自然资源部解读《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

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国务院新闻办公室于2019年5月27日举行新闻发布会，请自然资源部副部长赵龙、自然资源部总规划师庄少勤、自然资源部国土空间规划局副局长张兵介绍《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关情况，并答记者问。

胡凯红：女士们、先生们，大家上午好。欢迎出席国务院新闻办今天举办的新闻发布会。

最近，中央印发了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，大家都很关注，今天我们很高兴请来了自然资源部副部长赵龙先生，请他向大家介绍有关情况，并回答大家的提问。出席今天发布会的还有：自然资源部总规划师庄少勤先生，国土空间规划局副局长张兵先生。

首先有请赵部长做介绍。

赵龙：谢谢主持人。女士们、先生们，媒体朋友们，大家上午好！

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，党中央、国务院高度重视。习近平总书记对国土空间规划工作多次作出重要论述，今年3月在参加十三届全国人民代表大会内蒙古代表团审议时再次强调，“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。”

今年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，已正式印发，新华社也已全文发布，我不再赘述，这里强调说明四个方面内容。

一、贯彻党中央重大决策部署，坚定不移推进“多规合一”

新中国成立特别是改革开放以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。为从体制机制上解决这些问题，按照党中央部署，国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部联合开展了省级和市县“多规合一”试点工作，积累了宝贵经验。在此基础上，党中央作出组建自然资源部、实现“多规合一”、建立国土空间规划体系并监督实施的重大决策。《若干意见》开篇强调：“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。”可以说，从空间规划改革试点、决策到顶层设计，都是在党中央坚强领导下进行的。下一步，我们将继续坚持党对规划工作的领导，按照确定目标，坚定不移推进和实施“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”，落实好《若干意见》各项部署，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

二、坚持科学编制，严格实施监督

习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。要提高规划编制科学性。落实新发展理念，坚持以人民为中心，促进高质量发展，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界，优化国土空间结构布局，保护生态屏障，开展生态保护和修复，完善基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，突出地域特色。要强化规划实施监管权威性。规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施，严禁违规建设；坚持按法定程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

三、坚持“放管服”改革，着力提高行政效率

积极落实党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革要求。在规划审批中，要减少报国务院审批的城市数量，同时按照“管什么就批什么”原则，精简规划审批内容，重点从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等方面进行控制性审查，大幅压缩审批时间，提高行政效率；要结合“多规合一”，推进用地审批和规划许可“多审合一”“多证合一”，切实优化营商环境，体现“多规合一”改革效果。

四、坚持上下联动、多方合作、久久为功，一张蓝图干到底

《若干意见》的发布，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。建立一个全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工程，不可能一蹴而就。需要各地区各部门按照党中央、国务院部署，明确目标要求，落实主体责任，上下联动，形成合力，以钉钉子精神久久为功，一张蓝图干到底。

自然资源部将强化统筹协调，切实负起责任，会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架，整体谋划布局，不断完善制度设计，抓紧建立国土空间规划体系并监督实施，把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，把党中央、国务院的重大决策部署落实、落地。

我简单介绍这么多。下面，我和我的同事愿意回答媒体朋友提出的问题。谢谢大家！

胡凯红：谢谢赵部长。下面开始提问，提问之前请通报所代表的新闻机构。

中央广播电视总台央视记者：

我的问题是新的国土空间规划与原来的，也就是我们现在现有的主体功能区规划和土地利用规划以及城乡规划等这些空间规划，它们之间有什么区别和新的特点是什么？谢谢。

赵龙：

谢谢你的提问。这一次国土空间规划体系是按照国家的总体改革要求进行的，与原有的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划还有其他的空间类规划相比，新的空间规划体系首先是更加注重落实新发展理念，促进高质量发展，更加注重坚持以人民为中心，满足人民对高质量美好生活的愿望，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。这是总的指导思想，以及与原有空间规划最主要的区别。

具体有几个方面：

第一，新的规划体系有利于实现“多规合一”。大家知道，我刚才也提到，我们过去的空间规划类型很多，同时各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。这次党中央、国务院明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫做国土空间规划。同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成全国的国土空间规划“一张图”，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格，这是一个新的特点。

