赵燕菁：国土空间规划——重塑规划操作体系的新契机

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作者：原创：赵燕菁中国青年规划师联盟

改革开放四十年，中国城市规划取得了巨大的成就。进步之巨大当初谁也没有料到。但经过四十年的运行，现有各类空间规划体系之间的不兼容所带来的制度性摩擦也变得越来越大。

中共中央、国务院《关于建立国家空间规划体系并监督实施的意见》提供了一个重塑规划体系的机会。让规划有机会在操作系统层次重新理解、设计、安装并重启。

这个文件并没规定这个体系是什么，而是给这个体系的形成提出了一个方向性的“意见”，以及2020年、2025年和2035年三个时间节点。这就为未来的规划体系设计留下了巨大的空间。

这和40年前城市规划初创非常类似——真正的规划体系不是预先给定，而是在不断回答现实问题的过程中逐步形成的。

1、从编制到管理

这次中央文件的标题“中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监管实施的若干意见”特别强调“监管实施”，表明了未来国土空间规划的体系，不再是编制的体系，而应成为围绕监督和实施的体系。这和规划从原来的管理增量为主，变为管理存量为主的转变是相一致的。

现有的城市规划，脱胎于计划经济。那时候还并没有土地招牌挂制度，以及与之相关联的“两证一书”，在这样的语境下，规划编制从诞生之日，就更加注重自上而下、面面俱到的科学性，而不太注意不同层级管理事权划分对规划实施的实际影响。

可以说，规划体系从一开始就是围绕着“编制”而不是“审批”和“监管”而设计的，以至于在今天，还把《城乡规划法》称为《规划编制法》。重“编制”，轻“管理”成为规划体系的先天缺陷。

针对这一问题，《意见》在标题中特地把“监督实施”提升到和规划体系同等重要的位置。这就要求新的“国土空间规划体系”要从传统的编制为核心，转向审批为核心。

2、从事权分离到事权对应

▲ 未来的空间规划体系，不是越来越少，而是越来越专，规划虽然更复杂，但审批者看到的只是和自己事权相关的部分。

中央《意见》中的另一个亮点，就是明确提出事权对应的编审原则：“按照谁组织编制，谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。”“按照谁审批，谁监管的原则，分级建立国土空间规划审批备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间”。

强调规划权与事权的对应，就是要解决“规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长”的问题。以往的规划成果是事无巨细的一整套，并没有针对国家、省、市不同的事权形成不同的成果。

在这套成果中，涉及国家利益、需要国家审批的内容可能只有20-30%的篇幅，但是由于规划成果没有分开，所以报送国务院审批的成果，就需要部里面每个字都去看，所以经常是没有几年审批不下来。

同时，批了以后，无论是不是代表国家利益的规划内容，也要通过再次修编总规才能更改，这样的编制审批周期无法适应城市发展的需要，反过来一定会影响规划的刚性。

所以，新的国土空间规划一定要厘清什么是国家利益、什么是省的利益、什么是市里自己可以灵活掌握的。在整个过程中，如何判定国家利益也是非常重要的。毕竟，对于每一个城市而言，国家利益的重点不尽相同。

以往的规划，对国家利益的解读是归设计院灵活掌握的，这一方面导致大量的盲目解读，另一方面，国家的城镇体系规划完全没有起到应有的作用。

其实，每个城市需要承担的国家利益，比如军港、基本农田、重要的基础设施廊道、涉及国家安全的重点项目以及城市定位中的某些重要的、有特殊要求的方面，应该是由国家明确告诉地方的，而不是可以由着规划编制单位瞎猜的。

这些正是全国城镇体系规划需要重点解决的问题，这些“国家利益”，在充分征求各部委意见的基础上，在国家下达同意城市编制空间规划的通知里，就应该已经明确列出了，空间规划中体现国家利益的这个篇章应该是个命题作文。

省的利益也是一样，在省的层面，城市需要落实什么功能、实现什么目标应该是清晰的。至于城市功能的细部调整，比如绿地的位置、居住区和商业区的功能置换这些，还是应该交给城市自己去掌握。

按照这样要求，现在的规划内容不是要简化，而是根据各级政府不同的事权，上报不同的规划内容。由于不同事权的规划相互脱钩，对应的规划内容不同、周期不同、修编的程序不同，编制、审批、特别是修改的效率会大大提高。

未来的空间规划体系，不是越来越少，而是越来越专。规划虽然更复杂，但审批者看到的只是和自己事权相关的部分。

3、从割裂到整合

▲ 如果放到国土规划范畴里，在更大的“自然资源负债表”中，收缩城市资产的消失如果进行有效的生态修复，可以记为自然资源资产的增加。

针对“规划类型过多、内容重叠重复”，这次《意见》提出的一个重要改革方向，就是要将以往分散割裂的规划整合为完整的体系。建立“全国统一、职责清晰、科学高效的国土空间规划体系”。

