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[新知] 江苏区域交通设施的国土空间控制规划探讨

时间:2020-4-16 11:50 0 2119 | 复制链接 |

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“五级三类”的国土空间规划体系下,交通专项规划除了需要用长远眼光来谋划自身的发展,更需要做好项目建设的落地控制,加强与国土空间规划的衔接,尤其需要处理好与“三区三线”的关系。

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国土空间规划的新要求

2018年7月,交通运输部下发关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知(交规划函〔2018〕423号),要求各地按照国土空间开发与保护的总体要求,科学有序开展交通基础设施国土空间控制规划的编制工作。通知提出了“1+1+3”的规划编制成果要求,即1个技术报告,1套图表以及3个专题研究报告(生态保护专题、建设用地专题、城镇发展影响专题)。同时,交通运输部将江苏、重庆、陕西3个省市列为试点,要求先行开展铁路、公路、水运、民航等综合交通基础设施国土空间控制规划的编制工作。

2018年12月,江苏省交通运输厅下发关于推进交通基础设施国土空间控制规划编制工作的通知(苏交计〔2018〕168号),要求各地、各条线抓紧开展相关工作,并提出了三项具体的任务要求:

  • 以规划待建项目为重点,全面梳理交通基础设施国土空间资源储备项目库;
  • 结合“三区三线”空间管控深度和精度要求,开展库内项目的建设方案研究;
  • 统筹考虑已建、在建和待建项目,编制我省交通基础设施国土空间控制规划。

2019年3月,江苏省交通运输厅印发了编制技术导则,对“1+1+3”的具体内容提出了细化要求,统一了编制标准与内容深度,以便于后续省厅汇总上报。

通过对相关文件的解读可以发现,该项规划编制简要来说包括两个方面的内容,一是制定相关交通项目的总体建设方案,二是分析其与“三区三线”的关系。由于第一部分的研究目前相对较为成熟,以下主要结合本次规划编制的重点即第二部分内容进行分析。

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交通设施与生态红线

2013年,江苏省政府出台《江苏省生态红线区域保护规划》,共划定15类779块区域,其中陆域生态红线面积2.28万平方公里,约占全省国土面积的22.23%。2018年,经国务院同意,江苏省政府印发《江苏省国家级生态保护红线规划》,根据规划,全省共划定480块生态保护红线区域,总面积为18150.34平方公里,占全省陆海统筹国土总面积的13.14%;其中陆域生态保护红线区域面积8474.27平方公里,海洋生态保护红线区域面积9676.07平方公里。
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江苏省国家级生态保护红线分布图
生态保护红线是生态环境安全的底线。根据相关法律法规要求,国家级生态红线以及省级生态红线的一级管控区严禁一切形式的开发建设活动;二级管控区以生态保护为重点,实行差别化的管控措施,严禁有损主导生态功能的开发建设活动。
区域交通设施的规划布局需要尽可能避开各类生态保护红线,但是在实际中,点状的交通设施可通过调整选址进行避让,但是线性的区域交通设施则较难彻底避让。因此,对于省级生态红线的二级管控区,需要对交通设施穿越的必要性进行论证,并且提出影响程度最小化的建设方案,同时采取相应的工程防护措施和其他环保措施。

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区域交通设施与生态红线关系处理

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区域交通设施与生态红线叠加统计表

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交通设施与基本农田

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据规划确定的不得占用的耕地,其调整需要经过一系列严格程序。虽然近期国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,明确了试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准,但是粮食安全是我国的重大国家战略,基本农田的调整虽然审批权限下放,并不意味调整条件和程序的简化。

交通设施的建设仍需尽可能避免占用基本农田,但是从江苏实际情况来看,由于基本农田集中连片,区域交通设施的建设基本无法避免与基本农田的冲突。因此,规划首先需要对项目建设的必要性进行论证;对确需建设的项目,通过多方案比选以及缩减征地范围等多种措施最小化对基本农田的占用;同时,结合“规模不减少,质量不降低”的补划原则,对占用的基本农田进行分类统计上报。

