国土空间规划按层级内容分为“五级三类”，专项规划是其中关键一类。对于专项规划包含哪些具体分项、如何组织编制、如何处理好与总体规划和详细规划的关系，仍需结合实践开展广泛而深入的讨论。本文从技术实践的角度，就专项规划呈现的新的特征，以及今后在编制过程中需要关注的技术要点展开初步探索。从专项规划呈现的类型看，过去几大空间规划是相互分隔的：城乡规划比较复杂，动辄几十甚至上百个专题专项，把规划研究和规划编制报批混为一谈，大动干戈却常常事倍功半；国土规划比较简要，强化指标的分解、管控、落实，但刚性管控有余而战略引领不足（杨保军，2019）。新的国土空间规划编制应该是“合一”的，“五级三类”编制体系中，各级各类规划都有明确的职能分工。“三类”规划中，唯有专项规划编制主体不局限于自然资源部门。如何根据空间规划体系的新特点，更好的组织专项规划编制工作，将其融入到新的空间规划体系中，实现“一个市县一本规划，一张蓝图”，成为下一步空间规划要面对的重要课题。以往规划体系中，各部门根据自身行业的需要，分头开展专项规划的编制，形成“一个部门一本规划”的局面。专项规划存在的主要问题是缺失与泛化并存，空间系统性缺失与冲突并存（何子张，2019）。部门编制的专项规划虽然为规范化管理提供了依据，拓展了规划的覆盖面，但也带来管理深度不一致、空间关系冲突的矛盾。
新的体系下，国土空间总体规划形成覆盖城乡、分级管理的规划管制结构，实现“全方位无死角”的管控。专业部门需要解决的问题从“规划缺位”转变为“规划深度不足”，要在国土空间规划总体框架下，纵向深化和细化本部门的管理内容。以教育部门为例，以往控规未覆盖地区、乡村地区教育设施布局都需要通过专项规划进行弥补；国土空间规划编制完成后，教育用地基本稳定，专项规划应更多关注受教育人口与教育用地的匹配、内部的空间分配、教育用地的达标等问题。机构改革后，自然资源部门承担“两统一”职责。其中，第二个统一包含“国土空间规划、国土空间用途管制、国土空间生态修复”三个关键环节。这三个环节都会衍生大量专题性工作，在国土空间总体规划的指导下，纵向传导规划管制目标，并直接指导专项工作内容的实施。围绕用途管制核心任务，衍生年度实施计划、基本农田储备区规划、城市更新规划和计划等专项规划；围绕生态修复，衍生不同层级生态修复规划、针对专门修复类型的专项规划、土地整治规划等。为实现纵向传导、细化内容、指导实施等目标，形成新的专项规划编制需求。
自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中明确要求报批审查的原则是“管什么就批什么”。专项规划的编制和管理，需要关注本部门事权的边界，关注对上位规划强制性内容的传导，避免“多规不协调”再次出现。
“管什么就批什么”是对的，但绝不等于“批什么就编什么”是对的（杨保军，2019）。专项规划应兼顾全面性与专业性的两种特质，必须做到编制过程的综合性、输出成果的专业性。在规划编制过程中，尽可能全面协调与本专项密切相关的上位规划和专项规划，例如绿地系统专项规划必须兼顾全市发展格局、发展方向，了解土地政策、土地权属情况，提升论证研究过程的科学合理性。在规划输出成果上，要体现事权一致性，清晰界定本专项规划必须管制的内容与建议性内容，对于不相关的内容可以做出指导和建议。
自然资源部《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》要求，“构建国土空间规划“一张图”……作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据”。专项规划不再是部门或者科室的单打独斗，而是建立在全域空间数据平台基础上的全面提升。编制技术流程，起终点都将建立在一张图上，多规协同的工作方式贯穿在规划编制的整个过程中。因此，专项规划的基础资料会要求更全面、更权威，编制过程会要求更多关注相关领域的空间安排，成果内容将更加精准和规范。
专项规划成果编制完成以后，将接入全市（县）的空间信息平台，为政府管理提供依据。以平台为支撑，建立机制保障，实现多规协同，成为部门间业务共商、项目生成策划、项目落地协同、空间共管、公众参与沟通的关键渠道（张晓宏，2018）。
因此，成果的形式必须满足接入信息平台的要求，具体体现为指标量化、图纸矢量化、文本条文化、管理图则化。地方政府需要为此制定全市统一的成果上报标准，确保专项规划关键成果信息能反馈到“一张图”管理平台中。