第二，这是体现国家意志的约束性规划。这次文件里明确规定，国土空间规划是自上而下编制，同时还规定下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。目的是要把党中央、国务院的重大决策部署，把国家安全战略、区域发展战略、主体功能区战略等国家战略，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上，保障国家重大战略落实和落地。因为我们过去的规划有不同的管制方式，比如土地利用总体规划是自上而下组织编制，但是城乡规划可能更加注重的是本地区的发展，是一个缺乏上下联通的管理模式。

第三，这是一个强化规划权威的规划体系。这次《若干意见》非常明确，第一是明确国土空间规划的法定性，提到国土空间规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更，改变了过去规划调整比较随意、朝令夕改等问题。第二是明确规定要先规划、后实施，各项开发建设活动要符合规划，不能违规进行建设。第三是规划也不是一成不变的，但对规划的调整和修改要有严格的限制。限制大致包括以下几个方面：一是国家新的重大战略变化和调整；二是国家重大建设项目的调整；三是行政区划的调整；四是在定期评估中，如果发现规划与当地的经济社会发展出现了一些不相适应的内容，也可以进行调整。但是这些调整规定了明确的前置条件，就是必须先征得规划原审批机关的同意，才能相应地按程序进行调整。第四明确严格规划的实施监管，要求管控边界和约束性指标要落地；第五是对违反规划的行为进行严格查处。这些规定使规划在权威性方面更加严格，实施监管更加严格。

第四，这是一个用先进技术支撑的规划体系。为什么这么说呢？这次《若干意见》明确提出，要建立全国统一的国土空间规划的基础信息平台，并形成全国国土规划的“一张图”。信息平台建设也有明确的要求，就是要利用最新的自然资源调查数据，应用全国统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间数据，利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台。同时结合各地编制的规划，形成全国统一的“一张图”。就保证了下一步在规划实施监管方面更加科学，更加有效，手段也更加先进。

最后，这是落实“放管服”改革的规划体系。刚才跟大家介绍了，这次对规划审批怎么提高行政审批效率提了很多要求。比如说，减少报国务院审查总体规划的城市数量，二是按照管什么就批什么的原则，重点实行控制性审查，减少过去审查内容承载过多的问题。同时把县以下的规划审批权力交给省级政府，这样更能提高效率。同时，实现“多规合一”以后，使我们有机会按照“放管服”改革的要求，改进用地审批和其他行政许可，切实改善营商环境，提高行政审批效率，促进营商环境更加优化、更加有利。大概是这几个方面。谢谢。

光明日报记者：

赵部长您刚才在发言中提出“四梁八柱”基本形成，我的问题是国土空间规划体系的“四梁八柱”具体是指的哪些内容？谢谢。

赵龙：下面请庄少勤总规划师来回答这个问题。

庄少勤：刚才赵龙副部长介绍了文件发布以后“四梁八柱”已基本形成，我们知道，这次国土空间规划体系的改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，国土空间规划“四梁八柱”的构建，也是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。我们可以把它简单归纳为“五级三类四体系”。

具体可以这样分，从规划运行方面来看，我们可以把规划体系分为四个子体系：按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系，从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。跟以往的规划体系相比，我认为一方面是着力改善了大家比较关注的规划编制审批的环节，同时特别加强了规划的实施监督。对两个基础体系也是按照新时代的新要求进行了重构。

《若干意见》指出，2020年要基本建立国土空间规划体系。去年自然资源部组建以来，我们就着手来推动这四个子体系重构的前期工作，目前已经形成了一些阶段性成果。随着《若干意见》印发以后，相关的一些成果也会陆续发布。这是从规划运行体系的角度来看。

另一方面，从规划层级和内容类型来看，我们可以把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。这里需要说明的是，并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编，有的地方区域比较小，可以将市县级规划与乡镇规划合并编制，有的乡镇也可以以几个乡镇为单元进行编制。

“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。这次我们特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，比如我们正在开展的长江经济带流域，或者城市群、都市圈这种特定区域，或者特定领域，比如说交通、水利等等，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。这是三类相关专项规划的类型。

刚才您问到具体内容有哪些？我这里需要再补充强调一下，这次新的国土空间规划体系“四梁八柱”，不是简单换一个名称，比如说我们把它统称为国土空间规划，也不是形式上的拼凑，我认为体现的是生态文明新时代空间供给侧结构性改革的要求。《若干意见》里面特别强调，新的规划要体现战略性，提高科学性，强化权威性，加强协调性，注重操作性，要实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。因此，“多规合一”以后的国土空间规划要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上，融合它们的优势，既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展，既注重技术性能也注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题，既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。所以新的国土空间规划要按照文件里指出的，要成为能用、好用、管用的规划。所谓“能用”，我理解为要适应新时代要求，适合于国情。所谓“管用”，就是要能够解决空间治理和空间发展的问题。所谓“好用”就是运行成本要低、效率要高，切实提高空间治理体系和治理能力的现代化水平，为实现两个一百年的目标和中华民族永续发展提供支撑，也为全球生态文明建设作出我们应有的贡献。谢谢。

