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[城市基础设施规划] 我国城市化进程中的存量规划

时间:2019-7-8 11:49 1 321 | 复制链接 |

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城市化背景
城市化也有学者称之为城镇化、都市化,是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程,具体包括人口职能的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。从某种意义上说,人类文明史也是一部城市发展史和城市化进程史。

关于城市化大多有两种看法:第一种看法,认为城镇化是增加需求、拉动增长的一种重要的途径;第二种意见,认为城镇化是工业化、现代化的结果,而不是一种推动力量。努力搞工业化,人口就会向城市聚集,城镇化就可以得以推进。这两种意见好像都有问题。

从世界各国近代发展的经验看,城市化是和工业化、现代化相伴而行的,甚至可以说,城市化乃是工业化和现代化的重要组成部分。其原因在于,工业化和现代化的核心内容是劳动、土地等生产要素从传统农业向制造业和服务业转移;而制造业和服务业需要一定程度的空间集聚才能有效率。这样,城市化就成为工业化和现代化题中应有之义。

城市是增长的发动机,创新的孵化、精湛技能的培育,无不在城市进行。在城市当中,因为有人的亲近性、密集度和接近性,所以通过人和人之间的面对面的交流、冲击,就可以产生新的思想、新的概念、新的技术,这是城市最大的功能。
我国城市化现象:土地的城市化优先于人口的城市化,城市化变成了土地开发。土地的城市建成区的面积增长比城市人口的增长要高好几倍。城市市中心的容积率比发达国家要低得多,城市人口人均占地面积比发达国家多得多。也就是说,城市化不是去发展思想生产,而是变成了开发房地产。在城市化的过程中,提高效率的功能发挥不大,而这是它的基本作用。

我国的城市化问题
规模问题——“摊大饼”式的“造城运动”极大地浪费土地资源。
在中国,土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度,土地资源的浪费十分惊人。城市居民的人均占地面积和工商业万元产值耗用的土地面积都超过发达国家许多倍。一些地方还远没有实现城市化,许多地方已经闹起了土地荒。


质量问题——城市的空间结构恶化,城市的运营效率降低。
现在许多城市盲目用“摊大饼”的方式尽量扩大规模,导致城市本身的运营效率降低。使这些大城市居民的生活半径都变得很长,有几十万、上百万的人每天都要从城外搬到城里,再从城里搬到城外,使交通拥堵成为常态。在高峰时段整个城市成了一个大停车场,汽车尾气造成的空气污染变得不能忍受的情况正在越来越多的城市发生。


社会问题——“双重二元结构”拉大了居民收入水平差距。
我国贫富差距拉大的一个重要原因,是城乡的二元结构。更深入地观察可以发现,我们这里存在的,是一种双重的二元结构:一方面是城乡之间的二元结构,另外一方面是在城市里面的二元结构。这种双重二元结构是当前贫富差距扩大的一个重要原因,造成社会矛盾的激化。

我们“摊大饼”式城市发展的结果是把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。各种专业的人员,包括大部分的制造业集中大城市,而制造业里面的工人叫农民工,农民工是没有城市化的,实际上他不是市民,他的知识和技术水平其实都是比较低的。这就出现了“伪城市化”的问题。关于城镇化率,现在有两个数字,一个是国家统计局说的52%,但是其中有相当一部分是伪城市化,就是实际上不能参加生产思想(idea)过程,只是做一些简单加工。如果把这部分刨掉之后,我国的城市化率只有35%。

此前,城市建设的主要精力集中在扩张、建设,是快速建设为主的增量规划。随着“中央城镇化工作会议”的召开和《国家新型城镇化规划(2014-2020)》的颁布,我国城市建设在经历了起步发展阶段、快速发展阶段,现已进入转型发展阶段。新型城镇化要求以更加可持续的发展模式达到发展目标。因此城市发展传统所依赖的增量发展模式已经无法适应新的需求,依靠存量空间资源来实现城市建设提质增效是无法忽视的一个发展路径。

存量规划
存量规划主要是通过以“城市政策”研究为主的制度建构与设计,提高存量土地资源的利用效率,控制引导城市物质空间的变化。相对传统增量模式的规划来说,面向存量的规划需要面临的主体更加多元,需要解决的问题与诉求更加复杂,实施推进的难度更大。


存量地区除了对空间资源的统筹安排以外,更重要的是需要对这些空间承载的人的活动进行评价、反馈和完善。从使用者个体角度出发的感受和评价,将是确定存量地区建设目标的重要依据。这就要求在根据自上而下的战略统筹确定区域发展定位的基础上,也需要充分考虑自下而上的需求特征,并由此构建多元的发展目标,从而引导各项建设活动。

存量规划的特点
利用方式多样
因为存量空间资源既包含存量土地资源,也包含存量建筑资源,所以其空间资源价值既涉及到土地的使用价值和产出价值也涉及到地上附着物的使用价值和产出价值,因此其资源利用的方式更加多元。主要包括整建维修、改变功能及拆除重建三种类型

工作任务多线
与新征土地相比,存量空间资源非常重要的特点是要在规划利用过程中,解决这类空间资源在环境、设施、功能、服务等方面的一些既有问题。而类似人口密度大、基础设施欠缺、公共服务不足、环境品质低下等问题往往无法依靠单个产权地块的更新改造得到完全解决,必须采用系统性措施才能获得改善。这就使得对这类地区的规划利用除了产权地块的更新改造外,不可避免地涉及到包括市政、交通、园林、景观、公共安全等多类系统性的改造完善工作,而其牵涉的管理部门则非常广泛。
涉及主体多元
与新征用地的规划利用不同,存量空间资源利用过程中由于土地使用权是分散在各土地使用者手中,其决定权和话语权不再仅仅掌握在政府手中。规划需要面临的主体更加多元,需要解决的问题与诉求更加复杂。对土地及其地上附着物的再开发、再利用需要尊重各方意愿,涉及的权利关系更加复杂,需要兼顾各方利益。
运作机制复杂
当城市经过增量发展、外延扩张的阶段后,由于土地开发建设时序不一和行政分割等原因,建设现状混杂,土地利用形态犬牙交错、破碎化。同时,存量土地权属多元、分散在各权利主体手中,各自发展意愿、利益诉求不同,存量规划面临着整合土地利用空间、协调区片再开发、权利主体利益平衡等挑战。


如果说增量规划主要是解决在一张白纸上,怎样合理布局各种“色块”(功能),那么存量规划则主要是解决是怎样在已经布满“色块”的现状图上,将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。
当然,存量规划并不是简单转变“色块”那么简单。事实上,规划师改变不了任何现状“色块”。他所做的只是设计一种规则,然后等待“色块”在市场的驱动下,自主转变为更合理的“色块”。这个规则可能是“政策”、“法规”或者审批“标准”。

伟大的规划,不仅仅体现在图版上,同时也体现在它是如何塑造一个城市的生命。存量规划首先要寻找出哪些现状已经过时,哪些新的城市功能更适于取代老的功能。 城市在不同发展阶段,用地结构不同。一旦城市产业升级,相应的用地结构也必须随之转变。

尽管中国的二、三线在未来的十五年左右还有能沿袭“设计-建造”的老路,但在中国的主要城市,由于土地耗尽,驱动城市规划下一个三十年的主要动力,将会是旧城更新、在开发、重新利用和工业用地改造。

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