专项规划的现状调查建立在以三调为基础的现状底图上。在三调基础上，根据专项规划的特定要求，一是要共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息；二是要开展地类细化调查和补充调查，通过采集位置、范围、等级、规模等信息（自然资源部，2019），补充和细化专项规划编制所需的要素内容。
同时，结合国土空间总体规划的内容，制作专题图，以专题应用为导向，通过数据选取、数据组织、数据展现、数据导出等步骤，形成符合专项规划需求的专题底图。
国土空间规划“一张图”平台总体框架图
（自然资源部，2019年7月）
专项规划编制前期，应全面解读和评估总体规划，明确强制性内容的落实要求，明确专项规划的总体策略和工作重点。专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。
专项规划的编制依据，综合了总体层面与专门行业的各类规范，因此在适用标准方面需要进行全面的检索和比对，既要符合总体规划的强制性内容，也要满足专业部门的管理要求。以公共交通专项规划为例，在总体规划确定的布局基础上，要对照交通部门设计规范、省市行业标准，最终确定本地控制指标体系。
在大中城市，政府以地方技术标准、技术规范检索库、规范汇编等形式对专项规划内容进行进行统一；在中小城市，需要由编制单位针对编制内容进行全方位的研究，形成权威的指标体系和标准指导规划编制。
03、落实行业诉求，明确深化、优化、修正等技术措施
以国土空间总体规划为蓝本，将专项规划纳入到“五级三类”空间规划体系中进行系统性分析，将行业诉求与空间管制结合起来，制定相应的空间调整策略。专项规划将对总体规划起到重要的补充完善作用。
一是深化编制内容，将总体规划无法确定的详细指标、用地控制要求等内容，以及局部内容的详细设计，通过专项规划予以明确。
二是优化布局，在不突破总体规划强制性内容的前提下，通过科学评估，提出优化用地布局、优化设施安排、优化实施时序等建议，并反馈到国土空间总体规划中。
三是修正缺陷，对于总体规划编制过程中考虑不周全的问题，或者结合城乡发展的新情况，提出对总体规划的修正建议。这些建议本身不具备法定效力，但可以通过国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的制度进行落实和反馈，成为对国土空间规划的重要补充。
04、规范成果表达，将专项规划策略转译为空间管制语言
国土空间总体规划是用途管制的主要依据，详细规划是用地审批的主要依据。专项规划并不直接指导土地使用，更多的是起到引导和建议性作用。如何更好的发挥其指导城市建设的作用，就需要将规划结论转译为自然资源部门可以拿来使用的法定规划。
一是要将专项规划的结论向上反馈到国土空间总体规划，为年度体检、评估提供建议；二是应促进专项管控措施向下传导到详细规划，用以指导详细规划的编制，从而达到规划成果法定化、可执行的目的；三是专项规划成果本身表达规范，能够清晰明确的将规划意图接入一张图管理平台。
因此，专项规划的最终成果，不应拘泥于传统文本和图集，而应更多借用国土空间总体规划和详细规划常用的文-图-表相结合、图则化的成果表达形式，体现“分区+用途管制”的制度逻辑。成果必须清晰辨别强制性内容、建议性内容。成果格式必须与国土空间总体规划数据库相匹配，图形和属性数据必须完整。
专项规划的编制，既要突出特色，又要符合总体规划的总体安排，将在很大程度上考验“多规合一”治理能力。随着国土空间规划编制工作的深入推进，规划管理部门将根据管理的需要，逐步完善专项规划编制体系。管理部门和编制单位应共同努力，深入研究专业职能部门自身的特点，以及规划体系之间的传导关系，提前谋划相关工作接口，为“五级三类”空间规划体系的完善不断探索。
参考文献：
1. 杨保等，生态文明背景下的国土空间规划体系构建，城市规划学刊，2019（4）
2. 何子张等，基于城市空间治理体系的专项规划统筹——厦门的实践与思考，2019中国城市规划年会论文集
3. 武汉市规划研究院，新时期土地利用规划编制与实施创新研究
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