经济日报记者：我的问题是《若干意见》已经对国土空间规划提出了路线图和时间表，应该说这个蓝图我们已经绘出来了，但是如果它真正要落实的话，应该是一个系统的工程，地方政府这一块接下来应该怎么样做好进一步的工作？谢谢。

赵龙：谢谢你的提问。刚才说到了国土空间规划路线图和“四梁八柱”已经确定，现在当务之急是加快建立各项制度，同时着手开展规划的编制工作。从地方政府的角度，《若干意见》也明确规定，要求加强组织领导，要求加快编制进度。在国家的统一部署下，当前地方政府可能要重点做好以下工作：

第一，加强组织领导。《若干意见》要求把每一寸土地规划得清清楚楚，形成有利于空间开发保护的格局。要求落实国土空间开发保护的主体责任，主要负责同志要亲自抓，组建规划的编制专班，明确责任分工，同时提出要加强经费保障，加强宣传，加强实施监管等一系列要求。大家知道，组织上的保障是一个非常重要的保障，这是当前地方党委和政府首先要做的一项工作。

第二，做好前期准备工作。刚才说了，因为我们这个规划是自上而下编制，在编制的过程中，要自上而下、上下结合、压茬推进，现在全国的国土空间规划已经开始着手编制，国家级规划制定的各项指标和管控边界要逐步落实到省和市县一级的规划中。在约束性指标下达之前，各级地方党委政府要做好前期工作，主要有几个方面：第一要做好双评价，我们所说的双评价，一是资源环境承载能力评价，二是国土空间开发适宜性评价。说白了，就是有多少资源干多少事，用资源的约束来实现科学发展，落实新发展理念。第二做好基础性工作，要收集最新规划编制的基础数据，包括调查的数据、相关空间规划的基础数据，还有各地国民经济社会发展规划的一些数据，来作为编制国土空间规划的前提和基础。这些前期工作各地方现在也正在做。第三要坚持“开门编规划”。为了保证规划的科学性，要坚持上下结合、社会协同、公众参与的组织方式。特别是在社会协同和公众参与方面，因为这个规划最后给大家用的，要体现生活空间、生产空间和生态空间的统筹布局，所以发挥公众参与的作用非常重要。同时，我们还提出要发挥不同领域专家的作用。这句话的意思是要专业的人做专业的事，因为国土空间规划不仅仅是一个方面的事情，它涉及到自然的、经济的、文化的、历史的等各个方面，所以需要各方面的专家来参与。在各方面专家不同意见的共同指导和相互融合中，形成空间规划布局结构达到最优和最科学。第四现在要抓紧同步建立基础信息平台。刚才讲了基础信息平台要抓紧构建，原来各地可能有一些相关的信息系统，下一步要按照全国统一的标准，按照统一的基础数据的技术规则，包括测绘基准、测绘体系和先进的信息化技术，开始着手搭建基础信息平台，尽快建成，待规划编制完以后，能够马上利用基础信息平台实施监管。第五统筹规划管理的各个环节。这里最重要的还是要树立规划的权威意识。在规划编制、规划实施和规划体系建立过程中，希望各级党委政府一定要树立规划的权威意识，要保证规划一旦批准，就要认真执行。这个权威性要体现在从规划编制到规划管理的各个环节，而不是说最后到实施的时候才要想起这件事。科学规划是一个基础，需要强调的是要心无旁鹜，在思想上就要强化规划要贯彻执行的意识，要久久为功，要一张蓝图干到底，而不是说在规划编制过程中总想下一步可能要修改。文件中对规划修改有严格的程序要求，各级地方党委和政府一定要强化这种意识，这样才能保证规划的权威和管用。谢谢。

中国日报记者：我想问一下过去我们在民间有很多关于政府规划的看法，有的人说“规划规划，墙上挂挂”，还有人说“政府一换届，规划也就跟着换届了”。我想问一下我们新的国土空间规划体系怎么样解决规划落地困难和朝令夕改这两个问题。谢谢。