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区域交通设施与基本农田关系处理

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区域交通设施与基本农田叠加统计表

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交通设施与城镇开发边界

生态保护红线和基本农田更多是基于“现状”保护的要求,而城镇开发边界则更侧重对城镇未来发展诉求的预控。区域交通设施可以提高城镇的可达性,对城镇发展起到一定的引导促进作用;但是,过境交通也会对城镇内部生活交通产生一定影响。因此,城镇开发边界对区域交通设施的控制要求不是避免占用,而是要提前协调好相互之间的关系。

目前各城镇的国土空间规划均处于编制过程中,城镇开发边界尚未最终划定。规划主要结合已有各城镇的相关规划,确定现有的城镇开发边界并且进行叠加计算,根据区域交通设施与城镇间的位置关系(远离、相邻、穿越),提出建设形式、用地预控等方面的建议。

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区域交通设施与城镇开发边界关系处理

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某地国省干线公路与“三线”关系汇总

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几点思考

    1、从控制规划编制阶段看
在江苏开展重大交通基础设施控制规划前,在省级层面根据要求,重点依据已有的各条线专项规划,已经筛选出了规划待建项目进入交通基础设施国土空间资源储备项目库,以此为依据,逐步开展各具体项目的研究工作。本次交通设施的国土空间控制规划编制更多的是自下而上的编制形式,通过具体线位、用地研究,分析其影响反并馈到上位规划中。
但从国土空间“五级三类”的规划体系看,是自上而下的编制体系,实现分层传导和落实。由于交通基础设施对国土空间具有重要的支撑和引领作用,对于面广、量大的市县层面,在国土空间总体规划阶段应当加强城市综合交通体系规划和相关交通专项规划的研究工作,深化分析交通设施的定位、功能、线位走廊和布局,明确交通基础设施和生产、生活、生态空间关系,基本稳定交通设施廊道、位置和“三区三线”关系,实现交通基础设施自上而下的规划控制,在后续项目推动过程中不应对上位规划确定的走廊和位置有大的调整,以更好服务于国土空间的保护和利用。
   2、从控制规划内容看
从“三线”划定来看,一方面,目前生态红线正处于调整过程中,另一方面,由于各地国土空间总体规划也在编制过程中,城镇开发边界尚未划定,因此目前“三线”存在较大的变动可能,无法作为确定的已知条件。基于此,本次规划编制的结论仍存在较多的不确定性,后续需要继续加强部门之间的沟通协调。
    3、从控制规划技术方法看
  • 多规融合
本次交通基础设施的国土空间控制规划,是在“五级三类”的国土空间规划体系下,交通部门转变思路、主动作为,跳脱出自身局限,强化部门协作,加强专项规划与国土空间总体规划衔接的重要举措,是实现多规融合的有效途径。
  • 多学科交叉
本次规划编制工作以交通基础设施为载体,融合了交通、生态、土地、规划等多专业领域,已经超出了常规交通规划范畴,是一项综合性的规划。面对国土空间规划的大背景以及不断出现的新问题,多学科交叉的研究将越来越多,也对技术人员的综合能力提出了更高的要求。
  • GIS应用
生态红线以及基本农田均为GIS数据库,本次规划的编制导则也提出了成果的GIS要求,这与以往交通规划、城市规划主要使用CAD制图有很大不同。在国土空间规划背景下,从实际使用控制来看,未来GIS的应用是必然趋势,因此也需要我们积极主动去适应。
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END

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关于我们


江苏省城市交通规划研究中心2008年经江苏省编办批准在江苏省城市规划设计研究院挂牌,是江苏城市交通领域开展咨询、规划、研究的重要技术支撑。中心依托江苏省城市规划设计研究院,形成多专业融合发展特色,提供交通强国战略、国土空间与交通一体化规划、绿色交通设施规划设计等业务领域规划咨询和工程设计服务。

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