规划日课123：省级空间规划怎么做、如何管？

鸿鹄高翎

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【 2018.05.04 】

本次日课推荐来自规划中国的总结，详细介绍了在以往实践中，对于空间规划的实践认识与经验总结，全文如下：

2016年江西省被列为国家层面的省级空间规划试点省份，江西省空间规划也是《国家生态文明试验区（江西）实施方案》的重要改革事项。

2016年受江西省住房和城乡建设厅委托，由中国城市规划设计研究院联合江西省城乡规划设计总院及相关科研机构编制完成了《江西省空间规划（2016-2030）》。

目前已经完成了“一本规划、一份建议、一套导则、一个平台、一笔台帐”的改革试点方案成果，规划成果已上报待批。本文重在探讨省级空间规划体系及涉及的相关体制机制改革建议。

1、对省级空间规划改革的认识

从西方国家的规划体系建构来看，空间规划体系是一国管理空间资源的使用，有效行使宏观调控职能，促进国家或区域、城市健康有序发展的重要法规文件。

一国的法律体系、行政管理架构和本国的人地关系决定了空间规划体系的架构和管理手段。我国空间规划体系的建立必须考虑三个方面因素：

第一，我国人口众多、人地关系紧张、人均资源量远低于全球平均水平的基本国情决定了我国的空间规划体系更应注重宏观调控力，注重发展与保护之间的统筹协调。

第二，我国各区域间的发展禀赋与发展水平差异巨大，宏观政策必须差异施策。

第三，我国的城市、县政府属于区域型政府，对所辖范围内的空间资源和基础设施的合理配置，生态环境的整体保护，城镇间的协调发展都有大量管理事务。

因此，我国的空间规划既不是简单的资源管理，也不是单纯的区域协调规划。空间规划体系既要考虑自上而下管控与调控政策的贯穿，考虑区域间的差异性与均等性问题；又需要立足地方实际因地制宜地制定地方政策，给予地方管理的弹性。

省级空间规划是国家空间规划体系中承上启下的环节，是省委省政府落实国家重大体制机制改革和区域性重大战略，推动省域空间发展战略及空间资源合理配置的综合性政策文件及管理平台。

省政府对于地方政府具有绩效考核要求，因此建立健全省级空间规划对推进我国现代化治理和生态文明体制改革具有重要意义。省级空间规划的改革内容包括建立健全规划编制-审批-实施-督查、考核-评估等一系列制度性安排，包括建立省-市县空间规划相互衔接的规划标准、规范，包括完善规划实施相关配套管理办法及制度保障，包括建立推动许可行政审批流程简化的空间规划信息平台等。

图1 省级政府的空间管理事权解析

图2 省市两级空间管理事权对比

2、建立以“山水林田湖草”和城乡有序发展相协调的规划内容

（1）加强全域统筹，构筑开发与保护相协调的蓝图与棋盘

一是三区统筹。在资源环境承载力预警评价和国土开发适宜性评价的基础上，根据社会经济与城镇化发展趋势判断，划定生态空间、农业空间和城镇空间，建立省域空间发展的“一张底图”。根据主体功能定位，区域重大设施与开发建设需求，确定三类空间的开发强度。构建安全、网络化的全省生态空间，构筑“双核、多廊、多区、多点”生态安全格局，划定生态保护红线、草地、水域等重要生态敏感区和依法保护的区域；优化中心城市、县市城区和特色小镇协调发展的城镇空间，划定城镇开发边界；构建绿色、特色化的全省农业空间，划定永久基本农田保护区、一般农业发展区和特色经济区三大类土地利用功能区。

二是总体布局。坚持生态优先，以主体功能区划为基础，省城镇体系为主体，构建“一群、两带、多区”的区域发展总体格局，形成全省发展的“一盘棋”，引导工业化、城镇化、信息化和农业现代化的融合发展，促使“山水林田湖草”空间资源的分区分类保护与可持续利用。“一群”为环鄱阳湖生态城市群，是建设美丽中国江西样板的主阵地，“两带”为沪昆城镇发展带、京九城镇发展带，“多区”为按照都市区、城镇群、风景游憩地、扶贫开发区域组成的跨行政区单元的次区域。

三是设施支撑。包括构建以重大交通设施、自然与人文融合廊道、区域性市政设施和公共服务设施为主的设施网络，全面提升江西省设施支撑系统的韧性与可持续性。

图3 全域开发与保护布局总图

（2）加强全域管控，建立管控边界清晰、管控规则明晰的空间管控体系

空间管控体系是省政府直接监管、调控下位各类空间规划的基本依据。通过划线管控、特定地区管控与重点跨界地区管控三部分管控内容与细化规则，建立起统筹“山水林田湖草”整体保护和各项开发建设行为的全域、全过程、全要素管控体系，促使生态、农业和城镇空间的合理布局，以全面提升国土空间的现代化治理能力。