赵龙：谢谢你的提问。你提到的这个问题在过去的一段时间确实存在，因为我也在地方做过副市长，也确实看到，在规划的调整过程中不能说随意，程序上是比较简单的，确实造成你说的经常出现换一届党委政府可能就修改一次规划的现象，甚至也出现过这一届政府提出要往东边发展，下一届政府可能要提出往西边发展，把规划的落实搞得七零八落、支离破碎。

刚才你提到的规划的权威性涉及两个方面的问题，第一是如何保证规划编制的科学性，第二是如何保证规划实施监管的严肃性。因为规划科学是基础，如果这个规划不科学，很难达到实施的权威性。严格监管是保障，只有严格监管才能保证规划的落地。对于规划的科学性，规划本身关注的是空间格局和功能布局，是空间布局和结构的整体优化，是需要统筹谋划的。我们中华文化一直叫谋定而后动，如果不谋定好，可能你造成的失误和损失是无法挽回的。所以习近平总书记强调，规划的科学是最大的效益，规划的失误是最大的浪费。在科学性方面重点要把握几个方面：

一是基础工作要扎实，要做好资源的“双评价”，要用最新的基础数据和最先进的技术手段来编制规划。

二是要体现国家意志，要把党中央、国务院的决策部署，把国家发展战略通过自上而下规划编制层层落实，特别是一些约束性指标的传导和落实。比如生态文明建设，比如新发展理念，国家都有一些重要的管控指标，要把它们通过国家、省、市、县一直落实到详细规划上。同时，中央要求划定好“三条线”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。这三条管控边界也要通过规划层级层层落实，体现战略性。

三是要明确生态文明建设的要求。这次规划，刚才庄总规划师也介绍到，一个很大的特点是强调生态优先、绿色发展，强调节约优先、保护优先、自然恢复为主，强化山水林田湖草是一个生命共同体的理念。这里对生态文明建设有很多的要求。举几个具体的例子，比如要实施生态环境的分区管控，要保护好生态屏障，要构建好生态网络和生态廊道，要做好生态保护的修复等等，这些问题都要在规划的过程中体现出来。

四是要优化用地结构和布局。这个规划，刚才也介绍到还有一个很大的特点，就是要以人民为中心，我们国家现在主要矛盾发生了变化，变成了人民群众对美好生活的向往和不平衡不充分发展之间的矛盾，这种不平衡不充分的矛盾也要在空间规划上得以一定程度的解决。比如如何统筹布局的问题，如何做好基础设施规划的问题，如何满足基本公共服务的问题，如何做好住房、医疗、文化、体育、养老、教育等各方面的用地保障，还有如何把社区构建得更加舒适宜居，有更多的公共开放空间。同时要保证城市的安全，包括公共安全、防灾减灾安全，这些方面都是规划里要充分考虑的。还要传承历史文脉，体现风貌特色和地域特征。

五是开门编规划，特别强调要公众参与，公众参与是一个民主的过程，同时也是落实规划宣传规划的过程，只有在规划编制过程中，把大家的一些疑虑、大家的一些矛盾、大家的一些问题充分协商和解决后，才能使这个规划更加科学、更加有利于实施。

六是发挥专家的作用。专业的人干专业的事。过去遇到过，也听说过，很多的规划调整是由行政来主导的，当然行政主导也没有错，但是一定要有专家意见的充分表达，这样才能保证规划的科学性。

七是一些手段的应用，比如城市设计、乡村营造、大数据等等，这些理念和方法要应用进去。第一是保证规划的科学性，第二是在实施监管方面树立一个理念，就是再好的规划如果你不认真执行，不落实到底，最后也不是一个好规划，或者是一个差规划。为什么这样说？规划实际上就是画出一张蓝图，本来我们想画一个风景优美山水画，最后你今天改一下，明天改一下，今天涂一下，明天涂一下，最后可能就像大家讲的笑话一样，画张飞最后变成画石头，最后没办法只能搞成一个黑色的扇面。所以说规划的实施也是非常重要的。习近平总书记提出，规划折腾是最大的忌讳。如何避免折腾？刚才也介绍了，《若干意见》里已经有了明确规定，第一是强调规划的权威性，规划一经确定就具有法律效力。第二是坚持先规划后实施。第三是对于规划的调整有严格的限制条件和程序要求。第四是上级部门要加强对规划执行的监管。第五是对违法违规行为要严肃查处。这样才能保证规划的权威性。当然科学性也好、权威性也好，制度规定是一个重要的方面，更重要的是大家从落实新发展理念上来重视、来认识，来执行。制度和理念共同结合，才能够切实解决刚才您提到的“规划规划，墙上挂挂”这样的问题，从而实现空间治理体系和治理能力的现代化，保证“一张蓝图绘到底”。谢谢。

