长期建设,跟踪记录市民满意度变化脉络。2018年度共调查全市182个街道、445个社区,有效样本量10705份。

·  体检大数据“一平台” 广泛收集城市运行大数据,形成多源数据互为支撑、互为补充、互为校核的工作平台。

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图1 2018年度北京城市体检:

城乡建设用地变化“一张图”

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图2 2018年度北京城市体检:满意度调查范围

2. 设置体检必选专项与可选专项,聚焦

改革创新重大变化要素、政府工作主线

必选专项主要聚焦总规改革创新和重大变化要素,将北京新总规提出的长期改革创新方向,包括强化底线约束、减量发展转型、功能疏解重组、加强城市治理等,作为今后每年体检重点关注、持续跟踪的主题。同时,聚焦对城市发展产生重大影响的规划管控要素,深入分析人口与就业、建设用地与建筑规模、两线三区等方面的变化动态。可选专项与年度政府工作重点紧密结合,汇总政府工作报告和相关政策文件,依据其中的重点行动、专项政策、大事件、投资建设取向等,梳理总规实施脉络。




技术方法:

系统平台+多维多层综合分析




1. 建设城市空间基础信息平台和城市数据

系统

形成多来源、多尺度、多时相、多规融合的,能够全面反映总体规划实施和城市管理运行现状的数据资源体系,为定量、客观、科学开展城市体检评估奠定基础。基础信息平台汇总集成了规划实施数据(全市经济社会发展统计数据、各部门各区报送数据等)、建设管理数据(城市建设现状数据、各级规划和审批数据等)、地理信息数据(基础测绘、地理国情普查等)、城市运行大数据(交通流量、灯光遥感、公交刷卡、手机信令等)。数据监测系统综合收集到的基础数据,对城市各领域管理和运行现状进行动态监测和实时运算更新。

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图3 面向体检评估的城市数据动态监测信息系统界面

2. 多种技术手段并用,多维度分析校验

强调多种技术手段的综合运用、多维度多层次的分析视角以及重思辨重验证的科学思维。采用的技术方法包括定量与定性结合、主观评价与客观评价结合、问题与机理并重、全要素交叉分析、纵向历史比较与横向城市比较结合、建构市-区-街乡-区域“三级一协同”体检层次等。

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图4 主观评价与客观评价结合:

基于市民满意度调查/大数据的社区评价结果对比

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图5 要素交叉分析:

现状轨道交通网络与地块人口规模关系

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图6 多维度分析:街道活力评价

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图7 多维度分析:

结合时间维度与空间维度的人群特征分析




 体检结果:

成效量化分析+问题精准识别




2018年度体检工作的分析结果表明,北京市各项工作取得新进展新成效,总体规划实施102项重点工作任务进展顺利,97项年度体检监测指标中95项按照总体规划确定的目标取得了较好进展。其中万人发明专利拥有量、全社会劳动生产率、PM2.5年均浓度、重要江河湖泊水功能区水质达标率、清洁能源供热比例等15项指标提前实现了2020年规划目标。减量提质发展取得切实成效,城乡建设用地规模、平原地区开发强度等7个指标已扭转增量发展趋势,在人口、建设用地“双减”的同时,劳动生产率和土地利用效益实现“双升”。城市居民宜居满意度总体得分较上年进一步提高,特别是在雾霾治理、雨污水排放、环境卫生等方面的满意度提高幅度较大,市民群众的蓝天获得感、绿色获得感明显增强。

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图8 2018年度北京城市体检:

居民宜居满意度指标评价提升情况

与此同时,在规划实施中还存在一些问题和短板,其中既有总体规划实施开局时期出现的阶段性、过程性问题,也包括城市发展全面转型过程中出现的结构性问题,还有对照总体规划确定的近期建设目标提出的一些趋势性预警问题。

如城市治理方面,从12345市民服务热线投诉统计来看,主要集中在违法建设治理、物业管理、停车管理等方面,暴露出城市治理中精细化、人性化不足的问题。典型问题如步行自行车环境建设方面,虽然进行了大量专用路建设、道路铺装改善,但是从现实来看,机动车占用非机动车道停车的现象仍十分突出。未来需继续提高“大城市病”治理的系统性和科学性,提升城市治理能力和治理水平。

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图9 2018年度北京城市体检:五环内自行车道实际有效宽度分布(左:路西、路北;右:路东、路南)

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图10 2018年度北京城市体检:

对步行环境不满意的主要原因统计




成果应用:

决策支撑+关键环节精准对接




1. 体检工作充分对接总规实施和政府施政

关键环节成为有效实施总规的抓手

以2017年度体检为例,体检工作在筹备之初,就作为政府年度重点工作写入了2018年度政府工作报告。体检报告形成时间与编制2018-2019年度总规实施计划的时间相契合,体检结果作为重要的编制依据。2018年11月市委常委会专题审议《2017年度北京城市体检报告》,报告发现的问题作为下阶段工作重点,纳入市委全会报告和2019年度市政府工作报告。

2. 体检成果支撑政府决策和实际工作,

治理城市的重要工具

一是体检报告暴露的具体问题,例如进展缓慢的指标,市里要求相应主责部门作为专项工作推进。二是针对体检反映出的一些涉及面广、难度大、需要大力改革创新的任务,北京市建立了市领导协调机制,加快推进实施。




保障机制:

明晰责任主体+强化程序考核




1. 加强机构保障、落实责任主体

成立城市体检评估专项工作组,由市领导负责,加强统筹协调。建立部门专项责任制、区级责任制、央地联动制,明确责任主体。

2. 明确审议程序、强化考核督导

年度体检报告由市委、市政府审定,报市人大常委会备案,同时向首都规划建设委员会全会进行报告,相关成果也将上报党中央、国务院。体检评估结果将逐步纳入各部门、各区及领导干部绩效考核,并将与北京市审计监督工作相衔接。

北京市通过两年余的实践探索认识到,城市体检评估工作应建立常态化的制度保障、合理的监测指标体系、完善的基础信息平台、科学的分析评估方法、多元的评估视角和主体、畅通的应用和反馈渠道,以及广泛的社会影响和社会监督。未来北京将继续推动构建完善的国土空间规划实施监督体系,对体检评估工作进行补充和改进,包括进一步强化山水林田湖草自然资源管控内容、加强线上监测预警和线下监管执法的同步性等,并吸收其他城市优秀经验,使体检评估机制在规划编制和运行体系中发挥更大的作用。




本文由北京市规划和自然资源委员会供稿,特此感谢!


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