一是划线管控。构建“三线一区一廊一点”的空间管控体系。“三线”为生态保护红线、永久基本农田边界、城市（镇）开发边界线；“一区”为需要省政府重点调控与监督的重要产业功能区控制线，包括省级以上各类产业园区（工业园区、综合保税区）、重点旅游开发地区、大型矿产开采地区；“一廊”为重大基础设施与安全防护廊道，包括重大交通、能源与市政基础设施廊道和安全设施控制区域；“一点”为历史文化遗产保护控制线，包括国家级、省级文物保护单位，历史文化街区，重要地下文物保护区，国家级、省级历史文明名镇、名村、大遗址、文化遗产廊道、传统村落等。

二是特定地区管控。考虑到江西省独特的地理单元格局与生态环境保护要求，对于部分影响全省可持续发展的特殊类型功能地区，包括九江沿江、滨湖地区、东江与赣江源头地区、国家重点污控区四类地区实施省级监管，重点加强规划指导、指标调控、边界管控与负面清单的统筹与协调工作。

三是重点跨界地区指引。包括赣江新区、省际合作地区、跨区域旅游资源开发区三类跨界地区，从功能定位、区域协调、重大基础设施等方面提出规划指引。

图4 省级空间规划主要内容

3、建立省-市县衔接的分区管理与用途管制

（1）建立各层级相互衔接的分区管理单元及用途管制制度

省级层面上确定四类省级功能区（次区域）为纲领，主体功能区划、城镇化分区为基础指导各类空间规划，立足 “生态、农业、城镇”三类空间，指导市县空间规划和其它下位规划。规划系统梳理了各部门近60项省域空间类规划和60多项次区域性质的空间规划，在全省范围内形成都市区、城镇群、风景游憩地、扶贫开发地区等4种功能类型的13个次区域。

市县层面上落实上述功能分区要求，以土地利用功能区、“三线”为重点，具体指导详细地块图斑的调整。其中，生态空间划分为生态保护红线、一般生态控制区和特色经济区3类土地利用功能管理分区；农业空间划分为永久基本农田保护区、一般农业发展区和特色经济区（如乡村旅游）3类土地利用管理分区；城镇空间分为城镇规划建设用地和城镇影响地区两部分，再细分为6类土地功能管理分区。在此基础上，各土地功能管理分区内分别建立 “用地分类明晰-许可边界清晰”的用途管理体系及管理细则，并将差异化的开发许可要求分别纳入各类土地利用管理分区。

（2）统一全域的用地分类标准与空间划分规则

立足于土地用途管制，将现行的《土地利用现状分类标准（GBT21010-2007）》和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》进行融合，形成基于生态、农业和城镇空间统筹的用地分类标准。按照用地全覆盖的要求，新的标准将用地分为建设用地、农业用地和自然生态用地3大类，下设12中类35小类，为“边界许可”的许可管理奠定基础，也为有效的用途管理扫除了技术标准上的障碍。

统筹部门之间对于空间管理对象的边界认定和规模统计规则。省住建厅、国土厅和测绘局立足国务院关于城区统计范围的界定，共同完成城市、镇、村和各类独立园区的认定规则，并出台相关技术导则；国土厅、林业厅、农业厅和测绘局等部门完成非建设用地的边界认定规则；住建厅、国土厅、林业厅、水利厅和测绘局完成对于水域控制线的认定规则。

4、立足“开发与保护台账”建立政府绩效考核机制

（1）台账内容

以省级空间规划确定的总体目标和指标为依据，建立以市辖区、县（市）域为单元的空间开发与保护台账系统。开发类台账重点明确现状与规划的建设用地规模、调控规则，明确城镇开发边界的面积比重、开发强度和具体开发建设规模等指标，明确土地开发的集约绩效目标，包括人均GDP、亩均工业增加值等，明确人口预测指标。保护类台账重点明确“山水林田湖草”各类资源保护的现状与规划规模、调控规则，明确永久基本农田、生态保护红线的面积比重，明确公益林、天然林、湿地面积指标，明确水资源“三条红线”指标。该台账是审核地方空间规划的重要依据，也是评估省、市县两级空间规划实施的重要指标。

（2）建立全域范围的开发建设双控体系

开发建设的双控体系。全省范围内采用开发建设用地的总量规模调控与城镇开发边界管控的“双控”体系来引导各城镇和园区空间的合理拓展。依据现状空间开发绩效评估、资源与环境承载力预警等评估来确定未来各市县的空间开发总量。要因地制宜地确定城镇开发边界，采取“三下三上、省市联动”的方式划定全省各个县市的城镇开发边界。依据主体功能区划、城镇化发展分区两类政策区来制定市县层面的城镇开发边界调控系数；对于生态涵养保育地区要控制城镇开发边界的规模，对于未来城镇化发展的重点地区要适度给予指标倾斜，引导全省城镇空间的有序发展。