中央广播电视总台国广记者：想问一下国土空间规划体系建立有没有具体的时间表？在新规划编制审批完成前，如何与现有的规划做好衔接？谢谢。

赵龙：这个问题请张兵副局长来回答。

张兵（自然资源部国土空间规划局副局长）：

谢谢你的提问。按照您提的问题，我先讲讲目标。在《若干意见》的文件里已经非常明确了我们建立国土空间规划体系并监督实施的时间表，我们有三个重要的时间节点，第一是到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系，实施监管体系，法规政策体系和技术标准体系。刚才庄总规划师也讲到了“四梁八柱”的规划体系。2020年底要基本完成市县以上国土空间总体规划的编制，在先进的数字技术和统一的技术标准基础上，逐步形成全国统一的国土空间基础信息平台，建立形成全国国土空间开发保护的“一张图”。第二是到2025年要健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系。这是一个非常重要的基础性工作，同时全面实施国土空间的监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以统一的用途管制为手段的国土空间开发保护制度。第三是到2035年，和十九大报告给我们设定2035年大的目标是一致的，要全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的国土空间开发保护格局，让我们国土空间开发保护能够达到一个安全和谐、富有竞争力和可持续发展的状态。这是我们在三个时点上的安排。

刚才提到的第二个问题，是关于和现有规划的衔接。这部分工作我从三个方面展开：第一，要加快开展全国的国土空间规划编制工作。这是非常重要的一项工作，这个工作是我们整个国土空间开发保护利用修复的一个总纲，体现的是战略性、系统性的安排，是非常重要的内容。这个规划由自然资源部和相关部门一起来组织编制，最后要由党中央、国务院审定后向全国公布，这就是全国需要共同遵循的“一张图”。目前各省已经在开展省级国土空间规划的编制，在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作。比如自然资源部正在组织编制长江经济带覆盖11个省市的国土空间规划，同时在市县这个层面，国土空间总体规划也在逐步展开。刚才赵部长也讲到如何让地方政府发挥主体责任，抓紧把这项工作尽快启动，形成规划成果，目的是要明确国土空间开发保护利用在各个空间尺度上的规划依据，让整个开发保护修复的行动有规可依。这是我们要做的第一项工作。

第二，目前，我们还有一部分法定规划在有效期内运行，在新的规划没有完成前的过渡时期内，我们要做的很重要的一项工作，是对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划，在实施中存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，保证营商环境有一个非常顺畅的衔接。但是在做好协调性和一致性处理的过程中，有四个“不得突破”：第一是不得突破我们土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；第二是不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；第三是不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容；第四是不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。这四个“不得突破”是在协调性和一致性中间的工作底线，是非常重要的。

第三，在规划立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城乡规划法》都是有效法律，我们要继续落实好这些法律，同时要加快国土空间规划相关法律法规的建设工作。自然资源部也将牵头抓紧梳理和国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及到要突破现行法律法规的有关内容要进行梳理，按程序报批，取得授权以后进行实施，做好过渡期内法律法规的衔接工作。谢谢。

中国新闻社记者：

我们了解到之前有不少人反映包括城市总体规划、土地利用总体规划审批过程十分漫长，请问在这次国土空间规划当中，在提高审批效率方面有哪些考虑？谢谢。

赵龙：

谢谢。原来的土地利用总体规划、城市规划，重点是这两个规划，确实存在着审批比较慢的问题，甚至出现过规划的审批之日就是规划的期限到期之时，这也对规划的权威性造成了很大的影响。这一次实现“多规合一”，对进行规划审批制度改革、投资审批制度改革都提供了一个很好的条件。文件明确要求，要解决规划审批周期过长的问题，大幅压缩规划的审批时间。主要有几个方面，我们现在也是在研究，马上要制定审批的办法。