也就是说新的空间规划，要全域覆盖所有空间，将以往分散规划的城乡、海陆、天地纳入统一的国土空间规划体系。这就意味着，我们首先忘掉“城市”两个字。

这对于从事城市规划行业几十年的规划师会非常不舍，但对于学科而言，这是一个大幅拓展学科领域的绝佳机会。我们可以通过重新定义“国土”，名正言顺地将已经超越城市范畴的规划边界合法外推。

一旦学科的边界从“城市”拓展到“全域”，以前“城市”规划解决不了的问题，在“国家”规划里就可能找到新的答案。比如，世界性的难题“收缩的城市”，在城市规划范畴里几乎找不到任何解药。

但如果放到国土规划范畴里，在更大的“自然资源负债表”中，收缩城市资产的消失如果进行有效的生态修复，可以记为自然资源资产的增加，而自然资源资产的增加，又为扩张的城市创造更大的环境容量。

4、从设计刚性到规则刚性

▲ 真正赋予规划以权威地位的，不是围绕着法定规划体系“规划编制”，而是围绕审批体系的“两证一书”。

随着土地金融在国家和地方经济中的作用不断上升，执行土地用途管制的城市规划的权利和地位也随之急剧上升。围绕“编制”形成的规划体系与审批管理的矛盾越来越大。

成文法体系和强大的行政执行力，进一步放大了“维护规划刚性”和“赋予规划弹性”这一内在矛盾。

那么，到底什么才是规划的刚性？在以往的城市规划管理中，往往过于强调城市总体规划以及控制性详细规划的作用，而“两证一书”管理制度所起的作用反而被严重低估了。

事实上，以往很多城市总体规划几年批不下来，但是城市建设也在正常运行，包括这一年以来，全国总体规划的编制基本处于停滞状态，但是这也没影响城市的正常运转。

地方城市管理的实践经验告诉我们，真正赋予规划以权威地位的，不是围绕着法定规划体系“规划编制”，而是围绕审批体系的“两证一书”。

那么是不是可以说传统城市规划的力量不是来自许可的多少，而是许可的“连续性”——城市规划是唯一一个贯穿项目全寿命的行政许可。

比如“选址意见书”使得规划得以从一开始就介入发改委“立项”，“建设用地许可”给国土部门土地出让提供重要依据；“建设工程许可”给建设管理部门的施工阶段提供规划条件；最后，规划还参与所有工程的验收。可以说，城市规划是唯一能够“一张图管到底”的规划。

在真实的世界中，规划的刚性不是简单的“设计刚性”，而是“规则的刚性”。这也就意味着空间管理“规则”的设计过程，应该取代空间设计的结果，成为“空间规划体系”的中心。

这就意味着原来规划上各种空间“管控线”，不再是简单的在图纸上武断地决定，更多地是由这些“管控线”的“定义”和“规则”所界定；

同样，原来规划图上表示不同功能的图斑也不再是不可变更的，而是按照一个刚性的规则进行变更；

“一张图管到底”的含义不再是是指城市这盘棋的棋子不能改变，而是这盘棋的“规则”不能改变。

将城市规划“升维”到“规则”层次，有利于在稳定的规则下，不同棋子响应真实的市场需求，最终形成千变万化空间组合。

在传统规划体系里，规划院和规划局是设计院与施工队的关系；在新的规划体系里，规划院负责发展出更好的比赛，而规划局则是棋手。规划的结果不在确定，确定的是管理的规则。

随着原来国土管理部门的加入，传统的城市规划可以更进一步向“批后管理”这一新的领域延伸。在原来的城市规划中，两证一书为核心的行政审批主要集中项目的建设过程，一旦工程完成，规划就没有行政许可，这对于城市越来越多的存量资产的规划管理非常不利。

这也是导致近年来违章建设的重要原因。新的国家空间规划体系，则可以借助房地产登记、交易等环节，将规划项目的建设周期延伸到项目的全寿命周期。

同四十年前相比，今天的规划在国家治理中的作用要大得多，如果说四十年前我们还可以通过摸索慢慢构筑规划体系，今天我们则必须在两个体系间快速切换。

一个好的构架可以节省大量的摸索，这就要求国土空间规划主管部门对这一体系未来的运行方式，具有非凡的想象力和高超的设计技巧。出现在这个位置的人，必定会在规划历史上留下一笔——可能是功臣，也可能是罪人。

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国土空间规划（空间规划师）

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