（3）立足开发绩效推进各类园区用地的合理增长

对于省级以上工业园区以五年为周期进行绩效评估，建立双控指标体系的供地机制。重点考核过去5年的地均工业产值增幅和地均就业增幅，以此为基础来合理确定未来五年的新增供地规模。在总体开发建设规模达到规划确定规模的80%以上方可启动“调区扩区”工作。

对于独立于城镇的省级以上工业园区，由省政府统筹规划规模与年度土地供应指标。园区开发绩效纳入省级台账统筹管理。

（4）政府绩效考核

在现有的政府绩效考核机制基础上，立足开发与保护的台账系统管理，对空间规划确定的指标体系、分区引导、管控体系等落实情况实行年度绩效考核。对违反空间资源管控的规划采取一票否决制。对于扶贫攻坚地区、生态限制区域中的县域以空间规划确定的“绿色、共享”考核指标为主。

5、建立动态实时跟踪的信息管理平台

（1）目的与意义

空间规划管理信息平台建设的目的是整合各部门现有空间管控信息管理平台，搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的平台，为规划编制提供辅助决策支持；实现项目审批数据与业务的协同，提高行政审批效率；对空间规划的实施进行数字化监测评估；向公众提供信息服务，实现公众参与。

平台建设的基础是空间规划综合数据库。数据库整合了空间规划成果数据、部门规划成果、基础地理数据和业务审批数据，形成“多规合一”基础上的一张图。

图5 空间规划综合数据库架构

（2）立足“一张蓝图”建立并联审批业务流程

实现多终端的“一张图”与“一本账”共享服务，满足跨部门数据共享需求，解决各部门数据资源“各自为政”、其他部门数据资源“获取难、共享难”的问题。

图6 基于多规合一的空间规划“一张图”

图7 多屏联动信息查询功能

结合江西省实际情况，在全省投资项目在线审批监管平台基础上增加空间预审功能，实现对建设项目比对各类空间性规划的合规性审查，并自动生成预审报告到项目的材料目录中，保证建设项目的规划与建设符合空间规划要求。

（3）空间规划监测与评估系统

基于遥感数据、业务审批数据、各类统计数据和其他多源数据，定期开展空间规划实施动态和效果的监测与评估。监测和评估的重点是规划目标指标的实现情况、空间管控要素的落实情况，并实现对城乡发展的定期监测与评估。

图8 空间规划目标实施监测

图9 开发保护台账监测

图10 城乡发展体征监测

6、完善规划实施制度保障

（1）出台《江西省空间规划管理办法》

办法应明确省级空间规划法定地位。办法应明确省、市层面的空间规划管理机构与职责；明确省、市-县（市）空间规划的编制、审查、实施、评估、监督等内容，明确各级政府的责权，明确规划修改的程序性要求；明确各行业空间类规划的定位和衔接关系，明确发展目标、指标落实的责任清单；重点明确省级空间管控内容的修改程序、实施办法、监督检查等内容，明确下位规划中不符合本规划内容的修改与审批程序。

配合管理办法，同步建立以下管理制度，包括空间开发与保护台账管理制度、城镇开发边界管理办法、生态保护红线管理办法、基本农田管理办法、省级层面重要开发地区管理指导意见、基础设施廊道管理办法等。

图11 省级空间规划实施制度框架

（2）建立一套指导省、市县开展空间规划编制的技术导则

主要包括：江西省市县空间规划编制技术导则（试行）、资源环境承载力评估技术导则、江西省全域用地分类统一标准、空间规划实施评估技术导则、“三线”矛盾消除技术指导意见、“三区、三线”划定技术规程、气候对空间开发的影响评估技术导则、“美丽中国”江西样板的可持续开发建设导则、省空间规划信息平台数据库标准规范等。

（3）推动督察管理体制改革

整合城乡、土地、环保、水利、安全等分散在各部门的督察职责，重点聚焦全省范围内各类空间规划实施、重大开发建设许可与“山水林田湖草”一体化管理的监督督察。

建立生态保护红线、永久基本农田边界的跨部门联合督查机制。加强监督管理，做好指导协调、日常巡护和执法监督，共守生态保护红线和永久基本农田边界。建立目标责任制，把保护目标、任务和要求层层分解，落到实处。创新激励与约束机制，对保护成效突出的单位和个人予以奖励；对造成破坏的，依法依规予以严肃处理。各地可根据需要设置生态保护红线的管护公益岗位，提高居民参与生态保护积极性。

建立城镇开发边界的跨部门联合督查机制。完善规划督察员制度，利用遥感、大数据等技术手段定期对于地方开发建设行为进行实施监督。一旦发现违法违规的规划及开放建设行为，立刻通报省政府，责令整改与查处。