第一，减少报国务院审批总体规划的城市数量。过去土地利用总体规划和城市规划报国务院审批的城市，土地利用总体规划是106个，城市总体规划报国务院审批的是108个，这里面是31个省会城市和直辖市，还有五个计划单列市，是36个，剩下的主要是按城市规模来确定的。这个量非常大。所以这一次我们下决心要体现地方对规划的自主权，主要是落实国家的控制性指标和管控边界。我们考虑国务院审批城市重点是计划单列市、省会城市、直辖市这三类，一共是36个城市，其他指定城市要大大减少。我们有一个初步设想的名单，大概在50个以下，起码在审批数量上要减少一半。

第二，改变审查的内容。过去的审查承载了太多的东西，偏重于技术性审查，特别是对于规划内容好不好、合理不合理等都进行审查。这一次《若干意见》里面非常明确，就是叫管什么就批什么，上一级政府审查下一级政府的规划，要明确上一级政府对下一级政府规划有什么要求，从技术性审查转换到控制性审查。重点审查发展目标、约束性指标、管控边界、相邻关系这四个方面，审查内容会大大减少。我们有一个初步的设想，就是把报国务院审批总体规划的审查时间尽量控制在90天之内。

第三，取消了编制大纲或叫规划纲要的审查环节，就是在规划成果正式上报前的一个中间审查环节，减少重复性的审查，取消这个环节也可以压缩时间。

第四，对于市县一级不是报国务院批准的城市审查的内容和程序，由省一级人民政府根据自身的实际情况来确定。把这个权力交给了地方，地方根据自身的实际确定审批的内容和程序，这样也会进一步提高审批的效率。

总体上说，我们希望结合新的规划体系的建立，把规划审查的行政效率大幅度提高。

之前我也做过了介绍，这次“多规合一”为我们优化营商环境，促进投资体制改革提供了一个非常好的机会和条件。大家知道，原来土地的审批是遵循土地利用规划，规划许可的审批主要遵循的是城市规划，这两个规划因为之间不融合，甚至是不协调，各有各的审批体系，各有各的审批内容，但是在实践中我们也发现这两个审批有很多内容相近、相互重复，甚至是相互制约的情况，这次机构改革，第一个是把两个规划整合到一起，形成一个“多规合一”的体系。第二个是职能统一转到自然资源部，一个部门来管理，这样对于我们同类项合并，简化投资审批手续，实行“放管服”，改善营商环境提供了非常好的条件。

自然资源部也已经起草了一个通知，这个通知名字最后还要进一步确定，基本上叫以“多规合一”为基础，推进用地和规划许可的叫“多审合一”、“多证合一”。具体是同一个事项由一个部门来管理，同一个阶段的审查，同一类事项要进行整合。具体的讲，大家对投资审批比较熟悉的可能知道，在项目立项阶段，原来项目立项在用地规划上有两个前置条件，一是用地的预审，二是用地的规划选址意见书。这两个审查内容有很多相近的地方，这次我们决定将两个审查合并，变成一项审查内容，叫一个窗口接件，一个事项办理，最后一个窗口发放。

另外，正式的用地审批阶段，原来规划上有建设用地规划许可证，土地上有建设用地批准书和划拨决定书，同时出让的地还要签订合同，这也是功能非常相近的，我们也准备把这三个事项合并，建设用地规划许可、用地批准书和划拨决定书合并，变成一个事项。同时，对于项目位置相对比较固定，也可以把建设工程规划许可把它适当进行合并，我们也做了一个基本的测算，这样通过这种方式可以大大减少用地和规划的审批时间，为我们的投资领域的工程建设领域的审批制度改革提供一个很好的样板。这也是党中央进行空间规划体制的改革，实行“多规合一”的一个非常重要的内容。

需要说明的是，因为这两项改革都涉及到现有的法律的修改，在法律修改之前，我们采用一些技术性的方法，我刚才说的一个窗口受理，同时审查，最后一个窗口发放。下一步，随着空间规划的法规政策体系的完善，我们要对现有的法规体系进行重新构建，对现有的规划进行修改。我预测或者是我们觉得将来在投资特别是用地和规划的审批上面，最终要走向规划许可的路子上去，大幅减少用地规划的审批事项，当然这是要结合我们的法律修改和结合规划的科学性得到进一步增强以后，下一步继续往前推进，这一步在不久的将来也会实现。谢谢。

胡凯红：今天的发布会到此结束。谢谢三位发布人，谢谢各位。